以票管稅是指利用發(fā)票的特殊功能,通過加強發(fā)票管理，強化財務(wù)監(jiān)督，對納稅人的納稅行為實施約束、監(jiān)督和控制，以達到堵塞稅收漏洞、增加稅收收入、提高稅收征管質(zhì)量的目的。

歷來稅收工作的實踐表明。通過發(fā)票管稅.是稅收征管重要方法之一。但長期以來，人們對以票管稅的重要性還缺乏足夠的認識。要弄清楚這個問題。還得正本清源，從發(fā)票的原始功能談起.發(fā)票是購銷商品。提供或者接受服務(wù)以及從事其他經(jīng)營活動中。開具、收取的收付款憑證。在商品生產(chǎn)和商品交換過程中，發(fā)票是最普遍、最大量的商事憑證。按照財務(wù)制度的規(guī)定?！袕氖?a href="/wiki/%E7%94%9F%E4%BA%A7%E7%BB%8F%E8%90%A5" title="生產(chǎn)經(jīng)營">生產(chǎn)經(jīng)營的單位和個人記錄經(jīng)濟業(yè)務(wù)，反映財務(wù)收支，嚴格財務(wù)銣度.均須以發(fā)票作為法定的原始憑證，而加強會計核算，嚴格財務(wù)制度，不僅是納稅人改善自身經(jīng)營臂理的需要，同時也是法律規(guī)定納稅人應(yīng)盡的義務(wù)收征管法實施細則》第十七條規(guī)定： 從事生產(chǎn)經(jīng)營的納稅人應(yīng)當(dāng)依照征管法第十二條規(guī)定， 自領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照之日起l5日內(nèi)設(shè)置帳簿?！钡谑藯l規(guī)定，確無建帳能力的個體工商業(yè)戶“報經(jīng)縣以上稅務(wù)機關(guān)批準.可以應(yīng)當(dāng)按照稅收機關(guān)的規(guī)定，建立收支憑證粘貼簿、進贊銷貨登記簿等帳簿。 有了這些規(guī)定和前提。就使得發(fā)票象鏈條一樣。在社會經(jīng)濟生活的每個細胞之間建立了一種相互制約，相互監(jiān)督的內(nèi)在聯(lián)系。

就發(fā)累與稅收的關(guān)系而言，強化發(fā)票管理對促進稅收征管的意義主要體現(xiàn)在：

(一)總體上說，沒有麓全的財務(wù)核算，也就不可能準確履行納稅義務(wù)，對有建帳能力的納稅人，實行以發(fā)票管帳簿，以帳簿管稅收。對帳冊不全的納稅人直接以票控稅，查票征稅·這不僅在理論上有科學(xué)道理。而且也被長期的稅收工作實踐所證明是行之有效的。

(二)具體地說，納稅人從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，除直接錆售給少數(shù)不索要發(fā)票的消費者外.其他情況均須開具發(fā)票，同時發(fā)生費用支出列支成本也需取得發(fā)票作為合法憑證.這樣，通過管理發(fā)粟就可有效地控制納稅人的經(jīng)營收入.督促其準確核算經(jīng)營成果，正確申報納稅。對無故欠稅以及抗稅者稅務(wù)機關(guān)可通過瞍繳。停供發(fā)票或?qū)嵭邢日鞫惡箝_票，促使其全面履行納稅義務(wù)。對種種偷逃騙稅行為，稽查部門還可以從發(fā)票入手，查票查稅.掌握確鑿證據(jù)，進行有力打擊。

(三)實施新稅制后，核心稅種增值稅實行的是憑發(fā)票注明稅教道道抵扣的運行機制。增值稅專用發(fā)票成為兼記給銷貨方納稅義務(wù)和購貨方進項稅額的合法證明。稅改后的實踐表明，管住了專用發(fā)票，也就管住了銷項和進項稅金，管住了出口退稅。此外通過管住管好發(fā)票，還可以有效地防止和打擊投機倒把，貪污受賄等違紀違法活動，有助于嚴肅財經(jīng)紀律，維護正常的經(jīng)濟秩序。

發(fā)票作為強化稅收控管，維護稅收秩序的重要手段，對其管理工作無論在國內(nèi)還是在國外，都是十分重要的.建國以來，我國的發(fā)票管理工作一直都由稅務(wù)部門負責(zé)，換句話說，稅務(wù)機關(guān)是管理發(fā)票的法定機關(guān)，箕目的即在正規(guī)使稅務(wù)機關(guān)能夠牢牢把握以票臂稅的主動權(quán).然而，由于諸多原因.對至今Et以票管稅還遠未落到實處。

從淺層次看.難點和矛盾集中表現(xiàn)在兩個方面，一是發(fā)票管理工作不到位，各類違章違法行為層出不窮：

• 偽造發(fā)票；
• 盜竊、冒囊、套購發(fā)票；
• 在商品交易中開具數(shù)額內(nèi)容與實際情況不符的虛假發(fā)票；
• 無商品交易為他人代開發(fā)票；
• 非法使用、收受、轉(zhuǎn)讓發(fā)票。

這些問題.特別是增值稅專用發(fā)票違法問題的存在，直接導(dǎo)致稅務(wù)機關(guān)依據(jù)發(fā)票控稅、計稅、征稅、查稅失去基礎(chǔ)和前提，同時也為不法分子隱晴應(yīng)稅收入，亂攤成本費用、偷逃國家稅收，騙取出口退稅打開了方便之門。二是發(fā)票管理與稅收管理之間缺乏強有力的相互監(jiān)控制約機制。按帳征稅，查帳查稅，這是稅務(wù)機關(guān)沿用多年的傳統(tǒng)方法，相比較而言，查票征稅則顯得工作量大，手續(xù)繁瑣。然而征管工作的實際情況是納稅人多頭開戶、隱瞞收入設(shè)置兩套帳蒙騙稅收機關(guān)的現(xiàn)象屢有發(fā)生，票與帳的制約關(guān)系在這里已體現(xiàn)得不太緊密，帳簿的真實性也難以保證 管票不管稅，查票不查帳，查稅不查票，票稅管理難以有機結(jié)合，已成為以票管稅的又一個誤區(qū)。

至于深層次原因，筆者認為主要有以下幾點：

• 民眾的發(fā)票意識淡漠，社會監(jiān)督機制不健全。由于對發(fā)票知識的宣傳不夠，許多人還不懂得發(fā)票對經(jīng)濟管理和稅收管理的重要性，缺乏基本的防偽識假知識.也不知道索要發(fā)票作為保護自己合法權(quán)益和擁有財產(chǎn)所有權(quán)的憑據(jù)的重要性，對種種發(fā)票違章行為視而不見，見而不怪.
• 部分納稅人的“散帳散制”形成了票稅管理的漏洞。目前，大部分個體戶和個人承包企業(yè)不建立帳冊，甚至連基本的收支憑證粘貼制度，進銷貨登記制度都沒有。稅收實行定額征收，他們進貨可不索要發(fā)票。但銷貨卻單獨購領(lǐng)使用發(fā)票。眾多商業(yè)企業(yè)實行的是“以存軋銷”核算方{擊，其開具發(fā)票的記帳聯(lián)不作為收入的原始憑證，在這類企業(yè)中借開、代開、虛開發(fā)票輕而易舉。這兩種情況的存在，使發(fā)票監(jiān)控稅收的鏈條作用被大大沖淡，形成管理的盲區(qū)。
• 懲戒發(fā)票違法行為的法律偏松，不足以形成震懾力。首先是立j去層次偏低。發(fā)票滲透到了社會經(jīng)濟的各個領(lǐng)域，但對其管理僅有一個《發(fā)票管理辦法》，對發(fā)票犯罪適用刑法問題僅有高院的一個司法解釋。1995年第十五次人大常委會審議的《關(guān)于懲治偽造、虛開、代開增值稅專用發(fā)票犯罪的決定》雖有突破，但也僅限于專用發(fā)票，查處大量的普通發(fā)票違法案件仍無有力的法律作為后盾。其次，處罰力度不夠。按照龜發(fā)票管理辦祛》的規(guī)定，對發(fā)票違章行為，最高僅處以五萬元的罰款， 因發(fā)票違章導(dǎo)致其他納稅人未繳、少繳稅款或騸稅的僅處一倍以下的罰款。這與不法分子利用發(fā)票可能謀取的非法收益比，顯得太輕。加之，有些基層稅務(wù)機關(guān)在具體執(zhí)法對受各種因素影響。以樸代罰，以罰代刑。打擊不力，這樣便誘使許多利欲熏J 的不法之徒不斷鋌而走險
• 管理辦法不統(tǒng)一，組織機構(gòu)不健全，票種結(jié)構(gòu)不合理，極易弓f起管理混亂。機構(gòu)分設(shè)后，發(fā)票管理按流轉(zhuǎn)稅的征管權(quán)劃分，增值稅發(fā)票由國稅管，營業(yè)稅發(fā)票由地稅管，兩套機構(gòu)制定的具體管理辦法和處罰尺度不一致，帶來了不少矛盾和問題，有些票種在管理上還有交叉，如交通運輸發(fā)票，開具單位交3% 營業(yè)稅， 接收單位系增值稅一般納稅人的卻可抵扣7%的增值稅， 而運輸發(fā)票采用普通發(fā)票的管理辦法。給不法分子虛開、代開帶來了可乘2.0%,。同時 各地在管理發(fā)票的組織機構(gòu)的設(shè)置上做法不一。有的局設(shè)置了發(fā)票管理所(處、科)。但大部分稅務(wù)機構(gòu)的發(fā)票管理工作仍掛靠在征臂部門。致使發(fā)票臂理的重點和精力難以集中。此外。發(fā)票各類繁多、品種結(jié)構(gòu)不臺理，也給管理增加了難度。目前。國稅、地稅管理的普通發(fā)票均有十幾種乃至幾十種。牽扯了不少精力。而增值稅專用發(fā)票卻品種稀少，面額過大。通用性太強，不法分子虛開，相互轉(zhuǎn)借，代開十分容易
• 管理制度不完善，管理手段落后 具體操作不嚴密，跟不上不斷變化的新情況，特別是如何在發(fā)票臂理與稅收管理之間建立簡明有效的相互制約關(guān)系，還沒有形成規(guī)范，在管理手段上，目前大部分地區(qū)仍管理為主，運用微機管理監(jiān)控和交叉稽核的面比較窄。手續(xù)繁雜，效率低下.同時，在常操作上，干部業(yè)務(wù)水平不高，責(zé)任心不強也導(dǎo)致了許多問題，從而造成管稅輕管票，查帳不查票，人為導(dǎo)致票、稅管理脫節(jié)，削弱了以票管稅的功能

強化發(fā)票管理，推行以票管稅，是一項涉及千家萬戶的系統(tǒng)工程。要做好這項工作。必須全社會共同努力， 自上而下，分層次全面推進，對此，擬提出以下建議：

(一)就國家和社會而言,要盡快形成兩個機制。

①以法管票機制a對發(fā)票管理這樣一個涉及國計民生的大事。國家要努力在短期內(nèi)制訂一都《發(fā)票管理法》。除詳細規(guī)范發(fā)票管理的每個環(huán)節(jié)外 要在法律上明確規(guī)定，所有納稅人對外結(jié)算均須開具發(fā)票。使用私印的票據(jù)均為非法。消費者也必須索取發(fā)票作為享有財物所有權(quán)或享受某種服務(wù)的合法憑據(jù)。凡不按規(guī)定建帳的企業(yè)納稅人和雖經(jīng)稅務(wù)機關(guān)批準可暫不建帳。但未按規(guī)定設(shè)置收支憑證粘阽簿、進貨銷登記簿的個體工商業(yè)戶均無權(quán)購領(lǐng)使用發(fā)票。借鑒國外經(jīng)驗，側(cè)重加大各類發(fā)票違章違法行為的經(jīng)濟處罰力度。提高發(fā)票刑事犯罪的量刑標準。同時，作為配套的法律制度，國家還應(yīng)完善金融立法，取締大宗現(xiàn)金交易，推行銀行轉(zhuǎn)帳結(jié)算和信用證結(jié)算，并規(guī)定納稅人開設(shè)銀行帳戶必須經(jīng)稅務(wù)機關(guān)批準，從而在發(fā)票使用與資金流動之間形成一種相互關(guān)聯(lián)的監(jiān)督機制.更好地發(fā)揮其以票管稅的功能。

②齊抓共管機制 要廣泛宣傳發(fā)票對社會經(jīng)濟與國家稅收管理的重要意義，普及發(fā)票填開使用和防偽識假的常識。鍘訂舉報和用發(fā)票偷逃稅收的重獎?wù)摺ね瑫r，公安、法院、檢察院、工商、交通等有關(guān)部門要積極協(xié)同稅務(wù)機關(guān)從重、從嚴查處發(fā)票違法案件，努力在社會形成遵章用票的大氣候。使違章違法用票者無立足之地。

(二)就上級稅務(wù)管理機關(guān)而言，要切實抓好五個重點。

推行以票管稅。 首先必須管住管好發(fā)票。作為最高稅務(wù)管理機關(guān)的國家稅務(wù)總局以及告正、地級稅務(wù)局，須著重協(xié)力解決以下問題：

• 規(guī)范兩套稅務(wù)機構(gòu)的發(fā)票管理權(quán)限·國家稅務(wù)總局應(yīng)加快稅制改革的步伐，從長遠看應(yīng)全面實行增值稅-取消營業(yè)稅，發(fā)票由國稅系統(tǒng)統(tǒng)管。在近階段應(yīng)抓緊在交通運輸和建筑安裝行業(yè)實行增值稅。具體的發(fā)票管理辦法應(yīng)由國家稅務(wù)總局統(tǒng)一 睫.國稅、地稅共同執(zhí)行。
• 健全發(fā)票管理機構(gòu)。總局應(yīng)設(shè)置發(fā)票管理司、省、地級稅務(wù)局設(shè)備發(fā)票管理處(科)，縣(市)局(分局)設(shè)置發(fā)票管理科(股)，基層所和納稅單位設(shè)置專職發(fā)票管理員，并明確各級發(fā)票管理機構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限.確保發(fā)票管理工作有組織保障
• 完善發(fā)票管理和票款結(jié)報制度.要根據(jù)《稅收征管{去》和《發(fā)票管理辦法》及有關(guān)細剛，分級翻定具體的發(fā)票臂理和票稅銜接管理操作規(guī)范，特別是要制訂一套發(fā)票結(jié)報資料與稅款申報資料主要指標形成勾稽關(guān)系.同步報驗審核的制度。如要求企業(yè)按月報送“發(fā)票領(lǐng)、用、存月報表 和”銷項、進項發(fā)票清單”等.平時要加強調(diào)查研究，針對票稅管理中的新情況、新問題，不斷提出新措施、新對策，使各項管理規(guī)定更針對性和適用性。
• 改進發(fā)票種類結(jié)構(gòu)。地稅系統(tǒng)的普通發(fā)票要精簡。國稅系統(tǒng)的普通發(fā)票要取稍。科學(xué)設(shè)置增值稅發(fā)票體系。大體上增值稅發(fā)票和小規(guī)模納稅人專用發(fā)票，兩者的區(qū)別僅在于前者有抵扣聯(lián)-后者無抵扣聯(lián)，其他均相同。在票面上可分為手寫千元、萬元、十萬元版和電腦版四種版面。同時。提高發(fā)票印l刷的防偽技術(shù)，實行集中印制和不定期換版制度。如是，將為集中精力管好重點票種，提高以票管稅效率創(chuàng)造條件。
• 在全國或全省范圍內(nèi)適時統(tǒng)一部署，精心組織開展對發(fā)票的全面清理檢查或專項檢查，通過各級國稅、地稅聯(lián)合行動。取得各級政府的重視、支持、加強領(lǐng)導(dǎo)，密切與公安、工商、檢察等有關(guān)部門的配合，有計劃、有針對性、有重點地打擊利用發(fā)票進行違法犯罪行為。使發(fā)票管理步入法制化、規(guī)范化、制度化的軌道，提高發(fā)票管理水平，確保以票管稅順利開展。

(三)就基層稅務(wù)機關(guān)而言，要牢牢把住六道關(guān)口。

基層稅務(wù)機關(guān)是以票管稅的最終落腳點，也是以票管稅取得實效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在具體操作上，就嚴把“六關(guān)” ：

• 嚴把開戶關(guān)口.控制主體稅源。嚴格一般納稅人認定和購票資格審查，凡不符合條件或不能正常納稅的均不予開戶或取消開戶資格。
• 嚴把發(fā)售關(guān)口.管好中心環(huán)節(jié)。凡手續(xù)不齊全，票未查驗.稅款未按期準確結(jié)報的，均不予售票。購票后未按要求當(dāng)場加蓋發(fā)票專用章或其它規(guī)定章戳?xí)r，不：督攜票離開發(fā)售點。
• 嚴把代開關(guān)口，防止欠稅漏征。對不符合開戶購票條件的，一律由稅務(wù)機關(guān)集中代開發(fā)票，不規(guī)模的納稅人先完稅后開票。開票點建立開票征稅登記簿，定期核對，防止疏精。
• 嚴把抵扣關(guān)口。謹防多抵少繳。嚴格審核增值稅一般納稅人進項抵扣憑證，鑒別發(fā)票真?zhèn)?，審核票面填開是否正確，核查相關(guān)會計資料是否齊全、準確 發(fā)現(xiàn)疑點，及時交叉稽核。
• 嚴把檢查關(guān)13，堵塞管理漏洞。在驗舊環(huán)節(jié)，檢查發(fā)票填開使用是否符合規(guī)定，在報繳稽核和日常檢壹中注重壹票查稅，重點核壹發(fā)票結(jié)報資料是否真實.發(fā)票開具金額與申報縮稅金額是否異常。及時對停歇業(yè)戶、注銷戶進行檢查，收繳未使用發(fā)票，按規(guī)定結(jié)滑稅款。定期核對分戶明繃帳.防止出現(xiàn)重復(fù)開戶.帳實不符，短缺毀損，遺失不報等可能存在問題.
• 嚴把內(nèi)部管理，強化制約機制。發(fā)票發(fā)售點實行“雙人雙崗” ，明確總倉、零倉職責(zé)，嚴格考核，改進管理手段，推行微機臂票t健全發(fā)票頒銷存手續(xù)和帳目，落實各項安全保衛(wèi)措薤 確保不出偏差.