基礎(chǔ)性項目
1.什么是基礎(chǔ)性項目[1]
基礎(chǔ)性項目是指具有自然壟斷性、建設(shè)周期長、投資額大而收益低的基礎(chǔ)設(shè)施和需要政府重點扶持的一部分基礎(chǔ)工業(yè)項目,以及直接增強國力的符合經(jīng)濟規(guī)模的支柱產(chǎn)業(yè)項目。政府應(yīng)集中必要的財力、物力通過一定的形式進行投資,同時還應(yīng)廣泛吸收企業(yè)參與投資,有時還可吸收外商直接投資。
2.基礎(chǔ)性項目的特點[2]
①資金需求量大。無論是交通運輸設(shè)施的建設(shè),還是郵電通信設(shè)施的建設(shè)以及水利工程設(shè)施的建設(shè),由于技術(shù)經(jīng)濟上的原因,只有達到一定的規(guī)模才會有真正的效益,它是規(guī)模經(jīng)濟規(guī)律的客觀要求。因此通常所需的投資較大。
②產(chǎn)品(或服務(wù))的需求量大但替代性小。基礎(chǔ)性項目所提供的產(chǎn)品(或服務(wù))幾乎面向所有的生產(chǎn)部門和消費部門,產(chǎn)品(或服務(wù))的消費需求量大,特別是隨著生產(chǎn)的發(fā)展,人民生活水平的提高,對基礎(chǔ)性項目所提供的產(chǎn)品或服務(wù)的需求量將越來越大。但基礎(chǔ)性項目與一般競爭性項目不同,特別是能源、交通、通訊等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)或基礎(chǔ)設(shè)施提供的產(chǎn)品或服務(wù),其替代性很小。當(dāng)供不應(yīng)求時,很難用其他產(chǎn)品來替代。而且,基礎(chǔ)性項目的大部分也不能通過進口來替代,如水利設(shè)施、能源中的電力以及交通運輸業(yè)等是根本不可能通過進口來取得的,因此,一個國家的基礎(chǔ)性項目只能在本國內(nèi)投資解決。
③兼有經(jīng)濟效益和社會效益。公益性項目主要體現(xiàn)在社會效益上,競爭性項目主要體現(xiàn)在經(jīng)濟效益上,而基礎(chǔ)性項目介于兩者之間,除部分支柱產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)性項目經(jīng)濟效益十分明顯外,其余的基礎(chǔ)性項目的直接經(jīng)濟效益并不十分明顯,相反社會效益比較明顯,具有較強的社會性。
④投資建設(shè)周期長。與其他項目相比,基礎(chǔ)性項目的投資建設(shè)期較長。從生產(chǎn)能力形成的周期看,基礎(chǔ)性項目投資的建設(shè)周期一般為5~8年,有的甚至更長;而一般競爭性項目的建設(shè)周期只有2~3年?;A(chǔ)性項目是一般性競爭性項目建設(shè)的前提條件,如果沒有基礎(chǔ)性項目的投資,如交通、運輸、能源等產(chǎn)品或服務(wù)的提供,其他項目的建設(shè)也就失去了基礎(chǔ)。因此,基礎(chǔ)性項目應(yīng)超前投資,即基礎(chǔ)性項目的建設(shè)應(yīng)在其他項目的建設(shè)之前先期形成。例如,在某一地域建設(shè)一個工業(yè)區(qū),如能源、交通、通訊等已先期形成,這就為后期的生產(chǎn)建設(shè)提供了重要條件。
⑤投資回收期長。由于基礎(chǔ)性項目的經(jīng)濟效益的外溢性,其本身從產(chǎn)品的銷售和服務(wù)收費中獲得補償較少,因此通常其投資回收期較長。而且考慮到基礎(chǔ)項目服務(wù)整個國民經(jīng)濟的特殊性,尤其其產(chǎn)品或服務(wù)的提供還與人民生活水平直接相關(guān),雖然其產(chǎn)品(或服務(wù))具有壟斷性,但其產(chǎn)品價格和收費標(biāo)準(zhǔn)也不能完全按照市場經(jīng)濟規(guī)律,完全由供求狀況決定?;A(chǔ)性項目,尤其是基礎(chǔ)設(shè)施項目其產(chǎn)品價格和服務(wù)收費不可能很高,因此其投資項目回收期必然較長,相應(yīng)投資風(fēng)險也較大。
3.基礎(chǔ)性項目的范圍[3]
(一)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)
基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)主要是指經(jīng)濟社會活動的農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施。基礎(chǔ)工業(yè)主要指能源(包括電力)工業(yè)和基本原材料(包括建筑材料、鋼材、石油化工材料等)工業(yè):基礎(chǔ)設(shè)施主要包括交通運輸、機場、港口、橋梁、通信、水利和城市供排水、供氣、供電等設(shè)施?;A(chǔ)產(chǎn)業(yè)是支撐經(jīng)濟運行的基礎(chǔ)部門,它決定著工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)等直接生產(chǎn)活動的發(fā)展水平?;A(chǔ)產(chǎn)業(yè)越發(fā)達,國民經(jīng)濟運行就越順暢,越有效,人民的生活也越便利,生活質(zhì)量相對來說也就越高。
1.農(nóng)業(yè)
農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)。農(nóng)產(chǎn)品具有同質(zhì)性,自然具有最強的競爭性。按照財政投資的上述原則,政府是不應(yīng)該對農(nóng)業(yè)進行投資的。但是世界各國,包括發(fā)達國家依然把農(nóng)業(yè)作為重點保護的對象。美國、歐盟各國等每年都向農(nóng)業(yè)提供巨額的補貼。這里面固然有歷史的原因,不過,農(nóng)業(yè)容易遭受自然災(zāi)害的較高風(fēng)險性以及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的效益外溢性、農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力等方面的原因使得政府對農(nóng)業(yè)的投資必不可少。
2.基礎(chǔ)設(shè)施
在社會經(jīng)濟活動中,基礎(chǔ)設(shè)施為整個生產(chǎn)過程提供“共同生產(chǎn)條件”。即“具有鐵路、建筑物、農(nóng)業(yè)改良、排水設(shè)備等形式的固定資本”。這是狹義的基礎(chǔ)設(shè)施,也稱為經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施,主要包括:能源設(shè)施投資;交通設(shè)施投資;通訊設(shè)施投資;環(huán)保設(shè)施投資;供水設(shè)施投資等。廣義上還包括社會基礎(chǔ)投資主要包括科學(xué)、文化、教育、體育、衛(wèi)生、社會保障設(shè)施投資等。
3.基礎(chǔ)工業(yè)
基礎(chǔ)工業(yè)是處在“上游”的生產(chǎn)部門?!吧嫌巍笔侵富A(chǔ)工業(yè)所提供的產(chǎn)品是其他生產(chǎn)部門(也包括本部門)生產(chǎn)和再生產(chǎn)時所必需的投入品,如能源和原材料。從價值構(gòu)成上分析,基礎(chǔ)工業(yè)所提供的產(chǎn)品的價格,構(gòu)成其他部門產(chǎn)品成本的組成部分。它們的價格變動具有很強的連鎖效應(yīng),會引起整個產(chǎn)業(yè)成本的波動。
基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)工業(yè)大都屬于資本密集型行業(yè),具有一定程度的自然壟斷性和規(guī)模效益特征,需要大量的資本投入,而且它們大多建設(shè)周期比較長,投資形成生產(chǎn)能力和回收投資的時間往往需要許多年,部分項目收益率較低甚至不能直接產(chǎn)生經(jīng)濟效益,所以存在較大的風(fēng)險。這些特點決定了這些產(chǎn)業(yè)很難由個別企業(yè)的獨立投資來完成,尤其在經(jīng)濟發(fā)展的初期階段,沒有政府強有力的資金支持和對投資風(fēng)險的分擔(dān),很難有效地推動它們的發(fā)展,所以需要政府在較大程度上的介入。
高技術(shù)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為當(dāng)前世界經(jīng)濟發(fā)展的動力,成為世界大國爭奪的戰(zhàn)略制高點。高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平,不但決定著國際競爭力的高低,而且決定著一個國家在世界經(jīng)濟中的分工地位,從而決定了在國際貧富兩極分化中的國家前途。高技術(shù)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為影響世界經(jīng)濟、政治格局變化的重要因素,是發(fā)達國家推行經(jīng)濟全球化的重要基礎(chǔ)。
高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)大都屬于資本技術(shù)密集型行業(yè),與基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)相比具有較強的競爭性,其發(fā)展的初期同樣需要大規(guī)模的投資。所不同的是它們的投資風(fēng)險非常高,一旦失敗甚至可能血本無歸。盡管在高收益的吸引下很多私人部門也會涉足高新技術(shù)產(chǎn)業(yè),但是如果完全依賴私人部門,其投資可能是不充分的,所以需要政府對它們給予必要的扶持,同時將風(fēng)險盡可能地分散。隨著其自身的不斷強大,積累能力不斷增強,政府則應(yīng)逐漸退出已經(jīng)成熟發(fā)展的領(lǐng)域,把資金變現(xiàn)再投向新的產(chǎn)業(yè)。
所謂支柱產(chǎn)業(yè),指在國民經(jīng)濟中生產(chǎn)發(fā)展速度較快,對整個經(jīng)濟起引導(dǎo)和推動作用的先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)。支柱產(chǎn)業(yè)具有較強的連鎖效應(yīng):誘導(dǎo)新產(chǎn)業(yè)崛起;對為其提供生產(chǎn)資料的各部門、所處地區(qū)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和發(fā)展變化,有深刻而廣泛的影響??梢哉f,支柱產(chǎn)業(yè)是帶動國民經(jīng)濟騰飛的主力軍。支柱產(chǎn)業(yè)具有以下特征:產(chǎn)出規(guī)模大,在國內(nèi)生產(chǎn)總值即GDP中占較大比重;市場擴張能力強、需求彈性高,發(fā)展快于其他行業(yè);生產(chǎn)率持續(xù)、快速增長,生產(chǎn)成本不斷下降;吸收就業(yè)人口多;產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高、長期預(yù)期效果好;節(jié)約能源和資源。
4.基礎(chǔ)性項目的管理方式[3]
(一)財政投融資
財政投融資是政府提供基礎(chǔ)設(shè)施的重要手段?;A(chǔ)性項目投資具有初始投資大、建設(shè)周期長、投資回收慢的共同特征,這些特征決定了基礎(chǔ)性項目投資僅靠政府資金投資,遠遠適應(yīng)不了國民經(jīng)濟的發(fā)展。那么如何解決政府財政投資于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門資本不足的矛盾呢?國際經(jīng)驗表明,采取將財政融資的良好信譽與金融投資的高效運作有機地結(jié)合起來的辦法進行融資和投資,即財政投融資,是發(fā)揮政府在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門投資中的作用的最佳途徑。在我國市場經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)階段,構(gòu)建財政投融資體制具有非常重要的現(xiàn)實意義。
1.財政投融資的概念
財政投融資即政策性金融,它是指以政府信用為基礎(chǔ)籌集資金,以實施政府政策和形成固定資產(chǎn)為目的,采取投資(出資、入股等)或融資方式將資金投入企業(yè)、單位和個人的政府金融活動,是政府財政活動的重要組成部分。
2.財政投融資的基本特征
(1)財政投融資是一種政府行為,是以政府為主體的經(jīng)濟活動。
(2)財政投融資是政府的投資、融資活動、以實施政府政策為主要目標(biāo)。財政投融資從它產(chǎn)生那一天起就是以貫徹政府的經(jīng)濟政策為己任的,作為政府干預(yù)經(jīng)濟的一種手段。財政投融資最早產(chǎn)生于20世紀(jì)30年代的美國,為了走出史無前例的大危機,美國政府成立了復(fù)興金融公司(Reconstruction Finance Corporation),由聯(lián)邦政府擔(dān)保發(fā)行債券,將資金轉(zhuǎn)借給銀行、保險公司、鐵路及其他正遭受財務(wù)困難的企業(yè)。二戰(zhàn)后,歐洲、日本等國家也紛紛建立了財政投融資制度,作為戰(zhàn)后經(jīng)濟復(fù)興的手段。其中,日本是執(zhí)行這一制度最成功的國家。
(3)以政府信用為基礎(chǔ)籌集資金。財政投融資資金籌集既不像稅收那樣以國家權(quán)力為基礎(chǔ),也不像一般企業(yè)或個人那樣以企業(yè)或個人的信用為基礎(chǔ),而是以政府信用為基礎(chǔ)。當(dāng)然,這主要是就資金來源而言,它不排除國家利用稅收收入對財政投融資活動的支持。
(4)財政投融資資金屬于投資性資金,主要用于形成固定資產(chǎn)的投資。
(5)采取金融形式有償使用資金,投入資金要求收回本金和一定使用費。
3.與其他信用的區(qū)別
(1)與一般商業(yè)投融資相比。財政投融資是一種政策性投融資,政府投資并不意味著完全的無償撥款,它不同于無償撥款,也不同于商業(yè)性投融資。雖然都采取投融資形式,但二者有著本質(zhì)區(qū)別。財政投融資是政府行為,不以盈利為主要經(jīng)營目標(biāo),它的使用具有鮮明的公共性,追求的是社會效益的最大化,只不過利用投融資形式而已;而一般商業(yè)投融資是商業(yè)行為,以獲取利潤為主要目標(biāo)。
(2)與一般意義上的財政信用,既有聯(lián)系又有區(qū)別。作為政府金融活動,與財政信用基本上是一致的,但財政投融資不包括不形成固定資產(chǎn)的財政信用,如為了彌補財政赤字為目的而發(fā)行的赤字公債。
4.財政投融資的資金來源與運用
財政投融資的資金來源一般包括以下幾部分:一是社會保障資金的閑置、結(jié)余部分;二是政府部門掌握的有償性資金;三是郵政儲蓄;四是國企上繳利潤;五是債務(wù)性收入(包括以政府信用為基礎(chǔ)在國內(nèi)外市場上發(fā)行的各種債券收入和國際性機構(gòu)提供的優(yōu)惠貸款等)等組成。其特點是來源比較穩(wěn)定,籌資成本較低。在資金運用方式上,可采用投資和貸款、保證和擔(dān)保等方式。其中,投資包括股權(quán)投資和證券投資(控股投資以政策性特別強的行業(yè)和部門為主);貸款是最主要使用的方式,多為長期、低息貸款。包括直接貸放給借款人的直接貸款,其優(yōu)點是確保資金按照政府的意圖及時到位,多用于貫徹產(chǎn)業(yè)、區(qū)域開發(fā)的項目,和委托金融機構(gòu)發(fā)放的間接貸款,主要是向居民個人或中小企業(yè)的放款。
5.財政投融資的管理者
對財政投融資的管理,各國一般由政策性銀行來執(zhí)行。1994年以前,我國沒有專門的政策性金融機構(gòu),國家的政策性金融業(yè)務(wù)分別由國家專業(yè)銀行承擔(dān)。從1994年開始,為了實現(xiàn)政策性金融與商業(yè)性金融的分離,以解決專業(yè)銀行身兼二任的問題,相繼建立了國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三家政策性銀行,來行使政策性投融資的職責(zé)。
(1)政策性銀行的特點。
與商業(yè)銀行相比,政策性銀行有自身的特點:第一,政府控制性。政策性銀行一般都由國家直接出資創(chuàng)立,完全歸政府所有。即使有些政策性銀行不完全由政府設(shè)立,也往往由政府參股或保證,因而政策性銀行具有國家銀行的主體性質(zhì)。第二,非營利性。政策性銀行以貫徹國家產(chǎn)業(yè)和社會發(fā)展政策為己任,一般從事一些具有較高金融風(fēng)險和商業(yè)風(fēng)險的融資活動,因此,它不以利潤最大化為經(jīng)營管理目標(biāo)。第三,資金來源與運用的特殊性。政策性銀行的資金來源除國家撥款外,主要通過發(fā)行債券、借款和吸收長期存款獲得。為了特殊的政策意圖,政策性銀行往往不與商業(yè)銀行進行競爭,它的資金運用方向主要是國家產(chǎn)業(yè)政策、社會發(fā)展計劃中重點扶持的項目,這些貸款期限長、利率低,一般不適合商業(yè)銀行從事。
(2)政策性銀行的類型。第一,國家開發(fā)銀行,成立于1994年3月7日,總部設(shè)在北京,注冊資本500億元,1996年設(shè)立了第一家分行,即武漢分行。國家開發(fā)銀行的成立目的是為了更有效地集中資金和力量保證國家重點建設(shè),解決經(jīng)濟發(fā)展中的“瓶頸”制約,增強國家對固定資產(chǎn)投資的宏觀調(diào)控能力。第二,中國進出口銀行,成立于1994年4月26日,總部設(shè)在北京,注冊資本33.8億元,全部由國家財政撥款。中國進出口不設(shè)營業(yè)性分支機構(gòu),但根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展需要在一些大城市設(shè)立辦事處。該行主要通過提供優(yōu)惠出口信貸,增強我國商品的出口競爭能力,促進我國對外貿(mào)易的發(fā)展。第三,中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行,成立于1994年11月18日,總部設(shè)在北京,在各地設(shè)有分支機構(gòu)。該行主要承擔(dān)國家收購糧、棉、油以及扶貧等政策性金融業(yè)務(wù),支持我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,扶持農(nóng)民走上致富之路。
(二)項目融資
在基礎(chǔ)設(shè)施的籌資中,特別值得一提的是項目融資。項目融資既是一種融資方式,也是一種管理方式。政府與私人共同提供基礎(chǔ)項目的一種方式。項目融資是民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的重要融資手段。項目融資是為某個特定項目安排的融資。在項目融資中,(外部資金投入者)貸款人在決定是否放貸時,主要不是考慮項目出資人(發(fā)起該項目的公司)的資信,而是考慮項目建成后的凈現(xiàn)金流量和項目本身的資產(chǎn)能否形成充分的還貸能力。不僅如此,外部資金投入者還要求項目出資人通過擔(dān)?;蚱渌问浇o予項日附加的信用支持,以防備出現(xiàn)項目本身的收益和資產(chǎn)不足以還貸的意外風(fēng)險。由于在項目融資過程中政府可以通過提供特許經(jīng)營、市場保障等優(yōu)惠條件來組織融資,從而保證了項目的相對穩(wěn)定的收益水平,降低了項目的投資風(fēng)險,更有利于吸收民間資本參與。近年來,作為一種改革嘗試,我國在建設(shè)項目中引進了項目融資。通常的做法是,在有關(guān)行政機構(gòu)決定進行某一項目的建設(shè)后,隨即撥出一定的款項作為資本金組成“項目公司”(項目法人),由該項目法人以政府的名義融資,然后統(tǒng)籌項目建設(shè)和經(jīng)營還貸的全過程。其主要形式有:“BOT”方式、“TOT”方式等方式。
1.BOT方式(Build—operate—transfer),即建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓
BOT方式是第二次世界大戰(zhàn)后,特別是20世紀(jì)70年代后期在西方國家興起的,政府吸引私人資本進入基礎(chǔ)設(shè)施的一種投融資方式。基本運作過程是:由政府與私人資本簽訂項目特許經(jīng)營協(xié)議,授權(quán)簽約方的私人企業(yè)承擔(dān)該基礎(chǔ)設(shè)施的融資、建設(shè)和經(jīng)營,在協(xié)議規(guī)定的特許期內(nèi),項目公司向設(shè)施的使用者收取費用,用于收回投資成本,并取得合理的收益。特許期結(jié)束后,簽約方的私人企業(yè)將這項基礎(chǔ)設(shè)施無償轉(zhuǎn)讓給政府。近年來,BOT方式在國際上比較流行,已被證明為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中一種成功的融資途徑。著名的英法海底隧道工程就是運用BOT方式引進外資。我國廣西來賓電廠B廠,湖南長沙電廠A廠,福建泉州刺桐大橋等都是運用了BOT方式引進外資的。
BOT方式雖然是個有效的項目融資方式,但其運作較為復(fù)雜,涉及環(huán)節(jié)多,實施難度大,比如我國福建泉州刺桐大橋投資建設(shè)只用了18個月,而審批過程歷經(jīng)8個多月,拿了55個批文。由于在特許權(quán)授予期間,BOT投資商(通常為外商)擁有項目的控制權(quán),而控制權(quán)問題又比較敏感,因而政府特別是發(fā)展中國家的政府,一般對涉及外資的BOT持審慎態(tài)度。鑒于BOT方式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)營中的局限性,另一些融資方式在實際中常常被采用,如TOT方式。
2.TOT方式(Transfer—operate—transfer),即移交—經(jīng)營—移交
TOT方式是指委托方(政府)與被委托方(外商或私人企業(yè))簽訂協(xié)議,規(guī)定委托方將已經(jīng)建成投產(chǎn)運營的基礎(chǔ)設(shè)施項目移交給被委托方在一定期限內(nèi)進行經(jīng)營,委托方憑借所移交的基礎(chǔ)設(shè)施項目的未來若干年的收益(現(xiàn)金流量),一次性地從被委托方那里融到一般資金,再將這筆資金用于新的基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)。經(jīng)營期滿后,被委托方再將項目移交給委托方。這種融資方式避免了BOT在建設(shè)方面存在的較高風(fēng)險和大量矛盾。山東省已經(jīng)將TOT方式運用到公路建設(shè)中。1994年,山東省交通投資開發(fā)公司與天津天瑞公司(外商獨資公司)達成協(xié)議,將煙臺至威海全封閉四車道一級汽車專用公路的經(jīng)營權(quán)出讓給天津天瑞公司30年,天瑞公司一次性付給山東省交通投資開發(fā)公司12億元人民幣,30年后天瑞公司再將該公路無償?shù)匾平唤o山東省政府。山東省交通投資開發(fā)公司將得到的12億元資金再投資于公路建設(shè),加快了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的周轉(zhuǎn)。
TOT方式的優(yōu)點在于:一是能盤活資金;二是能引進先進的經(jīng)營管理方式;三是只是項目經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓、不涉及產(chǎn)權(quán)、股權(quán)的讓渡,可以避免不必要的爭執(zhí)和糾紛;四是不存在外商對基礎(chǔ)設(shè)施的長期控制問題,不會威脅國家安全。這種融資方式的缺陷表現(xiàn)在:沒有改變基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段的政府壟斷狀況,不利于在建設(shè)階段引進競爭機制。另外,由于TOT比BOT風(fēng)險低,所以被委托方的投資收益會低一些。