行政公開是指將行政權(quán)力運行的依據(jù)、過程和結(jié)果向相對人和公眾公開，使相對人和公眾知悉。行政公開的目的在于增加行政的透明度，加強(qiáng)公眾對行政的監(jiān)督，防止行政腐敗，保護(hù)公民的合法權(quán)益。行政公開是現(xiàn)代社會行政活動所遵循的一項基本原則，具有重要意義。

　　首先，行政公開可以實現(xiàn)公民的知情權(quán)，滿足公民對信息的需要。在現(xiàn)代社會，公民有權(quán)了解政府的活動，而政府對其制定的政策、規(guī)章以及作出的具體決定，有義務(wù)向公眾公開，接受公眾的監(jiān)督。

　　第二，行政公開，有利于公民對行政事務(wù)的參與，增強(qiáng)公民對行政機(jī)關(guān)的信賴。知情權(quán)是公民實現(xiàn)其政治權(quán)利及其他相關(guān)權(quán)利的前提條件。公民只有在充分、確實了解政府活動的基礎(chǔ)上，才能有效參與國家事務(wù)和社會事務(wù)的管理。在現(xiàn)代社會，行政機(jī)關(guān)活動的一個重要的變化是，行政行為從命令式向社會管理和社會服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變，行政機(jī)關(guān)的任務(wù)需要公民的合作才能完成。行政公開通過加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)與公民之間的溝通和了解，促進(jìn)了公民對行政的參與，有助于維護(hù)公民對政府的信賴。

　　第三，加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，防止行政腐敗。行政公開是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的一條非常重要的途徑，所謂陽光是最好的消毒劑。如果將政府的規(guī)章、政策以及行政活動的過程和結(jié)果予以公開，使公眾有權(quán)知悉和公開評論，可以有效地防止行政專斷和腐敗。許多國家的行政程序法都規(guī)定了情報公開制度。例如，日本行政程序法規(guī)定，許可認(rèn)可的審查標(biāo)準(zhǔn)和審查期間等，除有特別的障礙外，行政機(jī)關(guān)必須在受理機(jī)關(guān)的辦公地點張貼以及以其他適當(dāng)方式公布。

　　(1)行政決定公開

　　任何行政決定，只要涉及外部公共管理事項，無論是行政政策、行政立法、行政執(zhí)法還是行政裁決、行政復(fù)議，最終的決定內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)?shù)男问焦_。

　　(2)行政過程公開

　　 任何行政決定，都是在經(jīng)歷一定的程序(亦即過程)之后作出的。在日益強(qiáng)調(diào)行政管理的公正或者民主的當(dāng)代，除非法定事由之外，行政決定的過程一般也都需要公開。其中，對于行政立法以及其他抽象行政行為而言，民主參與已經(jīng)成為一個必備的要求。這就意味著，行政組織若需針對某一類或者幾類不特定數(shù)目的行政相對人群體制定具有規(guī)范性的、普遍性的規(guī)則，應(yīng)當(dāng)保障行政相對人的代表參與到這個過程中，無論是通過非正式的、對擬議中的抽象行政行為提交書面意見的方式，還是通過正式聽證會的方式。就具體的行政執(zhí)法行為而言，為了保證決定的公正性，行政組織一般需要遵循聽取行政相對人意見、告知行政相對人有關(guān)信息(包括在行政管理過程中享有的權(quán)利)、說明依據(jù)和理由等程序，而這實際上也是在向具體的行政相對人公開其管理過程。

　　(3)行政信息公開

　　 上述行政決定、行政過程公開，在相當(dāng)程度上也意味著，行政組織將行政決定這一信息以及與決定有關(guān)的其他信息，向行政相對人公開。當(dāng)然，行政組織掌握的信息不止這些，有許多信息是行政組織在管理過程中獲得的，盡管不一定與行政決定有直接的關(guān)聯(lián)性，但很可能會對個人、法人和其他組織的生存與發(fā)展產(chǎn)生影響。在日益強(qiáng)調(diào)保護(hù)公民權(quán)利、強(qiáng)調(diào)政府透明的時代，在日益重視行政組織與行政相對人在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面合作的時代，行政組織所掌握的信息——包括原始信息以及行政組織對原始信息進(jìn)行分析處理后形成的信息，除屬于法定保密范圍的以外，一般都必須公開。而且，法定保密的范圍也漸趨受到限制。

　　　一、知政權(quán)保障

　　知政權(quán)是知情權(quán)的一種重要形式。知情權(quán)也稱了解權(quán)、知悉權(quán)?，F(xiàn)在，我國學(xué)術(shù)界一般都是從知政權(quán)保障層面界定行政公開的。

　　一種觀點認(rèn)為，“行政公開，簡單來講，就是行政主體在實施行政行為的過程中，除法律規(guī)定的情形外，必須將其行政行為公開于行政相對方及社會，讓其知曉和了解。”即是說，行政公開就是行政行為過程的公開。另一種觀點認(rèn)為，“行政公開是指公民或社會組織有權(quán)知悉并取得行政機(jī)關(guān)的檔案和其他信息。對于公民來講是有知情權(quán)(了解權(quán))”。即認(rèn)為行政公開是行政情報信息資料的公開，包括行政法規(guī)、規(guī)章公布和政府文件公示、查閱和請求公開以及會議列席旁觀。

　　在介紹國外行政公開制度時，我國學(xué)者一般也是從知情權(quán)保障的角度理解和分析行政公開的。王名揚(yáng)教授在其所著《美國行政法》的“行政公開 (一)：情報自由法”一章中指出，“行政公開有不同的涵義，本章討論的行政公開是指個人或團(tuán)體有權(quán)知悉并取得行政機(jī)關(guān)的檔案資料和其他信息而言，通常稱這種權(quán)利為了解權(quán)(the rightto Know)”，“公眾的了解權(quán)和對了解權(quán)的限制構(gòu)成行政公開的主要內(nèi)容”。在論述中，王名揚(yáng)教授則是從行政過程和情報信息資料公開兩個方面分析了解權(quán)的。

　　由于前兩種觀點對知政權(quán)保障的內(nèi)容和范圍的理解都有片面性，因此，又有學(xué)者認(rèn)為：“所謂行政知情權(quán)，就是公民依法通過各種途徑和形式獲取、知曉行政活動的宗旨、原則、依據(jù)、程序及其結(jié)果的權(quán)利。”這對保障知情權(quán)的行政公開作了比較全面的界定。

　　不僅如此，有學(xué)者還認(rèn)為，國家機(jī)關(guān)工作人員的活動及其背景資料也是行政公開的內(nèi)容。因此，知政權(quán)就“是指公民依法享有的知悉國家機(jī)關(guān)的活動及國家機(jī)關(guān)工作人員(尤其是經(jīng)選舉或任命產(chǎn)生的高級官員)的活動及背景資料的權(quán)利?！?

　　“政務(wù)公開”是我國現(xiàn)在的流行術(shù)語。在使用過程中，一種是將“政務(wù)公開”理解為政治公開化，包括黨務(wù)公開、行政公開、警務(wù)公開、司法公開、檢務(wù)公開以至村務(wù)公開和廠務(wù)公開等;另一種是將“政務(wù)公開”理解為與“司法公開”、“檢務(wù)公開”相對而言的政府行政管理的公開即行政公開。但不論怎樣，都是在知情權(quán)保障或者行政情報公開的層面上使用行政公開的。

　　綜上所述，筆者認(rèn)為，行政公開所保障的知政權(quán)，是指行政機(jī)關(guān)在實施行政管理的過程中，除法律規(guī)定的情形外，必須將其(包括工作人員)行政活動與結(jié)果及其有關(guān)材料公開于行政相對人及社會，讓其知曉和了解的權(quán)利。

　　知情權(quán)保障是行政公開的基礎(chǔ)條件和重要內(nèi)容，是行政公開最基本的層面。但是，行政公開不只是行政情報信息或行政行為的公開，行政公開所保障的也不只是知政權(quán)。在現(xiàn)代各國的行政管理活動中，為了保障知政權(quán)，行政公開應(yīng)當(dāng)是全方位的，應(yīng)該包括行政情報信息、行政行為和行政結(jié)果等各方面的內(nèi)容。

　　(一)法律公開

　　法律的公布是立法的重要程序，也是法律生效的一個要件。凡作為行政執(zhí)法依據(jù)，涉及行政相對方的一切法律都必須向社會公開，任何人的合法權(quán)益都不受非公開法律的影響。這是各國非常重視的行政法治原則。因此，各國都對法律公開的方式及其保障作了規(guī)定。

　　英國1946年的法定條規(guī)法對法定條規(guī)的公布作了明確規(guī)定。法定條規(guī)制定后應(yīng)立即送政府印刷廠編號，盡快印刷出售。法定條規(guī)首次印刷和公開出售的日期可以作為法定條規(guī)存在的證據(jù)。當(dāng)事人違反應(yīng)當(dāng)公布的法定條規(guī)，如果在其違反時該條規(guī)沒有公開出售，可以在被追訴時以此作為抗辨理由，拒絕適用這個條規(guī);除非行政機(jī)關(guān)能夠證明當(dāng)事人在違反時實際上已經(jīng)知悉這個條規(guī)，或行政機(jī)關(guān)已經(jīng)采取適當(dāng)措施讓公眾知悉這個條規(guī)。法國行政法規(guī)定，條例的執(zhí)行力只有在公開以后才能發(fā)生，條例發(fā)布通常采取登載于政府公報或新聞報紙上或張貼于公共場所的方式。美國《聯(lián)邦行政程序法》第55條規(guī)定：“不得以任何方式強(qiáng)迫任何人服從應(yīng)公布在《聯(lián)邦登記》上的任何文件，也不應(yīng)使其受此文件的不利影響，除非他在實際上已及時得知此文件的內(nèi)容”。當(dāng)然，已經(jīng)在聯(lián)邦登記上公布的法規(guī)，對于不知道該法規(guī)存在的當(dāng)事人也有拘束力。第553條第4款規(guī)定：“除下列法規(guī)之外，實體性法規(guī)必須至少在施行前30天依規(guī)定公布或送達(dá)?！钡?款規(guī)定：“各機(jī)關(guān)應(yīng)給予利害關(guān)系當(dāng)事人申請發(fā)布、修改或廢除某項法規(guī)的權(quán)利?！?

　　2000年3月15日公布的《中華人民共和國立法法》對我國法律、法規(guī)和規(guī)章的公布作了規(guī)定和規(guī)范，第61條規(guī)定：“行政法規(guī)由總理簽署國務(wù)院令公布?！钡?2條規(guī)定：“行政法規(guī)簽署公布后，及時在國務(wù)院公報和在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊登。在國務(wù)院公報上刊登的行政法規(guī)文本為標(biāo)準(zhǔn)文本?！?996年10月1日實施的我國《行政處罰法》第4條規(guī)定：“對違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布;未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)?！?

　　(二)情報資料公開

　　情報資料的公開是指行政機(jī)關(guān)主動或根據(jù)申請，向社會公布與行政管理有關(guān)的政府文件、辦事制度、檔案材料等行政信息資料，以保障公民知政權(quán)的活動。

　　1949年《德意志聯(lián)邦共和國基本法》第5條第1款規(guī)定：“人人有自由采訪可允許報導(dǎo)的消息的權(quán)利”，這是較早確立行政情報信息公開的一部憲法。

　　美國通過制定和實施《聯(lián)邦行政程序法》、《情報自由法》、《陽光下的聯(lián)邦政府法》、《聯(lián)邦咨詢委員會法》和《隱私權(quán)法》，建立了比較完備的、頗具代表性的行政公開制度。

　　(1)1946年制定的《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)任何公民之申請須向其提供有關(guān)檔案，不然法院將阻止其封鎖檔案的行為，命令行政機(jī)關(guān)出示不適當(dāng)?shù)貙姺怄i的行政檔案。當(dāng)然，該法為界定公開與保密的范圍，也規(guī)定了因公共利益和正當(dāng)理由，可以拒絕公開的事項如國防、外交、機(jī)關(guān)內(nèi)部人事制度、貿(mào)易秘密等九項。雖然如此，該法在突破傳統(tǒng)行政保密原則、確認(rèn)公民知情權(quán)方面，確是一部開創(chuàng)性法規(guī)。

　　(2)1966年美國國會通過的《情報自由法》對《聯(lián)邦行政程序法》進(jìn)行了修改，取消了公共利益和正當(dāng)理由條款，確立了以公開為原則，不公開為例外的公民知情權(quán)保障原則。這對美國以及世界各國行政公開制度的發(fā)展都有重要意義。作為規(guī)范行政公開的專門法規(guī)，該法對以下方面作了規(guī)定：第一、行政公開的原則，即政府文件公開是原則不公開是例外、一切人都具有同等得到政府文件的權(quán)利、政府拒絕提供文件要負(fù)舉證責(zé)任、法院具有重新審理的權(quán)力。第二、行政公開的范圍，包括必須公開的范圍和免除公開的范圍。免除公開的事項有國防和外交政策、機(jī)關(guān)內(nèi)部人員的規(guī)則和習(xí)慣、其他法律規(guī)定保密、貿(mào)易秘密和商業(yè)或金融信息、機(jī)關(guān)內(nèi)部和機(jī)關(guān)之間的備忘錄、人事的醫(yī)療的和類似的檔案、執(zhí)行法律的記錄和信息、關(guān)于金融機(jī)構(gòu)的信息、關(guān)于油井的地質(zhì)的和地球物理的信息以及除外文件，包括妨礙執(zhí)法程序的文件、泄漏刑事程序中的秘密信息來源的文件、聯(lián)邦調(diào)查局關(guān)于間諜和反間諜及國際恐怖主義的文件。第三、公眾了解和取得政府文件的方法，主要有三種即政府機(jī)關(guān)在《聯(lián)邦登記》上登載，公眾通過查閱《聯(lián)邦登記》獲得政府文件;通過建立出售情報出版物制度等方式主動公開，使公眾獲取政府文件;既不登記又不主動公開，但可以根據(jù)當(dāng)事人申請而公開。第四、行政公開的保障。根據(jù)美國法律，公民了解政府文件信息的知情權(quán)受到侵害，可以通過行政的、司法的和國會監(jiān)督的方式獲得救濟(jì)保障。

　　(3)《陽光下的聯(lián)邦政府法》與《情報自由法》不同的是，該法規(guī)定合議行政機(jī)關(guān)必須公開舉行會議，“象法院的公開審理一樣，公眾可以觀察會議的進(jìn)程，取得會議的信息和文件”。美國國會在說明制定該法的目的和政策時說：“公眾有權(quán)在可以實行的范圍內(nèi)，充分了解聯(lián)邦政府作出決定的程序。本法的目的是對公眾提供這樣的信息，同時保護(hù)個人的權(quán)利和政府執(zhí)行職務(wù)的能力”。因此，在規(guī)定公民知情權(quán)方面，該法是《情報自由法》的配套法規(guī)。

　　(4)《聯(lián)邦咨詢委員會法》于1972年制定，該法規(guī)定，咨詢委員會的文件公開的原則適用情報自由法的標(biāo)準(zhǔn)。即“公眾有權(quán)查閱咨詢委員會的記錄、報告、草案、研究或其它文件，并在繳納復(fù)印費以后，可以得到文件的復(fù)制品?！?

　　(5)《隱私權(quán)法》是規(guī)定行政機(jī)關(guān)對個人信息的搜集、利用和傳播必須遵守的規(guī)則的法律。該法規(guī)定了個人記錄必須對本人公開的原則和對第三者限制公開的原則。因此，從這個意義上說，隱私權(quán)法屬于行政公開法律的范疇。

　　法國于1978年7月17日公布《行政和公眾關(guān)系法》，確立了行政文件公開的原則、范圍和保障制度，如規(guī)定公民可查閱非記名文件，文件中記載的人可查閱記名文件。行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部措施也應(yīng)定期公布。《西班牙行政程序法》第62條也規(guī)定：“行政案件中利害關(guān)系人有權(quán)在任何時候通過有關(guān)辦公室得到適當(dāng)信息，了解審理狀況”。

　　日本1962年制定的《行政不服審查法》規(guī)定了行政廳對當(dāng)事人“教示”即告知的義務(wù)。1993年制定了《行政程序法》，規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)該事先制定申請?zhí)幏趾筒焕嫣幏值臉?biāo)準(zhǔn)、期限，并向社會公告，使處分審查的標(biāo)準(zhǔn)公開化。并且，要求行政機(jī)關(guān)對相對人作出不利處分時，事先應(yīng)說明理由，并給予聽證的權(quán)利，公民在聽證期間有權(quán)向行政廳請求查閱與案件有關(guān)的所有材料。這些規(guī)定對于推進(jìn)日本的行政公開，確保公民的知情權(quán)有重要意義。為了實現(xiàn)信息公開，1991年1月，以日本參議院為先導(dǎo)，發(fā)表了《關(guān)于行政信息公開法案》。同年12月，日本政府發(fā)表了《行政信息公開標(biāo)準(zhǔn)》。1998年3月27日，經(jīng)過長期制定、修改的《信息公開法案》通過日本行政改革委員會答辯，經(jīng)內(nèi)閣會議決定提交國會。這在日本行政信息公開化方面步入了一個新的階段。制定中的日本《信息公開法》明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)具有向國民說明其一切活動的責(zé)任。但未將信息公開作為國民的“知曉權(quán)”加以確認(rèn)。該法案明確規(guī)定了信息公開的內(nèi)容。即不能公開的內(nèi)容包括：個人信息;法人信息;安全保障信息和外交信息;為了預(yù)防犯罪，警察廳在執(zhí)行工作時的信息;因該信息的公開會造成外部壓力或干涉，引起誤解和猜測并助長特定投機(jī)者的信息;由于監(jiān)察，檢查或取締可能引起的不公正行為和人事管理部門不能進(jìn)行正常工作行為的信息。該法案還對行政信息公開的保障救濟(jì)作了規(guī)定。

　　我國現(xiàn)在還沒有專門而系統(tǒng)的行政情報資料公開制度。但不少法律、政策還是對行政情報信息公開作了規(guī)定，中央和地方各級人民政府也在進(jìn)行政務(wù)公開的各種嘗試。

　　中共在政治綱領(lǐng)中提出，要提高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)活動的開放程度，重大情況讓人民知道。要求政府機(jī)關(guān)堅持公平、公正、公開的原則，直接涉及群眾切身利益的部門要實行公開辦事制度。

　　1996年頒布的《中華人民共和國行政處罰法》第4條規(guī)定：“行政處罰遵循公正、公開原則?！钡?4條規(guī)定：“執(zhí)法人員當(dāng)場作出行政處罰決定的，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人出示執(zhí)法身份證件，填寫預(yù)定格式、編有號碼的行政處罰決定書。行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)當(dāng)場交付當(dāng)事人?！?

　　1999年10月1日施行的《中華人民共和國行政復(fù)議法》第4條規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)履行行政復(fù)議職責(zé)，應(yīng)當(dāng)遵循合法、公正、公開、及時、便民的原則”。第23條規(guī)定：“申請人、第三人可以查閱被申請人提出的書面答復(fù)、作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不得拒絕?！?

　　我國保密法對不能公開的情況作了一般的規(guī)定。

　　我國也在行政情報資料的公開方面進(jìn)行了各種嘗試。20世紀(jì)90年代中后期，政府機(jī)關(guān)實行過社會承諾服務(wù)，將工作中與公民和社會有直接聯(lián)系的事項作出服務(wù)承諾，并將承諾內(nèi)容、投訴電話和程序、違諾責(zé)任等向社會公開，接受社會監(jiān)督。近年來，重慶市政府要求市級機(jī)關(guān)將單位或機(jī)構(gòu)名稱、地址、值班電話、職責(zé)、管理執(zhí)法依據(jù)、辦事程序、處罰種類及標(biāo)準(zhǔn)等通過各種形式向社會公開。建立行政收費項目公示制度。廣州市新一屆政府于1998年就任時，將八位正、副市長各人主管、分管、協(xié)管的工作范圍，清楚明白地載諸于報端，公諸于眾。公安部曾提出警務(wù)公開有公開執(zhí)法依據(jù)、制度和程序;公開刑事執(zhí)法;公開行政執(zhí)法包括公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的職權(quán)和范圍，如辦理戶口、居民身份證、車輛牌照和機(jī)動車駕駛證、邊境通行證和出入境證件等。

　　(三)行政過程公開

　　行政過程公開就是將行政程序中涉及重大公共利益、影響公民合法權(quán)益等的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要事項，讓社會或相對方了解的活動。

　　美國的《陽光下的聯(lián)邦政府法》作為政府機(jī)構(gòu)會議法對此作了專門規(guī)定。因此，該法要求合議制行政機(jī)關(guān)舉行會議必須符合本法的規(guī)定，一切會議除符合本法規(guī)定的免除公開舉行的條件外，必須公開舉行，允許公眾觀察。

　　我國在推行行政過程公開方面也有一些制度和作法。主要有以下幾個方面：

　　1.公務(wù)員公開管理制度。公務(wù)員的考試錄用、考核獎懲、任免升降和辭職辭退等管理活動，都直接或間接地涉及到公民和社會的利益，因此，公務(wù)員管理過程的公開化也是行政公開的重要內(nèi)容。為此，各國都將公務(wù)員管理公開化作為一項重要原則予以規(guī)定。我國在《國家公務(wù)員暫行條例》的總則中也規(guī)定了公開原則，并貫徹到各項管理制度中。現(xiàn)在，我國政府機(jī)關(guān)正依法推行各種形式的公務(wù)員公開考試錄用、公開選拔任用和公開考核評議制度。如北京市、海南省、重慶江津市等實行了干部的任前公示制。北京市選拔干部時，在正式任用前要將干部的基本情況、擬提拔任用的職務(wù)等在一定范圍內(nèi)向社會公開明示，接受群眾的監(jiān)督，聽取社會的反映，然后再決定是否任用

　　2.政府公開采購制度。近年來，我國中央和地方各級政府都在積極試行政府公開采購。1998年，深圳市人大還通過了我國第一個地方性政府采購法規(guī)即《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購條例》，開始了政府采購的法治化和規(guī)范化?，F(xiàn)在，《中華人民共和國政府采購法》正在制定過程中。政府采購的試行，又有力地推進(jìn)了我國行政的公開化。

　　3.政府網(wǎng)上辦公制度等。1998年11月，國家信息管理部門決定啟動“政府上網(wǎng)工程”，1999年即成為中國“政府上網(wǎng)年”。上網(wǎng)后的“電子政府”能夠在網(wǎng)上采集和發(fā)布信息;進(jìn)行網(wǎng)上辦公如網(wǎng)上采購、網(wǎng)上招生、網(wǎng)上征稅等。政府上網(wǎng)將對我國政府組織結(jié)構(gòu)、活動方式等帶來深遠(yuǎn)的影響，因此，政府網(wǎng)上辦公是行政公開的重要舉措。

　　除此之外，還有政府會議列席旁聽制度、政府機(jī)關(guān)“一站式”公開辦公制度等。

　　(四)行政決定公開

　　行政決定公開就是行政機(jī)關(guān)將其作出的行政決定和行政活動結(jié)果通過一定方式告知社會和行政相對人的活動。行政主體作出的影響相對人合法權(quán)益的決定，必須及時告知行政相對人，否則，就不能發(fā)生法律效力。各國往往是從規(guī)定行政機(jī)關(guān)告知和送達(dá)義務(wù)的角度確認(rèn)行政決定公開的。《中華人民共和國行政處罰法》第31條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。”第41條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不依法向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據(jù)的，行政處罰決定不能成立。行政處理或處罰決定書只有依法交付或送達(dá)給當(dāng)事人才能生效，這是各國的通則，也是行政決定公開的重要形式。

　　我國在推行行政公開的過程中，還特別注意涉及社會公共利益的行政決策、行政決定和辦事結(jié)果向社會公開以及行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員向社會匯報其工作狀況、工作結(jié)果和政績等，以便社會了解和監(jiān)督。

　　我國公民也在主動積極地爭取行政公開，以保障自己的知政權(quán)。特別是近年來，社會各界在促使電信服務(wù)、收費的公開上，作了長期的、多方面的努力。 1999年，一位電話用戶還向法院起訴杭州市電信局侵犯其知情權(quán)，要求電信局向用戶提交詳細(xì)的費用清單。這反映了公民要求行政公開以保障自己的合法權(quán)利的意識在增強(qiáng)。

　　二、參政權(quán)保障

　　參政權(quán)就是公民參與政府活動、影響政府決策的政治權(quán)利。從參政權(quán)保障來講，行政公開就是國家行政機(jī)關(guān)向社會開放，允許公民參與行政過程，允許行政相對人影響行政決定的活動，以按照民意進(jìn)行行政管理。如果說知政權(quán)保障是行政公開的基礎(chǔ)功能，那么，參政權(quán)保障則是行政公開的核心功能。

　　保障參政權(quán)的行政公開，是現(xiàn)代民主行政、法治行政的必然要求，是民主決策、科學(xué)決策的重要體現(xiàn)。中共在政治綱領(lǐng)中，對于民主制度的健全，要求 “實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)?！薄爸鸩叫纬缮钊肓私饷袂椤⒊浞址从趁褚狻V泛集中民智的決策機(jī)制”。《中華人民共和國憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！嗣褚勒辗梢?guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！钡?7條規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！?

　　參政權(quán)保障的主要內(nèi)容包括開放行政職位;建議權(quán)、申請權(quán)、陳述權(quán)保障;聽證;政府采購;政府網(wǎng)上辦公等。

　　1.開放行政職位

　　行政職位的開放就是指政府行政職位不是世襲的，也不是因先賦的角色獲得的，而是向所有符合法定條件的公民開放，由公民通過公開竟?fàn)幙荚?，根?jù)其功績獲得職位，參與政府公共活動。也就是說，符合條件的公民都可以通過竟?fàn)幙荚噮⒓訃液蜕鐣彩聞?wù)的管理，這是各國公務(wù)員制度的重要原則和內(nèi)容。

　　2.建議權(quán)、申請權(quán)、陳述權(quán)保障。

　　建議權(quán)是指公民對行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的工作有提出建議性意見的權(quán)利。申請權(quán)是指行政相對人有請求行政機(jī)關(guān)依法作為或不作為，以保障自己合法權(quán)益的權(quán)利。陳述權(quán)是指行政相對人在行政機(jī)關(guān)作出行政決定時有依法陳述理由、意見和要求以保障自己合法權(quán)益的權(quán)利。通過建議、申請和陳述，向行政機(jī)關(guān)表達(dá)自己的意見、要求、建議，這是公民參與政府決策、決定和活動的主要形式之一。因此，各國都注重這方面制度和機(jī)制的建立健全。

　　我國憲法第35條規(guī)定：“公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由?！钡?1條規(guī)定公民有建議的權(quán)利。這是對我國公民表達(dá)意見，參加國家政治生活的民主權(quán)利的憲法保障。

　　我國行政處罰法的一個重要目的是“保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益”。為達(dá)此目的，行政處罰法對參政權(quán)作了如下規(guī)定：

　　(1)規(guī)定了陳述權(quán)、申辯權(quán)。該法第6條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)所給予的行政處罰，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)”。

　　(2)規(guī)定了對陳述權(quán)、申辯權(quán)的保障。第6條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰?！钡?2條規(guī)定：“當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對當(dāng)事人提出的事實、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核;當(dāng)事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納?！钡?1條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，拒絕聽取當(dāng)事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立;當(dāng)事人放棄陳述或者申辯權(quán)利的除外。

　　(3)規(guī)定了通過聽證程序參與行政處罰的決定。

　　(4)第55條規(guī)定了違反行政處罰公開制度和程序應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

　　《中華人民共和國行政復(fù)議法》對參政權(quán)也作了規(guī)定，第22條規(guī)定，行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法，在必要的時候，行政機(jī)關(guān)可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。

　　《中華人民共和國立法法》規(guī)定了立法過程中的公民參政權(quán)保障，(1)規(guī)定了立法中保障公民參政權(quán)的基本原則。第5條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”(2)規(guī)定了在行政立法中對公民參政權(quán)的保障。第58條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”

　　《中華人民共和國監(jiān)察法》第33條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)在檢查、調(diào)查中應(yīng)當(dāng)聽取被監(jiān)察的部門和人員的陳述和申辯?！?

　　3.聽證制度

　　聽證是指行政主體在作出影響行政相對人合法權(quán)益或影響公共利益的決定前，以法定公開的方式，主動或根據(jù)申請聽取行政相對人意見，為當(dāng)事人和利害關(guān)系人提供辨明機(jī)會，接受證據(jù)的活動。它主要包括公聽會、非正式聽證和正式聽證。聽證是保障當(dāng)事人平等、有效參與行政決定的法律制度。

　　如上所述，我國行政處罰法和立法法對立法聽證、行政處罰聽證作了規(guī)定。

　　《中華人民共和國價格法》對價格聽證會作了規(guī)定。第23條規(guī)定，制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導(dǎo)價、政府定價時，應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可能性。

　　我國各地也在嘗試舉行立法、行政處罰和價格制定等的聽證會。如1999年，廣東省人大常委會在修改《廣東省建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理條例》時，舉行了我國首次立法聽證會。重慶市在1998年試行了價格決策聽證會，凡是重大價格調(diào)整決策，均由物價部門邀請人大代表、政協(xié)委員、專家、消費者代表，以及要求價格調(diào)整的單位等多方成員參加。之后，重慶市舉行了物業(yè)管理服務(wù)收費、電信資費調(diào)整、教育收費、工程建設(shè)中介服務(wù)費等十次價格聽證會。

　　三、督政權(quán)保障

　　督政權(quán)是指行政機(jī)關(guān)要接受外界的監(jiān)視、督促，按照民意勤政、廉政或者改正錯誤，以保護(hù)公民的合法權(quán)益。它主要包括批評權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)等。督政權(quán)保障是行政公開的重要內(nèi)容和功能。在整個行政公開制度中，只有在知政權(quán)、參政權(quán)保障的基礎(chǔ)上才有督政權(quán)保障;只有保障了督政權(quán)，知政權(quán)、參政權(quán)保障才能是有效的;只有知政權(quán)、參政權(quán)和督政權(quán)都得到保障，行政公開才是完整的，也才能真正體現(xiàn)民主政治、法治行政的本質(zhì)和價值。

　　督政權(quán)的保障，意味著公民對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的不當(dāng)行為或侵犯其本人、他人或社會利益的違法行為，有權(quán)提出批評、申訴、控告和檢舉。因此，從抑制和矯正行政過錯，保障公民合法權(quán)益的角度，督政權(quán)保障即是對公民救濟(jì)權(quán)的保障。但不論是保障督政權(quán)還是救濟(jì)權(quán)，都要求政府機(jī)關(guān)行政公開、行政開放，按民意辦事。

　　中共在政治綱領(lǐng)中提出，我們的權(quán)力是人民賦予的，一切干部都是人民的公仆，必須受到人民和法律的監(jiān)督。《中華人民共和國憲法》規(guī)定我國公民的監(jiān)督權(quán)有：批評權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)。第41條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利;對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”。《中華人民共和國行政處罰法》對行政處罰行為規(guī)定了具體的監(jiān)督制度。第54條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全對行政處罰的監(jiān)督制度?？h級以上的人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對行政處罰的監(jiān)督檢查。公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰，有權(quán)申訴或者檢舉;行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查，發(fā)現(xiàn)行政處罰有錯誤的，應(yīng)當(dāng)主動改正?！?

　　為了保障申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)，各國一般建立了行政復(fù)議制度、行政訴訟制度以及設(shè)立舉報中心等法定制度和機(jī)構(gòu)。

　　批評權(quán)是指公民有對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的不當(dāng)行為提出批評的權(quán)利。公民可以通過口頭或書面方式行使批評權(quán)。其中，新聞輿論報導(dǎo)監(jiān)督是一種非常有效的方式。我國新聞輿論機(jī)關(guān)在方面作了許多工作，發(fā)揮了一定的作用。珠海市于1999年在全國率先制定實施《珠海市新聞輿論監(jiān)督辦法(試行)》，又于 2000年頒布《珠海市新聞輿論監(jiān)督采訪報道的若干規(guī)定》。規(guī)定：只要不涉及國家安全、國家機(jī)密及軍事機(jī)密的，新聞記者進(jìn)行新聞輿論監(jiān)督時，任何單位、部門和個人都必須接受采訪，并與之密切配合，如實反映情況和問題。以此支持社會輿論監(jiān)督。珠海市在今年初還通過問卷調(diào)查和測評團(tuán)測評的方式評價和監(jiān)督政府機(jī)關(guān)。這些嘗試都是值得肯定的。

　　1.某些行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員觀念落后，缺乏服務(wù)意識

　　由于受封建思想及傳統(tǒng)體制的影響，我國政府機(jī)關(guān)中的某些公務(wù)人員民主法制觀念淡薄，官本位思想根深蒂固，視公民為被管理者或被統(tǒng)治者，視行政服務(wù)為恩賜而不是行政機(jī)關(guān)的義務(wù)、責(zé)任，更有甚者，極少數(shù)人信奉“民可使由之不可使知之”的愚民思想，將手中權(quán)力神秘化、私人化，甚至大搞權(quán)錢交易、損公肥私的勾當(dāng)，不僅使得行政公開制度名存實亡，更是嚴(yán)重?fù)p害了政府在公眾中的威信。

　　2.立法的不足，實踐的不統(tǒng)一。

　　從立法上看，我國目前行政公開制度雖已散見于各種單行法律法規(guī)中，但尚無一部有關(guān)行政公開的統(tǒng)一的法律對行政公開的主體、機(jī)構(gòu)設(shè)置、程序、救濟(jì)制度予以集中規(guī)定。因此，從總體上看，行政公開制度還相當(dāng)不完善，行政公開的實際水準(zhǔn)還很低。同時，不公開為例外的基本準(zhǔn)則在我國現(xiàn)行法律中并未得到確認(rèn)。相反，立法所奉行的原則仍然是行政機(jī)關(guān)的不公開，公開則必須有法律明文規(guī)定的模式。并且，在我國為數(shù)不多的有關(guān)行政公開的法律中，它們大多數(shù)還只是體現(xiàn)了一般的辦事制度，尚無相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定。由此，也難以保證違反此項制度的行為得到有效的糾正。就實踐而言，行政公開缺乏統(tǒng)一的組織，具有濃厚的政策性。我國的行政公開一開始就是缺乏統(tǒng)一的組織，而是各級政府自發(fā)推行的。雖然行政公開在各地廣泛推行，但是在實踐中各地差距很大，又因其濃厚的政策性，缺乏相應(yīng)的制度保證，導(dǎo)致實用主義和形式主義盛行，在行政公開的范圍和內(nèi)容等方面表現(xiàn)出任意性和易變性，制度的穩(wěn)定性、持續(xù)性較差。同時，某些地區(qū)、部門出現(xiàn)的作表面文章、搞“假公開”、“半公開”等流于形式的現(xiàn)象。

　　3.行政公開救濟(jì)程序的闕如。

　　根據(jù)有權(quán)利有救濟(jì)的法律原則，行政公開制度應(yīng)該有救濟(jì)程序的保障。而在我國，對行政主體不公開相關(guān)信息的法律責(zé)任以及利害關(guān)系人對有關(guān)行政主體不依法主動提供信息和無合法理由拒絕其申請?zhí)峁┬畔⒌木葷?jì)途徑等規(guī)定得極少，且非常不明確。由此，當(dāng)利害關(guān)系人明知行政主體違反了行政公開的相關(guān)規(guī)定，侵害了自己的合法權(quán)利，卻很難尋求到強(qiáng)有力的法律依據(jù)，也無法確知應(yīng)當(dāng)申請行政復(fù)議還是提起行政訴訟。

　　4.行政公開的范圍狹窄，行政公開的手段尚不夠完善。

　　就主體而言，由于中央推行行政公開的初期，地方基層政權(quán)是行政公開的重點，所以當(dāng)前各級政府在實施行政公開的過程中，對基層的注意較多，行政公開的主體主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級和市縣級的政府機(jī)關(guān)，中央和省部級基本上則相對進(jìn)展較慢。就內(nèi)容而言，我國的行政公開沒有作為一項國家機(jī)關(guān)的強(qiáng)制性義務(wù)予以規(guī)定，更沒有公開的范圍、內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)和評估體系。實踐中，各部門、各地方大量的內(nèi)部性政策、“紅頭文件”公開較少，政府掌握的公共信息披露較為有限，一些地方部門的行政管理、行政決策活動缺乏公開機(jī)制。

　　就行政公開手段來看，雖然隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各地、各部門的行政公開手段逐漸豐富起來，印刷冊、報紙、廣播、電視、電子顯示屏、信息網(wǎng)絡(luò)得到了廣泛運用，但一方面各地區(qū)、部門不僅在利用條件上存在差距，在公開內(nèi)容的選擇上、更新程度上也存在較大不同。尤其是在政府上網(wǎng)工程方面，這種不平衡性體現(xiàn)得更為明顯。

　　1.樹立現(xiàn)代行政理念，強(qiáng)化行政公開觀念。

　　“公民為顧客”、“顧客至上”、“向市民交代”等服務(wù)行政的理念是現(xiàn)代行政法治社會的主流價值觀，也是行政公開制度賴以維持的思想基礎(chǔ)。只有轉(zhuǎn)變觀念，樹立服務(wù)行政、責(zé)任行政、法治行政的理念，加強(qiáng)理論創(chuàng)新，深化對行政公開的認(rèn)識，才能談得上真實有效的行政公開問題。在服務(wù)行政中，政府及其公務(wù)員是人民的公仆，行政服務(wù)具有契約性，政府的信條是服務(wù)人民，視行政服務(wù)為一種責(zé)任，義務(wù)。服務(wù)人民的行政理念是民主國家的本質(zhì)要求。我國是社會主義國家，應(yīng)該有比資本主義國家更廣泛的民主。

　　2.行政公開的法制化。

　　西方國家在實施行政公開化的過程中，在立法上主要采取兩種模式。一種是在制定《信息公開法》、《財產(chǎn)申報法》、《政府采購法》、《政府會議公開法》、《光下的政府法》等行政公開方面的特別法的同時，又制定《行政程序法》以作為其他程序方面的總則性規(guī)定，其代表為美國、日本。另一種是對行政公開的規(guī)定沒有制定專門的特別法，主要集中于《行政程序法》及零散的分布于其他法律之中、以德國為代表。

　　我國目前正著手制定《行政程序法》，應(yīng)當(dāng)將行政公開原則確立為基本原則。唯有如此才能從更高的規(guī)范層次上賦予行政公開原則更高的效力，它將貫穿并滲透到整個法典之中，對全部的立法、司法和守法活動起指導(dǎo)和評價作用。為使該項原則得到貫徹實施，應(yīng)當(dāng)規(guī)定以下配套制度：聽證制度；送達(dá)制度；說明理由制度；閱覽卷宗制度；法律責(zé)任制度。其次，制定《行政公開法》，設(shè)立單行法規(guī)來具體規(guī)定行政公開的要求。由于《行政程序法》僅是在行政行為的一些普遍環(huán)節(jié)作出了指導(dǎo)性規(guī)定，對具體規(guī)范行政行為如何公開則可以規(guī)定得很粗略。因此有必要再制定單行法，進(jìn)一步落實行政公開原則。該法可以明確規(guī)定行政公開的實施機(jī)關(guān)，內(nèi)容以及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、方式、對象以及公民在行政公開中的權(quán)利和義務(wù)；明確規(guī)定行政人員拒絕行政公開或應(yīng)該公開而沒有公開的法律責(zé)任以及行政相對人對此享有的權(quán)利救濟(jì)途徑。

　　3.行政公開的外部監(jiān)督機(jī)制。

　　為促使行政機(jī)關(guān)切實履行行政公開的義務(wù)，有必要通過立法設(shè)立外部監(jiān)督機(jī)制。其中，通過《監(jiān)督法》的制定，明確規(guī)定人大對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督程序與機(jī)制可以實現(xiàn)對行政公開的有效監(jiān)督。此外，通過《新聞法》的制定，對記者的采訪權(quán)予以明確保障，可以間接地促使官方信息的公開，從而使公民的知情權(quán)得以實現(xiàn)。最后，司法機(jī)關(guān)的司法審查機(jī)制的建立也能夠?qū)π姓_提供有效的保障。