零基預算法又稱零底預算，其全稱為以零為基礎編制計劃和預算的方法，簡稱零基預算，是指對任何一個預算期，任何一種費用項目的開支，都不是從原有的基礎出發(fā)，即根本不考慮基期的費用開支水平，而是一切以零為起點，從零開始考慮各費用項目的必要性，確定預算收支，編制預算。

零基預算法最初是由德州儀器公司開發(fā)的是指在編制預算時對于所有的預算支出，均以零為基底，不考慮以往情況如何，從根本上研究分析每項預算有否支出的必要和支出數(shù)額的大小。這種預算不以歷史為基礎作修修補補，在年初重新審查每項活動對實現(xiàn)組織目標的意義和效果，并在成本—效益分析的基礎上，重新排出各項管理活動的優(yōu)先次序，并據(jù)此決定資金和其他資源的分配。

現(xiàn)代預算編制工作是在資產(chǎn)階級革命取得勝利之后，隨著現(xiàn)代預算制度的建立而逐步形成的。17世紀，英國編制了世界上第一個國家預算，到了20世紀，絕大多數(shù)國家都建立了國家預算編制制度。其間，預算編制方法也經(jīng)歷了多次變革。由于早期的政府預算內(nèi)容比較單一，預算編制采用十分簡單的“職能預算編制法”。隨著社會生產(chǎn)力的巨大發(fā)展，政府預算所包含的內(nèi)容逐漸增多，為滿足這一需要，逐步形成了一套比較完整的預算程序，其中包括現(xiàn)代的預算編制方法，如“計劃和績效預算編制法”（績效預算）、“項目預算編制法”（項目預算）等等，目前世界相當多的國家使用“零基預算編制法”（零基預算）。

上述國際通行的預算編制方法（績效預算、項目預算），均用于改進政府預算規(guī)劃和評估的功能。績效預算(Performance Budget)是一種強調(diào)工作項目和活動業(yè)績計量的預算編制方法。通過編制績效預算，可以對投入成本和產(chǎn)生效益進行比較。項目預算(Program Budget)是依據(jù)實施項目或執(zhí)行的功能的總成本來組織提議的支出預算。而零基預算(ZBB)，是指不考慮過去預算項目和收支水平，以零為基點編制的預算。零基預算主要是作為計劃工具，而不是控制或評估的工具。因此，作為編制具有法律效力的國家年度財政收支計劃，即國家預算的預算編制方法來說，零基預算法具有明顯的優(yōu)越性。

由此可以看出，預算編制方法是處于經(jīng)常的變革和發(fā)展之中。如果認真分析每一種預算編制方法，就可以發(fā)現(xiàn)，在新的預算編制方法中，往往可以看到舊的影子。即每一次變革，對原有的預算編制方法并不是全盤拋棄，而是揚棄，即在吸取原有方法優(yōu)點的基礎上創(chuàng)新。

一、傳統(tǒng)的預算編制方法可歸納為三個步驟：

1、以外推法將過去的支出趨勢（或上年支出額）延伸至下一年度。

2、將數(shù)額酌情予以增加，以適應工資提高和物價上漲引起的人工成本和原材料成本的提高。

3、將數(shù)額再予提高，以滿足修改原計劃和修改原設計方案所需追加的預算支出，通常這方面達到原預算的 30%或更多。

二、將這種傳統(tǒng)預算編制方法的邏輯進一步剖析，就可看出其實質(zhì)上是依據(jù)如下的假設：

1、上年的每個支出項目均為必要，而且都是實現(xiàn)組織目標和任務所必不可少的。

2、上年的每個支出項目在下一年度中仍有繼續(xù)進行的必要，且均較別的新計劃或新方案更為必要。

3、上年的每個支出項目均系以成本一效益最大的方式實施的。

4、上年的每個支出項目在下一年將仍然需要，充其量只需對其中的人工成本和原材料成本做某些調(diào)整。

三、按照這樣的步驟、這樣的假設所編制的預算，必然會出現(xiàn)前述的危險傾向以及如下的結(jié)果：

1、每屆預算年度開始，各單位以上年實際支出為基礎，再增列一筆金額，巧妙裝飾后，作為新計劃提交最高領導層審批；

2、主持預算審批的領導，明知預算中的“水分”，但因不能透徹了解情況，只得不分良莠，一律砍掉 30%（或更多），隨后開始一個爭吵過程；

3、經(jīng)過一段時間后，預算編制完成。幾乎所有的申請單位都意見紛紛，大家都感到這套辦法必須改革，但年復一年，仍不見有多少起色；

4、這種不分青紅皂白砍一刀的作法，使有經(jīng)驗的財務人員有意把預算造得大大超過實際需要，以便“砍一刀”后還能滿足需要，而對那些老老實實造預算者來說則叫苦不迭。好在吃一塹，長一智，明年再造預算時就學乖了。結(jié)果，不啻是在鼓勵下級欺騙上級。針對傳統(tǒng)編制方法存在的問題，美國得克薩斯儀器公司的彼德·A·菲爾（Beter A. Pyhrr）于 1970年提出了“零基預算法”（Zero—Base Budgeting，縮寫為 ZBB）的概念。美國的政府部門，特別是喬治亞州政府最早采用 ZBB，并取得了成效。隨后，企業(yè)組織也相應采用。

零基預算法與傳統(tǒng)的調(diào)整預算法截然不同，有以下三個特點：

1.預算的基礎不同

調(diào)整預算法的編制基礎是前期結(jié)果，本期的預算額是根據(jù)前期的實績調(diào)整確定的。零基預算的基礎是零，本期的預算額是根據(jù)本期經(jīng)濟活動的重要性和可供分配的資金量確定的。

2．預算編制分析的對象不同

調(diào)整預算法重點對新增加的業(yè)務活動進行成本效益分析，而對性質(zhì)相同的業(yè)務活動不作分析研究，零基預算法則不同，它要對預算期內(nèi)所有的經(jīng)濟活動進行成本—效益分析。

3．預算的著眼點不同

調(diào)整預算法主要以金額高低為重點，著重從貨幣角度控制預算金額的增減。零基預算除重視金額高低外主要的是從業(yè)務活動的必需性以及重要程度來分配有限的資金。

零基預算編制有以下五個步驟：

1.劃分和確定基層預算單位

企業(yè)里各基層業(yè)務單位通常被視為能獨立編制預算的基層單位。

2．編制本單位的費用預算方案

由企業(yè)提出總體目標，然后各基層預算單位根據(jù)企業(yè)的總目標和自身的責任目標出發(fā)，編制本單位為實現(xiàn)上述目標的費用預算方案，在方案中必須詳細說明提出項目的目的、性質(zhì)、作用，以及需要開支的費用數(shù)額。

3．進行成本一效益分析

基層預算單位按下達的“預算年度業(yè)務活動計劃”，確認預算期內(nèi)需要進行的業(yè)務項目及其費用開支后，管理層對每一個項目的所需費用和所得收益進行比較分析，權(quán)衡輕重，區(qū)分層次，劃出等級，挑出先后?；鶎宇A算單位的業(yè)務項目一般分為三個層次：第一層次是必要項目，即非進行不可的項目；第二層次是需要項目，即有助于提高質(zhì)量、效益的項目；第三層次是改善工作條件的項目。進行成本效益分析的目的在于判斷基層預算單位各個項目費用開支的合理程度、先后順序以及對本單位業(yè)務活動的影響。

4．審核分配資金

根據(jù)預算項目的層次、等級和次序，按照預算期可動用的資金及其來源，依據(jù)項目的輕重緩急次序，分配資金，落實預算。

5．編制并執(zhí)行預算

資金分配方案確定后，就制定零基預算正式稿，經(jīng)批準后下達執(zhí)行。執(zhí)行中遇有偏離預算的地方要及時糾正，遇有特殊情況要及時修正，遇有預算本身問題要找出原因，總結(jié)經(jīng)驗加以提高。

和傳統(tǒng)預算編制方法，零基預算具有以下優(yōu)點：

(1)有利于提高員工的“投入一產(chǎn)出”意識。傳統(tǒng)的預算編制方法，主要是由專業(yè)人員完成的，零基預算是以“零”為起點觀察和分析所有業(yè)務活動，并且不考慮過去的支出水平，因此，需要動員企業(yè)的全體員工參與預算編制，這樣使得不合理的因素不能繼續(xù)保留下去，從投入開始減少浪費，通過成本—效益分析，提高產(chǎn)出水平，從而能使投入產(chǎn)出意識得以增強。

(2)有利于合理分配資金。每項業(yè)務經(jīng)過成本—效益分析，對每個業(yè)務項目是否應該存在、支出金額若干，都要進行分析計算，精打細算，量力而行，能使有限的資金流向富有成效的項目，所分配的資金能更加合理。

(3)有利于發(fā)揮基層單位參與預算編制的創(chuàng)造性。零基預算的編制過程，企業(yè)內(nèi)部情況易于溝通和協(xié)調(diào)，企業(yè)整體目標更趨明確，多業(yè)務項目的輕重緩急容易得到共識，有助于調(diào)動基層單位參與預算編制的主動性、積極性和創(chuàng)造性。

(4)有利于提高預算管理水平。零基預算極大地增加了預算的透明度，預算支出中的人頭經(jīng)費和專項經(jīng)費一目了然，各級之間爭吵的現(xiàn)象可能緩解，預算會更加切合實際，會更好得起到控制作用，整個預算的編制和執(zhí)行也能逐步規(guī)范，預算管理水平會得以提高。

盡管零基預算法和傳統(tǒng)的預算方法相比有許多好的創(chuàng)新，但在實際運用中仍存在一些“瓶頸”。

(1)由于一切工作從“零”做起，因此采用零基預算法編制工作量大、費用相對較高；

(2)分層、排序和資金分配時，可能有主觀影響，容易引起部門之間的矛盾；

(3)任何單位工作項目的“輕重緩急”都是相對的，過分強調(diào)當前的項目，可能是有關人員只注重短期利益，忽視本單位作為一個整體的長遠利益。

（一）零基預算模式

零基預算是從總體上控制政府財政支出的一種預算組織形式，其基本特征是不受以往預算安排和預算執(zhí)行情況的影響，一切預算收支都建立在成本效益分析基礎上，根據(jù)需要和可能，一切從零開始來編制預算?！傲慊A算法”要求每個政府行政部門在申請預算時，應該首先對本部門所有的（新的和原有的）計劃項目和行動進行系統(tǒng)評價和審查，然后再編制預算。從本質(zhì)上講，零基預算是一種關于組織機構(gòu)的目標、活動范圍以及資源運用等先后順序安排的一種思維方式。重點著眼于“ 需要優(yōu)先”，然后根據(jù)資源（財力）可能進行比較分析，按順序篩選安排。

（二）“零基預算”在國外的發(fā)展狀況

零基預算起源于美國。理論上最早可追溯到1952年。然而，自零基預算出現(xiàn)以后，人們對它的態(tài)度反差之大，是其它預算編制法所不能比的。贊成的人認為，從理論上講，應用零基預算可以更合理、更有效地分配各項資金。彼得·派爾預言，實行零基預算后，可有可無的計劃將會縮減或干脆取消，而舉足輕重的計劃將會增加。而持反對態(tài)度的人則把零基預算視為“江湖騙術”，認為零基預算不可能“消除”計劃的贅臃部分，實施全套零基預算體系太耗費時間，因此是行不通的。

實踐是檢驗真理的唯一標準。零基預算編制法在70年代初期異軍突起，以出人意料的速度在美國傳播、發(fā)展開來，隨后又傳播到其他國家。1977年美國卡特總統(tǒng)上任后，發(fā)布行政命令，要求政府各行政部門均要采取零基預算方式來編制1979年財政預算。到1982年，美國已經(jīng)大約有18個州采用了零基預算編制法。與此同時，零基預算編制法也傳到了緊鄰美國的加拿大，該國公共部門紛紛采用零基預算。目前世界上其它國家實行零基預算的基礎工作已經(jīng)完成，并從理論上制定出一系列科學的預算定編、定額、定標準等的方法。

（三）“零基預算”在我國的發(fā)展概況

我國的預算管理制度，是在1951年8月由政務院發(fā)布的《預算決算暫行條例》，規(guī)定了國家預算的組織體系、各級人民政府的預算權(quán)、各級預算的編制、審查、核定與執(zhí)行的程序、決算的編報與審定程序等之后，初步建立起來的。

我國長期實行計劃經(jīng)濟，因此，預算編制方法也帶有明顯的時代烙印。多年來，我國各級財政部門編制年度預算，大部分采用“收支基數(shù)法”（基數(shù)加因素法），即在編制新年度支出預算時，首先確定上年度支出的基數(shù)，然后在此基礎上，考慮影響新年度各項支出的因素，確定新年度的支出預算。也有采用比例增長法的，即在編制下年度支出預算時，在上年度實際支出數(shù)的基礎上，根據(jù)下年度財政收入狀況和影響支出的各種因素，對不同的支出確定一定的增長比例。兩種編制預算的方法雖然在具體操作上有所不同，但是從實質(zhì)上看，都屬于基數(shù)法的范疇。這種按基數(shù)法編制支出預算的方式簡便易行，在計劃經(jīng)濟條件下，財政收支規(guī)模不大，編制預算所需信息不足、手段落后、預算編制人員水平參差不齊的情況下，不失為一種較好的方法，它曾在促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展，保證國家政治穩(wěn)定，改善人民生活，加強和改善宏觀調(diào)控等方面發(fā)揮了重要作用。但是，隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立，以及國家財政收支規(guī)模的不斷擴大，用這種方法編制的預算就顯得簡單粗糙，造成預算調(diào)整過多、約束性差等一系列問題，損害了政府預算的權(quán)威性、可監(jiān)督性和預算資金的使用效益，也與社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展要求越來越不相適應。因此，迫切需要有一種適應新形勢發(fā)展要求的、既能與國際慣例接軌、又具有中國特色的預算管理新模式來取代傳統(tǒng)的模式。黨的十五屆五中全會明確提出，“要積極推進財政預算制度改革，嚴格財政監(jiān)督管理，逐步建立適應社會主義市場經(jīng)濟要求的公共財政框架。”2001年，國家財政部明確提出，今后我國財政體制改革的重點將從收入管理轉(zhuǎn)向支出管理，并將財政預算編制等基礎性管理制度的改革作為改革的重點。

由此，一種新的預算管理模式的出臺已是呼之欲出了。20世紀80年代末至90年代中期，我國在部分省級財政如安徽、河南、湖北、云南以及深圳等地區(qū)開始試行零基預算制度，并取得了一定成效。尚未實行零基預算的地區(qū)也十分關注這項改革。

當然，由于國情不同，國內(nèi)各地區(qū)試行“零基預算”時，不可能完全照搬國外的做法，只能結(jié)合自身具體的情況進行嘗試，因此，還未能形成一系列科學的預算定編、定額、定標準方法。

案例：零基預算法在工程項目成本費用控制中的應用工作研究成本管理

一、運用零基預算法管理工程項目成本的合理性

（一）有利于提高工程項目的科學管理水平

眾所周知，當前建筑市場的競爭非常激烈，傳統(tǒng)概念上的“計劃利潤”已經(jīng)不復存在，施工利潤也已經(jīng)趨近于零，或已經(jīng)是“負利潤”。企業(yè)要想生存和發(fā)展，就必須樹立效益第一的觀念，精打細算，科學管理，對每一項支出計劃都要進行成本——效益分析，削減那些與效益無關的支出，壓縮那些可多可少的支出，確保那些能夠給企業(yè)帶來收益的支出。而零基預算法的特點就是一切支出都以零為基礎，根據(jù)實際需要編制預算，進而對成本費用進行有效控制,以適合項目管理的需要。

（二）符合《企業(yè)會計制度》要求

根據(jù)《企業(yè)會計準則——建造合同》準則“施工企業(yè)應根據(jù)完工百分比法在資產(chǎn)負債表日確認合同收入和費用?！蓖旯ぐ俜直仁抢塾媽嶋H發(fā)生的合同成本占合同預計總成本的比例。因此，合同預計總成本的計算是工程項目成本核算中一項非常重要的工作，所以，運用零基預算法編制“項目施工預算”可做為“合同預計總成本”的可靠基礎。

二、實施零基預算法的具體做法

（一）預算編制依據(jù)主要包括

1.工程承包合同；2.施工圖紙；3.施工技術組織方案；4.項目部組織機構(gòu)和人員編制；5.項目部工資及薪政策；6.現(xiàn)場臨時設施布置及平面圖；7.勞合同、機械租賃合同等；8.當?shù)貏趧?、材料、工具租賃、設備租賃等價格調(diào)研信息；9.當?shù)匦袠I(yè)管理規(guī)章。

（二）預算編制方法

項目施工預算的編制是一項復雜細致的工作，需多個部門、各業(yè)務人員協(xié)調(diào)配合，共同完成，最后由主管人員匯總后審定。主要包括以下工作內(nèi)容：

1.根據(jù)施工圖紙，認真做出分部分項實物工程量清單（注意：不能簡單套用標書中的工程量），并以此為基礎做出工、料、機大分析，其計算依據(jù)應該根據(jù)企業(yè)定額，或參照有關的勞動定額和材料消耗定額。

2.根據(jù)工、料、機大分析和有關價格信息、勞務合同等分別計算出直接人工費、材料費、機械費等分項成本費用。

對于施工技術措施費項目則應依據(jù)合同工期和網(wǎng)絡進度計劃、施工技術組織方案等詳細計算編制。施工組織措施費則應根據(jù)網(wǎng)絡進度計劃和有關資料進行合理計算和預計。

3.臨時設施費用應根據(jù)現(xiàn)場平面布置，以實際發(fā)生額計算。

4.項目管理費用中的人工費用應根據(jù)人員編制、薪酬政策以及計劃施工工期計算；其他必須支出的費用則應根據(jù)現(xiàn)場的實際情況進行合理預計。

“項目施工預算”編制完成后，通過復核、審查、論證、#審批等環(huán)節(jié)，最終形成項目部的成本計劃，作為項目部帶有一定剛性的文件下達，指導施工全過程，考核項目的實際成本。

綜上所述，鑒于工程項目的特殊性，運用零基預算法編制“項目施工預算”對成本費用進行控制，貼近實際，可比性強，再附以科學合理的降本指標，有利于挖掘降低成本的潛力，有利于調(diào)動各類施工人員的生產(chǎn)積極性，有利于項目成本的過程控制，有利于及時進行成本效益分析。