行政程序法是以實(shí)現(xiàn)公共行政職能為目的，調(diào)整行政法律關(guān)系主體在行政活動(dòng)中的程序法律規(guī)范和原則的總和，主要調(diào)整行政主體實(shí)施行政行為時(shí)所遵循的程序，包括行政行為所遵循的方式、步驟、順序以及時(shí)間等要素，同時(shí)也調(diào)整行政相對(duì)人在行政活動(dòng)中的行為程序，它是將影響相對(duì)人實(shí)體權(quán)益及行政效率的重大行政程序法律化的結(jié)果。

　　行政程序法是行政法的重要組成部分，有利于規(guī)范和制約行政權(quán)合法行使，防止其失職、越權(quán)和濫用職權(quán)，促進(jìn)行政法治，有利于提高行政相對(duì)人的法律地位，維護(hù)其人格尊嚴(yán)，為其實(shí)現(xiàn)合法權(quán)益提供程序保障，有利于促進(jìn)行政權(quán)合理行使，提高行政效率，使得公共利益與私人合法權(quán)益得以同時(shí)合理實(shí)現(xiàn)。

　　行政程序法由三個(gè)層次的法律規(guī)范組成：

　?、傩姓绦蚍ǖ?，規(guī)定行政程序的基本原則、基本制度。

　?、谛姓绦騿涡蟹?、法規(guī)，規(guī)定一定領(lǐng)域、一定范圍的行政程序，如行政處罰法規(guī)定的處罰程序、行政許可法規(guī)定的許可程序、行政法規(guī)制定程序條例、規(guī)章制定程序條例等。

　　③散見(jiàn)于具體行政管理法律、法規(guī)中的行政程序規(guī)范，如海關(guān)法中規(guī)定的海關(guān)行政行為的程序、規(guī)劃法中規(guī)定的規(guī)劃行政行為的程序、環(huán)保法中規(guī)定的環(huán)保行政行為的程序，等等。

　　行政程序法的基本原則,是指行政主體在實(shí)施行政行為的過(guò)程中,在程序上所應(yīng)遵循的基本準(zhǔn)則。

　　它包括程序公正的原則、相對(duì)方參與的原則、效率原則。

　　(一)公正原則的保障制度

　　為保障公正原則的真正實(shí)現(xiàn)，各國(guó)一般通過(guò)法律或政策確立如下制度：

　　1.回避制度

　　利害關(guān)系人必須回避，是各國(guó)普遍采用的一項(xiàng)法律原則。執(zhí)法人員與當(dāng)事人有直接利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避。所謂執(zhí)法人員與當(dāng)事人有直接利害關(guān)系，是指執(zhí)法人員是當(dāng)事人的近親屬或者仇敵；或者雖然不是當(dāng)事人的近親屬或仇敵，但與本案有其他關(guān)系足夠影響案件的公正處理的情況。與當(dāng)事人有直接利害關(guān)系的執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)回避，這是一種羈束性義務(wù)規(guī)定，執(zhí)法人員應(yīng)主動(dòng)要求回避。若執(zhí)法人員不主動(dòng)要求回避，當(dāng)事人有權(quán)提出要求回避的請(qǐng)求。

　　2.合議制度

　　我國(guó)《行政處罰法》第38條規(guī)定：“對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定?！?

　　3.聽(tīng)證制度

　　我國(guó)《行政處罰法》也確定了聽(tīng)證制度。

　　4.調(diào)查制度

　　為確保公共利益的真正實(shí)現(xiàn)，并維護(hù)行政相對(duì)方的合法權(quán)益，行政主體要作出某具體行政行為，必須首先進(jìn)行充分的調(diào)查，以查明與行政行為的作出有關(guān)的一切事實(shí)真相。調(diào)查取證，是指行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為，為查明案情而依法定程序進(jìn)行的調(diào)查活動(dòng)，以及收集有關(guān)證據(jù)，采取檢查等一定強(qiáng)制措施的活動(dòng)。

　　(二)相對(duì)方參與的原則的保障制度

　　(1)表明身份程序；

　　(2)行政相對(duì)方有了解行政行為內(nèi)容并要求說(shuō)明理由的權(quán)利；

　　(3)聽(tīng)證程序和調(diào)查程序；

　　(4)行政相對(duì)方享有知道為保護(hù)自己的權(quán)益,如何采取救濟(jì)途徑的權(quán)利。

　　(三)效率原則的保障制度

　　(1)時(shí)效限制的規(guī)定；

　　(2)行為方式在時(shí)間上有先后順序的規(guī)定；

　　(3)簡(jiǎn)易程序的適用。

　　制定行政程序法是中國(guó)民主法制建設(shè)的重要步驟，對(duì)于發(fā)展民主政治，保護(hù)公民權(quán)利，遏制腐敗現(xiàn)象，克服官僚主義，提高行政效率，建立健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家都具有十分重要意義，特別對(duì)于推進(jìn)政府依法行政，建設(shè)法治政府具有重要意義。

　　首先，制定行政程序法、建立行政程序制度有利于發(fā)展民主政治。

　　民主政治的核心是公民可以平等切實(shí)參與國(guó)家管理，行使民主權(quán)利。公民參與國(guó)家管理的廣度和深度是衡量一個(gè)國(guó)家民主的基本標(biāo)準(zhǔn)。如何落實(shí)這些權(quán)利則是各國(guó)行政程序法共同關(guān)注的問(wèn)題。行政程序法中的聽(tīng)證制度，公開(kāi)制度以及說(shuō)明理由制度都是為了充分保障公民行使民主權(quán)利而建立的。許多國(guó)家的行政程序法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出行政決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許受決定影響的公民提供證據(jù)，陳述和申辯，行政機(jī)關(guān)必須聽(tīng)取公民的意見(jiàn)，公民有權(quán)要求參加行政決定的過(guò)程，有權(quán)參與和監(jiān)督行政決定。美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》是一部較早確立行政聽(tīng)證制度的法律規(guī)范，這部法律“對(duì)于當(dāng)事人之聽(tīng)證，有特別詳細(xì)的規(guī)定，成為該法之核心部分?！盵11](P.193)行政程序法確立了公民在民主社會(huì)中的應(yīng)有地位，即當(dāng)事人與利害關(guān)系人參與行政程序的權(quán)利與義務(wù)，使人民成為行政程序的主體，奠定了行政民主化的基礎(chǔ)。同樣，作為行政程序制度中的卷宗閱覽制度，說(shuō)明理由制度也充分體現(xiàn)了民主政治的特點(diǎn)，可以有效地保障公民參與政治、表達(dá)意愿的權(quán)利，特別在涉及本人利益的行政行為中，諸如告知，卷宗閱覽，說(shuō)明理由，公開(kāi)等制度均為公民參與行政權(quán)的運(yùn)作提供了基本保障。

　　其次，制定行政程序法有利于保障公民基本權(quán)利，促進(jìn)和發(fā)展人權(quán)事業(yè)。

　　保護(hù)人權(quán)是現(xiàn)代世界各國(guó)的共同責(zé)任，也是建立健全法治的重要宗旨之一。隨著人權(quán)事業(yè)的發(fā)展，人們已經(jīng)明顯地意識(shí)到，完善憲法及其他實(shí)體法固然能夠起到保障人權(quán)的作用，但要使人權(quán)保護(hù)的實(shí)體法真正發(fā)揮作用，更多要依賴(lài)于程序法的力量。世界各國(guó)普遍重視程序法建設(shè)，用程序限制和規(guī)范政府權(quán)力，切實(shí)保障公民基本權(quán)利已成為當(dāng)今人們的共識(shí)。應(yīng)該說(shuō)，行政程序與立法程序、司法程序一樣在人權(quán)保護(hù)中扮演著極其重要的角色。行政程序法之所以在人權(quán)保護(hù)中具有如此重要作用，是因?yàn)樗梢詾楣裨谛姓?quán)的行使過(guò)程中提供參與、監(jiān)督、防衛(wèi)及救濟(jì)的權(quán)利。公民在行政機(jī)關(guān)作出不利行政行為時(shí)，可以通過(guò)聽(tīng)證程序參與行政決定的制作過(guò)程，表達(dá)自己的意愿，以防作出不公平不合法的決定。此外，行政程序法賦予公民的申辯、要求說(shuō)明理由、拒絕等權(quán)利對(duì)于監(jiān)督行政行為，防止侵權(quán)的發(fā)生也具有重要作用。行政程序法確立的公告、告知、卷宗閱覽等制度也在很大程度上成為公民防衛(wèi)和救濟(jì)違法侵權(quán)行為的手段。例如，很多國(guó)家行政程序法規(guī)定的事后告知權(quán)利制度要求行政機(jī)關(guān)作出行政行為后，應(yīng)當(dāng)告知受到?jīng)Q定不利影響的人在何時(shí)，以何種方式向何種機(jī)關(guān)提出不服該決定的請(qǐng)求，以保障其救濟(jì)權(quán)利。保護(hù)公民權(quán)利不僅是行政程序法體現(xiàn)出的重要特點(diǎn)，也是許多國(guó)家行政程序法開(kāi)宗明義確立的立法目的。如日本《行政程序法》規(guī)定，“本法的目的在于……確保行政活動(dòng)的公正和提高其透明性，從而有助于保障公民的權(quán)利、利益?！彪S著人權(quán)事業(yè)的發(fā)展，各國(guó)在人權(quán)領(lǐng)域達(dá)成的共識(shí)更趨廣泛，中國(guó)已正式加入《聯(lián)合國(guó)公民政治與社會(huì)權(quán)利公約》，使中國(guó)的人權(quán)保護(hù)事業(yè)又向前邁進(jìn)了一步。而落實(shí)這些人權(quán)保護(hù)條款，行政程序法將發(fā)揮更大的作用。

　　再次，制定行政程序法有利于遏制和消除腐敗現(xiàn)象，促進(jìn)廉政建設(shè)。

　　應(yīng)該承認(rèn)，腐敗的產(chǎn)生與權(quán)力缺乏制約有密切的聯(lián)系，但更為重要的是，由于缺乏公開(kāi)透明的行政程序制度，使得腐敗象惡性腫瘤一樣，已經(jīng)侵蝕著社會(huì)結(jié)構(gòu)的每一環(huán)節(jié)，涉及社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，大有蔓延滋長(zhǎng)的趨勢(shì)。社會(huì)腐敗的要害和核心是權(quán)力腐敗，而權(quán)力腐敗就是掌握權(quán)力的機(jī)關(guān)及人員為了個(gè)人及小集團(tuán)的特殊利益而濫用公共權(quán)力，違反公共職責(zé)。正如江澤民同志指出的，“官吏的腐敗，司法的腐敗，是最大的腐敗，是滋生和助長(zhǎng)其他腐敗的重要原因。”造成權(quán)力腐敗的主要原因是缺乏對(duì)權(quán)力的有效制約和監(jiān)督機(jī)制。而實(shí)現(xiàn)真正的監(jiān)督和制約則離不開(kāi)程序法。各國(guó)行政程序法正是在這個(gè)意義上設(shè)置了公開(kāi)、時(shí)限、順序、說(shuō)明理由告知等制度，使得行使權(quán)力的行政機(jī)關(guān)置于公民及司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督之下，從程序上有效地遏制了腐敗現(xiàn)象的蔓延滋長(zhǎng)。特別是公開(kāi)制度的建立，能夠改變以往行政活動(dòng)的“暗箱”操作，將行政活動(dòng)的各領(lǐng)域、各階段公之于眾，隨時(shí)接受各方面監(jiān)督，對(duì)行政權(quán)力的行使發(fā)揮了不可替代的監(jiān)督作用。例如，美國(guó)1966年的《信息自由法》和1976年的《陽(yáng)光下的政府法》即是一例。盡管中國(guó)目前沒(méi)有統(tǒng)一的行政程序法，但有些地方正在試行的“公開(kāi)辦事程序，公開(kāi)辦事制度，接受人民監(jiān)督”的“兩公開(kāi)一監(jiān)督”制度說(shuō)明行政程序是遏制和懲治腐敗的最重要手段，只有建立比較完善的程序制度，賦予公民和社會(huì)切實(shí)可行的監(jiān)督手段，才能夠從根本上遏制腐敗現(xiàn)象的蔓延趨勢(shì)，促進(jìn)我國(guó)廉政建設(shè)。否則，反腐敗永遠(yuǎn)是一句實(shí)現(xiàn)不了的口號(hào)。

　　最后，制定行政程序法有利于克服官僚主義，提高行政效率。

　　行政程序法的核心價(jià)值有兩個(gè)，一是公正，二是效率，任何國(guó)家制定行政程序法都不可能不考慮這兩項(xiàng)價(jià)值，而熟先熟后則取決于各國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化條件和習(xí)慣傳統(tǒng)。無(wú)論是公平優(yōu)先還是效率優(yōu)先的國(guó)家，都把效率問(wèn)題放到一個(gè)十分重要的位置上。因?yàn)闆](méi)有效率的公正是虛假的公正，暫的公正，不可能實(shí)現(xiàn)真正的公正價(jià)值。為此，必須重視效率問(wèn)題，通過(guò)行政程序規(guī)則保障行政權(quán)的正常高速運(yùn)轉(zhuǎn)。特別在現(xiàn)代社會(huì)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)本著便民原則，以非官僚化的方式，建立行政組織確保行政機(jī)關(guān)能夠以快捷、經(jīng)濟(jì)的方式及時(shí)有效地作出決定。從各國(guó)立法及實(shí)踐看，行政程序法中追求效率的具體制度主要包括，時(shí)限制度，即要求行政機(jī)關(guān)必須在一定期限作出決定；代理制度，即當(dāng)出現(xiàn)行政主體不履行或無(wú)法履行法定義務(wù)時(shí)，依法由他人代而為之的一種法律制度；不停止執(zhí)行制度，即當(dāng)行政行為作出后，除非遇有特別情況，行政決定仍具有執(zhí)行的效力。此外保障行政效率的制度還有緊急處置制度，委托制度，聯(lián)合決定制度，行政協(xié)助制度等。如《奧地利行政程序法》第39條2款明確規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)作出行政決定，應(yīng)力求妥當(dāng)、迅速，簡(jiǎn)單、節(jié)省?！蔽覈?guó)自80年代以來(lái)，已在《中外合資企業(yè)法》等數(shù)部法律中規(guī)定了行政機(jī)關(guān)處理行政申請(qǐng)事項(xiàng)的時(shí)限制度，個(gè)別地方還實(shí)行了“聯(lián)合辦公，窗口服務(wù)制”等加速行政程序，克服官僚主義，提高行政效率的做法。特別是《行政許可法》總結(jié)了多年來(lái)行政改革的有益經(jīng)驗(yàn)，用單行法的形式將實(shí)踐中行之有效的辦法加以歸納總結(jié)，通過(guò)立法的形式將其固定下來(lái)，使行政許可程序有法可依，有章可尋，不僅提高了行政效率，也為下一步制定統(tǒng)一的行政程序法奠定了基礎(chǔ)。立法和實(shí)踐說(shuō)明，行政程序法不僅能夠克服官僚主義，而且有利于提高行政效率。

　　行政程序法是行政法的重要組成部分。行政實(shí)體法和行政程序法并沒(méi)有法定的劃分標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)整行政機(jī)關(guān)相互之間關(guān)系的是行政組織法，調(diào)整行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)方之間關(guān)系的是行政行為法。而行政程序法是由行政組織法和行政行為法的各一部分構(gòu)成的。調(diào)整行政程序法和調(diào)整行政法律關(guān)系是兩類(lèi)不同的法律規(guī)范。這兩類(lèi)規(guī)范往往相互交織在同一法律文件或同一法律條文之中，特別是在行政法產(chǎn)生與發(fā)展的初期，表現(xiàn)得更為突出。但是，隨著行政法治與民主觀念的提高，行政程序法的興起和發(fā)展，使其具有與行政實(shí)體法同等重要的法律效力和地位，違反程度法規(guī)則，與違反實(shí)體法規(guī)則一樣，都將影響行政行為的效力。

　　一、國(guó)外行政程序法的歷史發(fā)展階段

　　1.行政權(quán)的擴(kuò)大與行政程序法的初步發(fā)展

　　19世紀(jì)末至20世紀(jì)初，國(guó)家行政事務(wù)越來(lái)越復(fù)雜化，行政權(quán)力及行政自由裁量領(lǐng)域也不斷擴(kuò)大，使得法律對(duì)行政行為從實(shí)體方面進(jìn)行監(jiān)控的同時(shí)，必須要對(duì)行政行為的程序方面加強(qiáng)監(jiān)控，從而導(dǎo)致了行政程序法的興起與發(fā)展。1889年，西班牙頒布了第一部以法典形式出現(xiàn)的行政程序法；1925年，奧地利也頒布了行政程序法。

　　2.國(guó)外行政程序法典化的新發(fā)展

　　行政程序法的法典化，是行政程序法興起和發(fā)展最突出、最主要的標(biāo)志。行政程序法典化已呈現(xiàn)為一種國(guó)際趨勢(shì)，而且迄今已經(jīng)過(guò)了兩個(gè)階段。以1925年奧地利《行政程序法》為代表的第一階段，由于隨后世界大戰(zhàn)的爆發(fā)等因素，并沒(méi)有得到世界性的重視和響應(yīng)。第二階段是40年代反法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)勝利之后，以1946年美國(guó)制定的《聯(lián)邦行政程序法》為代表，意大利等國(guó)也相繼制定了統(tǒng)一的行政程序法。德國(guó)于1976年、日本于1993年制定并頒布了統(tǒng)一的行政程序法。英國(guó)、法國(guó)雖然沒(méi)有行政程序法典，但英國(guó)以自然公正原則為核心，在各種法規(guī)中分別規(guī)定成文的程序法規(guī)范，并建立了司法機(jī)關(guān)有權(quán)依照自然公正原則判定行政機(jī)關(guān)在程序上是否合法的判例制度。法國(guó)將行政程序分散在法的一般和個(gè)別法律、法規(guī)之中，并對(duì)行政程序的一些重要方面制定了一些單行法律，如《行政公共關(guān)系法》、《行政行為說(shuō)明理由法》、《行政機(jī)關(guān)和使用者條例》等。

　　二、我國(guó)行政程序法的狀況

　　1989年頒布的《行政訴訟法》，明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)作出行政處罰等具體行政行為時(shí)不得“違反法定程序”，確立了司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的審查權(quán)。

　　行政處罰涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)采取法定原則。《行政處罰法》從行政處罰的設(shè)定權(quán)、實(shí)施行政處罰的主體以及行政處罰的程序方面規(guī)定了一系列較為完血的法律規(guī)范，并明文規(guī)定了行政處罰法定原則（第三條）：公民、法人和其他組織違反行政管理秩序的行為，只有法律、法規(guī)和規(guī)章明文規(guī)定應(yīng)予行政處罰的，才受處罰，沒(méi)有依法規(guī)定處罰的，不受處罰；處罰的設(shè)定，應(yīng)由法律、行政法規(guī)及本法規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)依法規(guī)定；行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰，必須有法定依據(jù)并嚴(yán)格遵守法定程序。

　　《行政處罰法》的頒布實(shí)施，是我國(guó)行政程序法制建設(shè)史上的一座里程碑。