稅權(quán)劃分是指稅權(quán)在相關(guān)國家部門之間的分割與配置，主要包括縱向劃分和橫向劃分兩個(gè)方面。

所謂稅權(quán)的縱向劃分是指稅權(quán)在不同級(jí)次政權(quán)的同類國家部分之間的分割與配置，例如，稅收收入在中央政府和地方政府之間的劃分。所謂稅權(quán)的橫向劃分是指稅權(quán)在同級(jí)的不同國家部門之間的分割與配置，有兩種不同的理解：一種是中央部門之間的分割，例如，稅收立法權(quán)在全國人大和國務(wù)院之間的劃分；另一種是同級(jí)地方政府之間的分割，例如，稅權(quán)在兩個(gè)省之間的劃分。

稅權(quán)縱向劃分有兩種模式：集權(quán)模式和分權(quán)模式。集權(quán)模式強(qiáng)調(diào)稅權(quán)要集中在中央，而分權(quán)模式則強(qiáng)調(diào)稅權(quán)要分散在各地政權(quán)之間。稅權(quán)橫向劃分也有兩種模式：獨(dú)享模式和共享模式。在獨(dú)享模式中，往往更強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格的稅收法定主義原則，由立法機(jī)關(guān)獨(dú)享稅后立法權(quán)，也可以適當(dāng)?shù)匾婪ㄊ跈?quán)行政部門適度的行使稅收立法權(quán)；在共享模式中，立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)甚至司法機(jī)關(guān)都可以分享廣義上的稅收立法權(quán)。

1.與國家政治構(gòu)架相適應(yīng)的原則

稅權(quán)的劃分與一國的政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、財(cái)政分權(quán)程度密切相關(guān)。

西方實(shí)行聯(lián)邦制的發(fā)達(dá)資本主義國家，大多數(shù)是按照地方自治的原則組建起來的，所以地方政府享有較高程度的自治權(quán)和相對較獨(dú)立的稅權(quán)。而我國是發(fā)展中國家，無論是歷史背景、社會(huì)發(fā)展水平還是政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平都與西方國家有很大不同。長期的歷史發(fā)展形成了單一制下的中央集權(quán)型體制，中央政府一直處于政治上的絕對主宰地位，中央政府不可能在現(xiàn)有基礎(chǔ)上賦予地方政府更多的自主權(quán)。

由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，就決定了不能一味照搬西方模式，而要綜合考慮本國的政治、歷史、社會(huì)背景和現(xiàn)實(shí)的國情，探索出一條適合自身國家的稅權(quán)劃分模式。

2.受益原則

大多數(shù)公共產(chǎn)品都有其特定的受益區(qū)域和范圍。受益范圍的大小，則是由公共產(chǎn)品效用的外溢性程度所引起的，所以應(yīng)該按照受益范圍劃分稅權(quán)。地方政府提供的公共產(chǎn)品一般具有明確的受益區(qū)域，因此，向特定對象征收的稅收應(yīng)劃歸地方，而對于外溢性較強(qiáng)、受益范圍較廣的公共產(chǎn)品，應(yīng)由中央政府提供，因此，向全體居民征收的稅收應(yīng)劃歸中央政府。

3.效率原則

效率原則包括兩個(gè)方面的含義：一個(gè)是經(jīng)濟(jì)效率原則。在劃分稅權(quán)時(shí)，要充分考慮哪些稅權(quán)集中于中央有利于整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；哪些稅權(quán)下放給地方有利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。另一個(gè)是稅收行政管理效率原則。在稅權(quán)劃分時(shí)，應(yīng)將那些有利于發(fā)揮地方信息優(yōu)勢、便于地方加強(qiáng)征收管理的稅收劃歸地方，力求以最小的征稅成本獲得最多的稅收收入。

4.事權(quán)與財(cái)權(quán)、稅權(quán)相統(tǒng)一的原則

將事權(quán)和財(cái)權(quán)、稅權(quán)相結(jié)合。以事權(quán)為基礎(chǔ)劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)，進(jìn)一步劃分稅權(quán)，這是建立規(guī)范的公共財(cái)政框架的核心和基礎(chǔ)。事權(quán)與財(cái)權(quán)、稅權(quán)相統(tǒng)一的原則，也就是政府的職責(zé)與收入能力相匹配的原則。事權(quán)的合理劃分是前提，各級(jí)政府只有合理劃分各自的事權(quán)，才能明確劃分各自的財(cái)權(quán)，也才能合理分割稅權(quán)。

從各國稅權(quán)劃分的狀況看，主要有以下三種類型：

1.稅權(quán)集中型。稅權(quán)大部分集中在中央政府。其典型代表為法國，中央對全國稅收擁有立法權(quán)，并對個(gè)稅行使征收權(quán)；地方在中央立法的范圍內(nèi)對屬于本級(jí)政府的地方稅行使稅率調(diào)整權(quán)、稅收減免權(quán)和征管權(quán)。在中央授權(quán)的范圍內(nèi)，地方也可開征某些零星稅種。

2.稅權(quán)分散型。實(shí)行此種模式的多為聯(lián)邦制國家，以美國、澳大利亞為典型代表。

該模式的基本理念：中央和地方分享稅權(quán)，且地方政府對地方稅擁有充分的立法權(quán)和征收權(quán)，聯(lián)邦、州和地方三級(jí)政府各自行使屬于本級(jí)的稅權(quán)。

3.稅權(quán)集中與分散兼顧型。按稅權(quán)的性質(zhì)和重要性在中央和地方問進(jìn)行適度劃分，中央和地方分別享有一定的權(quán)限。如德國聯(lián)邦政府對關(guān)稅等聯(lián)邦稅擁有單獨(dú)立法權(quán)，對共享稅擁有優(yōu)先立法權(quán)。州和地方政府對隸屬自己的財(cái)產(chǎn)稅等地方稅種擁有較大的權(quán)限，可自行規(guī)定稅率、減免和加成等。聯(lián)邦稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收關(guān)稅和聯(lián)邦消費(fèi)稅，其他一些聯(lián)邦稅及地方稅種由州、地方稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收。

我國稅權(quán)劃分存在的問題及改進(jìn)措施青海大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院李鳳榮所謂稅權(quán)的劃分，是指稅收管理權(quán)限(包括稅收的立法、執(zhí)法權(quán)、司法權(quán))在國家各級(jí)機(jī)構(gòu)間(或各級(jí)政府間)的配置。

稅權(quán)是稅收制度的核心，合理劃分稅權(quán)是建立公共財(cái)政體制的基礎(chǔ)。我國的稅權(quán)劃分問題早在1994年就提上了議事日程，但十多年的時(shí)間過去了，稅權(quán)劃分問題并沒有得到很好解決，這給地方政府實(shí)現(xiàn)其職能造成極大困難，也給地方政府的許多不規(guī)范行為留下了空隙。本文針對我國稅權(quán)劃分存在的問題進(jìn)行分析，并相應(yīng)提出完善我國稅權(quán)劃分的建議。

(一) 經(jīng)濟(jì)體制及其運(yùn)行機(jī)制是影響稅權(quán)劃分的基本因素

即使同是市場經(jīng)濟(jì)國家，選擇的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制不同，稅權(quán)劃分的模式也會(huì)有所不同。德國、法國等國實(shí)行的是政府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟(jì)，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮的作用較大，稅權(quán)往往更多的集中在中央，以使中央政府擁有足夠的財(cái)力對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控。而在美國等市場主導(dǎo)型國家中，稅權(quán)在中央與地方之間的分布更為分散，以更多的發(fā)揮市場自發(fā)調(diào)節(jié)的作用。因此可以說，經(jīng)濟(jì)的市場化程度越高，稅權(quán)劃分越是向著分權(quán)化方向發(fā)展。

(二) 國家政權(quán)體制與事權(quán)分布是影響稅權(quán)劃分的重要原因

一國的政權(quán)體制在很大程度上決定著該國政府的事權(quán)范圍及其縱向分布，從而在很大程度上決定了該國中央與地方間稅權(quán)的劃分。單一制和聯(lián)邦制是當(dāng)今世界各國兩種基本的政權(quán)體制形式。單一制國家有統(tǒng)一的國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)和行政體系；按行政區(qū)劃設(shè)置的行政單位和自治單位接受中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；遵循統(tǒng)一的憲法，國家的最后控制權(quán)在中央。聯(lián)邦制的主要內(nèi)容是：聯(lián)邦與州對權(quán)力均由憲法加以規(guī)定，并受憲法保護(hù)，雙方獨(dú)立行使各自的權(quán)力不受對方侵犯；雙方的權(quán)限變動(dòng)須經(jīng)修改憲法才可確定，雙方權(quán)限對爭執(zhí)由最高法院裁決；聯(lián)邦代表國家，各州無主權(quán)資格；聯(lián)邦可對州直接行使權(quán)力，無需經(jīng)各州同意。

一般來講，單一制國家政府的事權(quán)范圍較寬，又多集中在中央，因此在稅權(quán)劃分上也多強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)；聯(lián)邦制國家政府的事權(quán)范圍較窄，而且事權(quán)在各級(jí)政府之間的分布也比較分散，因此稅權(quán)劃分上地方分權(quán)的特征更明顯一些。

(三) 經(jīng)濟(jì)水平與財(cái)政需求對稅權(quán)劃分的重要影響

國際課稅的多少，一方面取決于國家財(cái)政對資金的需求程度，另一方面取決于該國經(jīng)

濟(jì)水平所決定的對稅收的承受能力。經(jīng)濟(jì)水平越高，負(fù)稅能力越強(qiáng)，中央政府的稅收越是能夠得到保障，則稅權(quán)越有可能在中央和地方之間進(jìn)行分割，分權(quán)型的稅權(quán)劃分體制也才有可能實(shí)行，否則，經(jīng)濟(jì)水平低下，國民經(jīng)濟(jì)整體負(fù)稅能力有限，中央政府的財(cái)政需要都難以得到保障的情況下，稅權(quán)也就只能集中在中央政府手里了。美國之所以采取分權(quán)型的稅權(quán)劃分模式，與美國的高經(jīng)濟(jì)水平和較強(qiáng)的賦稅能力有一定的內(nèi)在聯(lián)系。

(四) 一國的法制水平、綜合管理水平對稅權(quán)劃分的影響

一般而講，市場經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，法制水平越是高，其社會(huì)綜合管理水平也越高，則國民

的守法自覺性越強(qiáng)。在這種情況下，國家的稅權(quán)才有可能向地方一級(jí)下放，并可能得到較為滿意的實(shí)施。因此，在進(jìn)行稅權(quán)劃分時(shí)必須考慮到本國的法制水平、綜合管理水平與民主制度建設(shè)進(jìn)程。

1994年實(shí)行的分稅制財(cái)政體制改革，初步確立了我國各級(jí)政府間稅權(quán)劃分的雛型，向著公共財(cái)政的目標(biāo)邁進(jìn)了一大步，并已經(jīng)在實(shí)踐中顯示出其積圾作用。但也應(yīng)該看到，由于當(dāng)時(shí)的改革主要是出于加強(qiáng)中央宏觀調(diào)控的考慮，在稅權(quán)劃分上具有過渡的性質(zhì)，致使現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制保留了舊體制的痕跡，存在著明顯的缺陷和不足。

1.地方政府缺乏相應(yīng)的稅收立法權(quán)。

在傳統(tǒng)的中央集權(quán)型財(cái)政體制下，中央與地方政府的稅收分配關(guān)系是：首先由政府統(tǒng)一征稅，然后再將稅款在上、下級(jí)政府之間進(jìn)行分配，不涉及或很少涉及稅權(quán)分配問題。而實(shí)行分稅制財(cái)政體制，則不僅要求在中央與地方政府之間劃分稅種，還要求適度劃分各自的稅權(quán)，這是責(zé)任、權(quán)限、利益的有機(jī)結(jié)合和統(tǒng)一，是分稅制財(cái)政體制對稅收管理體制的基本要求。

但從現(xiàn)實(shí)情況來看，在分稅制財(cái)政體制下，雖然中央稅、地方稅已大致明確，地方稅的征管權(quán)也基本上下劃到地方一級(jí)，但稅權(quán)高度集中的狀況尚未完全打破。這主要表現(xiàn)在稅收立法權(quán)仍高度集中于中央。《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》明文規(guī)定：中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央，以保證中央政令統(tǒng)一，維護(hù)全國統(tǒng)一市場和企業(yè)平等競爭。按照這一規(guī)定，目前幾乎所有的有關(guān)地方稅稅種的稅法、條例及其實(shí)施細(xì)則都是由中央制定和頒發(fā)的，只是把屠宰稅、筵席稅的某些稅權(quán)(如是否征收及征收額度)下劃給地方。地方稅的其他稅權(quán)如稅收優(yōu)惠和減免政策的制定等也完全集中在中央。這樣一種過度集中的稅權(quán)管理模式很難適應(yīng)我國各地復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)情況和千差萬別的稅源狀況，既不利于地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一，也不利于地方政府利用稅收杠桿調(diào)控地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.地方政府的收費(fèi)權(quán)限和收費(fèi)規(guī)模日益膨脹。

從國外市場經(jīng)濟(jì)國家的情況來看，政府分配歷來以稅收分配為主、收費(fèi)分配為輔，而且將政府收費(fèi)納入政府統(tǒng)一的預(yù)算管理。而我國當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)是：在稅權(quán)高度集中、地方缺乏必要稅權(quán)而且地方財(cái)政收支矛盾日益突出的情況下，地方的收費(fèi)權(quán)限和收費(fèi)規(guī)?？焖倥蛎?。近年來，地方各級(jí)政府以各種行政性收費(fèi)方式參與社會(huì)收入分配的現(xiàn)象日益嚴(yán)重，無論是收費(fèi)種類還是收費(fèi)數(shù)額，都已經(jīng)超出了地方稅收入規(guī)模。據(jù)了解，當(dāng)前地方各級(jí)政府及其職能部門的收費(fèi)項(xiàng)目繁多， 以大項(xiàng)計(jì)在400項(xiàng)左右，按小項(xiàng)劃分則高達(dá)幾千項(xiàng)。按照部門分類，各種收費(fèi)涉及近百個(gè)部門，其中主要集中于工商、交通、教育、城建、公安、土地管理及企業(yè)主管局。這些行政性收費(fèi)從單項(xiàng)來看數(shù)額不大，但由于收取面廣、周期短、重復(fù)次數(shù)多，總量十分可觀。比如對于車船使用稅的征收，規(guī)定凡在我國境內(nèi)擁有并且使用的車船都是車船使用稅的征稅對象。但因這一稅種的稅率低，所征稅款遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足交通建設(shè)的需要，政府先后出臺(tái)了養(yǎng)路費(fèi)、車輛購置費(fèi)、交通管理費(fèi)、過路費(fèi)、公路基金、交通基金等收費(fèi)項(xiàng)目，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，這些項(xiàng)目一年費(fèi)金之和比車船使用稅一年稅金之和超出50倍之多。這種非規(guī)范的政府分配行為，亦是國家分配政策權(quán)日益分散的表現(xiàn)。從某種程度上講，地方收費(fèi)權(quán)的擴(kuò)張也是地方缺乏必要稅權(quán)的必然結(jié)果。

3.地方稅務(wù)機(jī)關(guān)在行使稅收執(zhí)法權(quán)方面存在種種困難。

征、管、查方面的諸多因素阻礙了地方稅務(wù)機(jī)關(guān)充分執(zhí)法。從稅務(wù)管理的角度來看：① 現(xiàn)在對95%以上的個(gè)體戶采取定額征稅的辦法，執(zhí)法上難免有一定的彈性。個(gè)體戶繳納增值稅由國家稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，就意味著地方稅務(wù)機(jī)關(guān)對定額中屬于地方稅收的部分難以實(shí)施有效管理。② 地方稅務(wù)機(jī)關(guān)只對單純繳納地方稅的納稅人具有稅務(wù)登記權(quán)，而對既繳納增值稅又繳納地方稅的納稅人沒有稅務(wù)登記權(quán)，從而造成征稅權(quán)與管理權(quán)的脫節(jié)，地方稅務(wù)機(jī)關(guān)難以有效地控制地方稅源。③對普通發(fā)票的管理按流轉(zhuǎn)稅的歸屬劃分，造成了地方稅務(wù)機(jī)關(guān)對所管轄的多數(shù)納稅人沒有發(fā)票管理權(quán)，失去了“以票管稅”的有效手段。

從稅款征收的角度來看，依據(jù)《稅收征收管理法》的規(guī)定，對逃避納稅義務(wù)的納稅人稅務(wù)機(jī)關(guān)可以依法采取暫停支付、查封、扣押等手段予以稅收保全；對欠繳稅款的納稅人稅務(wù)機(jī)關(guān)可以依法采取劃繳、查封、扣押、拍賣、變賣等手段強(qiáng)制其繳納稅款。但由于法律沒有給予相應(yīng)的權(quán)力保障，也沒有稅務(wù)警察的協(xié)助，稅務(wù)機(jī)關(guān)(包括地方稅務(wù)機(jī)關(guān))要真正實(shí)行稅收保全措施和稅收強(qiáng)制執(zhí)行措施將十分困難。

從稅務(wù)檢查的角度來看，依據(jù)《稅收征收管理法》的規(guī)定，進(jìn)行稅務(wù)檢查時(shí)稅務(wù)機(jī)關(guān)只有法定的六項(xiàng)權(quán)利。

從實(shí)踐來看，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)普遍感到實(shí)施稅務(wù)檢查的手段十分有限，進(jìn)行稅務(wù)檢查時(shí)困難重重。納稅人、扣繳義務(wù)人時(shí)常刁難、阻撓、拒絕稅務(wù)檢查，拒絕開啟存放賬簿、記賬憑證、會(huì)計(jì)報(bào)表和其他有關(guān)偷、欠、騙稅資料的箱柜等，而稅務(wù)機(jī)關(guān)又沒有搜查的權(quán)力，從而難以收集到有關(guān)稅收違法行為的證據(jù)，難以及時(shí)有效地打擊稅收違法行為，從而影響了稅收執(zhí)法的剛性。

4.稅權(quán)的縱向劃分缺乏法律依據(jù)。

在法制化水平較高的國家，稅權(quán)的縱向劃分一般通過最高法律予以明確規(guī)定，或至少有由最高立法機(jī)構(gòu)通過的法律作為依據(jù)。而我國稅權(quán)的縱向劃分一直沒有一個(gè)統(tǒng)一、穩(wěn)定的規(guī)則，缺少統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)稅收體系的稅收基本法，難以從法律高度對我國地方稅收的性質(zhì)、作用、立法原則、管理體制、稅收法律關(guān)系主體的權(quán)利與義務(wù)、中央與地方的稅收立法權(quán)和解釋權(quán)、各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)人事權(quán)等做出科學(xué)、明確的規(guī)定，這就使地方稅收體系乃至整個(gè)稅收體系建設(shè)缺乏法律依據(jù)和規(guī)范，中央與地方政府之間稅權(quán)的劃分缺乏法律依據(jù)，抑制了地方政府加強(qiáng)稅收管理的積極性。目前，有關(guān)稅收立法權(quán)限、立法程序等方面的內(nèi)容由中央政府即國務(wù)院通過頒布行政法規(guī)來加以規(guī)定，這就使得稅權(quán)劃分的過程成為中央與地方博弈的過程，從而使集權(quán)一放權(quán)—一收權(quán)的循環(huán)變得不可避免。

此外，在稅收司法權(quán)方面也存在一定的問題。當(dāng)前，我國的稅收刑事司法權(quán)主要由公檢法機(jī)關(guān)行使，公安機(jī)關(guān)辦理的涉稅刑事案件主要是稅務(wù)機(jī)關(guān)移送的案件，檢察機(jī)關(guān)審理起訴和人民法院審理判決的涉稅刑事案件則由公安機(jī)關(guān)侈送。

由于我國稅務(wù)機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)在稅收司法權(quán)上缺乏適當(dāng)?shù)姆謾?quán)，使得具有辦理涉稅案件人力、物力等便利條件的稅務(wù)機(jī)關(guān)因法律沒有規(guī)定其享有司法權(quán)而無權(quán)行使這一權(quán)力，從而在辦案過程中經(jīng)常出現(xiàn)“司法機(jī)關(guān)有權(quán)無力、稅務(wù)機(jī)關(guān)有力無權(quán)”的局面。

1.選擇合適的稅權(quán)劃分模式。

稅權(quán)劃分的本質(zhì)問題在于解決稅權(quán)集中還是分散以及集中或者分散的程度問題。一國稅權(quán)劃分模式的選擇，客觀上說是由其生產(chǎn)力發(fā)展水平、政治經(jīng)濟(jì)制度、宏觀經(jīng)濟(jì)管理水平?jīng)Q定的。從我國的具體情況來看，一方面我國是單一制集權(quán)國家，客觀上要求中央宏觀調(diào)控要有主動(dòng)權(quán)，必須確保相當(dāng)?shù)亩悪?quán)集中，同時(shí)我國正處于向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的時(shí)期，中央一定程度的稅權(quán)集中有利于在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)稅負(fù)公平，消除地方之間稅收的惡性競爭和攀比。

另一方面，我國各地自然條件及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很不平衡，財(cái)政能力和稅源情況也有很大差別，在這種情況下，只有適度分權(quán)，將必要的稅權(quán)賦予地方，才能促使地方政府根據(jù)本地資源情況，挖掘稅收潛力，改善財(cái)政狀況，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)地方政府職能。

根據(jù)我國的國情，我國宜實(shí)行分權(quán)與集權(quán)相結(jié)合的稅權(quán)劃分模式，即中央集權(quán)與地方適度分權(quán)相結(jié)合的模式。這種模式符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的特點(diǎn)和現(xiàn)代政府分級(jí)管理的要求，能夠區(qū)別公共產(chǎn)品的層次，最終建立起相對獨(dú)立運(yùn)行的中央稅收體系與地方稅收體系。

2.賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)。

從我國的實(shí)際情況來看，經(jīng)過多年的改革，分稅制財(cái)政體制已經(jīng)初步建立，并確定了公共財(cái)政的發(fā)展模式，公共財(cái)政要求各級(jí)政府至少掌握一種稅基以滿足本級(jí)公共支出的需要。因此，稅收立法權(quán)的下放已成為一種必然趨勢。我國稅權(quán)的劃分既要體現(xiàn)全局利益的統(tǒng)一性，又要在統(tǒng)一指導(dǎo)下兼顧地方的局部利益，充分考慮地方政府運(yùn)用稅收調(diào)控經(jīng)濟(jì)的需要，賦予地方政府一定的地方稅立法權(quán)。具體設(shè)想如下：① 部分對國民經(jīng)濟(jì)影響較大且稅基流動(dòng)性較強(qiáng)的地方稅，如營業(yè)稅等，其開征停征權(quán)、稅目稅率的調(diào)整權(quán)、減稅免稅和加稅的權(quán)力都應(yīng)由中央掌握，地方擁有在中央既定的稅率浮動(dòng)范圍內(nèi)確定本地區(qū)適用稅率的權(quán)力。②部分稅基較固定的地方稅，如土地使用稅、房產(chǎn)稅等，應(yīng)賦予地方在中央制定的較大稅率浮動(dòng)范圍內(nèi)確定本地區(qū)不同地域的適用稅率以及在中央限定的條件下減稅免稅和加稅的權(quán)力。③部分具有特定性用途的地方稅，如城建稅等，其開征停征權(quán)由中央掌握，稅目稅率的調(diào)整權(quán)、減稅免稅和加稅的權(quán)力歸地方所有，但其征收方案須報(bào)中央備案。④允許地方開征部分地方色彩濃厚的地方稅。這些稅種的開征停征權(quán)、稅目稅率的調(diào)整權(quán)、減稅免稅和加稅的權(quán)力屬于地方，其征收方案亦須報(bào)中央備案。對地方立法開征的地方稅，中央應(yīng)有建議權(quán)或指導(dǎo)權(quán)乃至最終的否定權(quán)。

3.整頓規(guī)范地方的收費(fèi)權(quán)。

研究我國地方稅的稅權(quán)劃分，不能就稅論稅，必須拓寬視野，將地方的收費(fèi)權(quán)限問題一并納入考慮。當(dāng)前的問題在于，地方?jīng)]有稅收立法權(quán)，就在收費(fèi)權(quán)上打主意，以致出現(xiàn)隨意收費(fèi)、費(fèi)大于稅的狀況，不僅加重了企業(yè)和個(gè)人的負(fù)擔(dān)，而且擾亂了政府分配秩序，侵蝕了國家稅基。這從本質(zhì)上講是不符合市場經(jīng)濟(jì)要求的非規(guī)范的政府分配方式。國外財(cái)政分配歷來以稅收為主、收費(fèi)為輔，并按照國家預(yù)算統(tǒng)籌性和統(tǒng)一性的原則，將政府的收費(fèi)納入政府預(yù)算統(tǒng)籌安排使用，這是很值得我們研究借鑒的。

因此，在下一步地方稅的改革過程中，應(yīng)該一方面向地方下劃必要的稅權(quán)，另一方面整頓規(guī)范地方的收費(fèi)問題，從而使整個(gè)地方政府的分配行為納入法制化、規(guī)范化軌道。總體思路是：要按照現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的導(dǎo)向，將現(xiàn)行各種名目的收費(fèi)按其性質(zhì)類別分流歸位，還其本來面貌，使其各自發(fā)揮特有的功能作用。對不合法、不合理的收費(fèi)(基金)要盡快予以取消；對體現(xiàn)政府職能且屬于稅收性質(zhì)和具有稅收功能的收費(fèi)，要實(shí)施“費(fèi)改稅”；對不再體現(xiàn)政府職能但仍需存在的部分收費(fèi)，可以通過市場形式將其轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費(fèi)，并依法征稅；對符合國際通行做法又屬必要的少量收費(fèi)仍予保留，但收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要適當(dāng)，并要有嚴(yán)格白乞制度規(guī)定。

4.通過法律制度保證地方稅權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

從市場經(jīng)濟(jì)的要求來看，市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，有效的政府間財(cái)政關(guān)系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)必須有健全的法律保障。當(dāng)前，我國的稅法存在著立法層次低、稅收立法權(quán)行政化的趨勢，針對我國稅收法律體系特別是地方蛻收法律體系有待完善的現(xiàn)狀，我們必須加快立法進(jìn)程，建立以《稅收基本法》為統(tǒng)帥和指導(dǎo)的結(jié)構(gòu)合理、層次分明、相互協(xié)調(diào)、便于操作的地方稅收法律體系。就地方政府對稅收應(yīng)有的立法權(quán)、解釋權(quán)、征收權(quán)、管理權(quán)、稅收調(diào)整權(quán)、稅收減免權(quán)以及稅務(wù)稽查、司法、監(jiān)督管理等權(quán)限，運(yùn)用法律形式使之固定化、規(guī)范化，以明確地方事權(quán)，確保地方利益。