所謂國庫現(xiàn)金管理是指財政部門在代表政府進(jìn)行公共財政管理時，預(yù)測、控制和管理國庫現(xiàn)金的一系列政府理財活動。

與發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家相比，我國國庫現(xiàn)金管理比較薄弱，缺乏科學(xué)有效的國庫現(xiàn)金管理制度和實踐經(jīng)驗。開展國庫現(xiàn)金管理，對提高國庫現(xiàn)金的使用效益，完善財政政策和提高財政管理水平，有效實施政府宏觀調(diào)控，具有十分重要的意義。

（一）開展國庫現(xiàn)金管理，是深化財政國庫管理制度改革的需要。

實行國庫單一賬戶制度，所有財政資金收支活動都納入國庫單一賬戶體系，預(yù)算單位應(yīng)支未支的資金以及已實現(xiàn)的財政收入統(tǒng)一集中到國庫，是實施國庫現(xiàn)金管理的基本前提。根據(jù)國務(wù)院總體工作部署，自2001年開始，財政部分期分批對中央部門實施了國庫集中支付改革。歷經(jīng)五年時間，國庫集中收付制度在財政財務(wù)管理中的基礎(chǔ)性地位基本確立。截至2005年12月底，中央160多個部門已實施了國庫集中支付改革，并將改革實施到所屬3300多個基層預(yù)算單位，涉及預(yù)算資金3700多億元。中央有非稅收入的70多個部門全部納入改革范圍。與此同時，全國36個省級財政、200多個地市以及500多個縣實施了國庫集中支付改革，10多個省份通過使用中央非稅收入收繳系統(tǒng)實施了收入收繳改革。2006年起各地財政專員辦征收的三峽工程建設(shè)基金、庫區(qū)建設(shè)基金等四項非稅收入，也開始實施改革。通過上述國庫集中收付制度改革，大量原滯留在預(yù)算單位的資金流量逐步集中到財政國庫單一賬戶，國庫現(xiàn)金余額明顯增加，為實施國庫現(xiàn)金管理奠定了基礎(chǔ)。隨著財政國庫管理制度改革不斷深化，對國庫現(xiàn)金實施有效管理，已成為深化財政國庫管理制度改革的迫切要求。

（二）開展國庫現(xiàn)金管理，有助于提高國庫現(xiàn)金使用效益。

針對各地實施財政國庫集中收付制度改革后庫款資金不斷增加的實際，2002年財政部、中國人民銀行發(fā)布了《國庫存款計付利息管理暫行辦法》，規(guī)定自2003年1月1日起，中央財政和地方財政在人民銀行的國庫存款，按照活期存款利率計息。由于中國人民銀行與財政部實行的是利潤上交體制，人民銀行各分支行支付給各級地方財政的利息，實際上仍要由中央財政負(fù)擔(dān)。據(jù)估計，每年中央財政通過這一方式對地方財政的資金轉(zhuǎn)移有幾十億元。盡管如此，由于地方庫款僅按活期利率計付利息，不少地方認(rèn)為收益率太低，不符合市場經(jīng)濟(jì)原則。為此，開展國庫現(xiàn)金管理，有利于在國庫存款計息基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理順財政部門、人民銀行、商業(yè)銀行之間的關(guān)系，提高財政國庫現(xiàn)金的使用效益。

（三）開展國庫現(xiàn)金管理，有助于加強財政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合。

近幾年來，我國經(jīng)濟(jì)增長速度較快，國庫存款余額不斷增加；但這些國庫存款余額未得到有效利用，每年中央財政仍維持了較大的國債發(fā)行規(guī)模和債務(wù)負(fù)擔(dān)。同時，由于短期國債的缺位，財政政策與央行貨幣政策之間缺少有效配合的實施工具。2006年起，我國原由人大審批國債發(fā)生額改為審批國債余額，在既定的國債余額范圍內(nèi)，財政部可根據(jù)庫款情況，有選擇地確定年度內(nèi)國債發(fā)生額及發(fā)行期限，這就為國債管理、貨幣政策以及國庫現(xiàn)金管理的有效結(jié)合，提供了條件。開展國庫現(xiàn)金管理后，財政部可根據(jù)國庫存款余缺情況，有條件地發(fā)行短期國債，提高國債市場流動性，降低國債籌資成本，調(diào)節(jié)和穩(wěn)定國庫現(xiàn)金流量，并實現(xiàn)與央行貨幣政策的有效配合。

英、美、澳大利亞等發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家形成了一套比較完善的國庫現(xiàn)金管理體系。主要內(nèi)容包括：

（一）建立國庫單一賬戶體系。

建立國庫單一賬戶體系是現(xiàn)金管理的開始。通過國庫單一賬戶體系，將所有財政資金的收支活動都統(tǒng)一集中在這一體系中辦理，所有財政資金的現(xiàn)金流量都集中在國庫單一賬戶。政府通過國庫單一賬戶掌握、控制財政資金的現(xiàn)金流量。英國19世紀(jì)建立了國庫單一賬戶體系，意大利于1986年開始建立國庫單一賬戶體系，在此基礎(chǔ)上，這些國家相繼開始對國庫現(xiàn)金的管理。通過取消財政資金收繳以及資金支付的中間環(huán)節(jié)，實現(xiàn)代理商業(yè)銀行在當(dāng)日營業(yè)終了與國庫單一賬戶及時清算，將閑置現(xiàn)金余額統(tǒng)一集中在國庫管理，提高了預(yù)算資金運行效率，增強了財政對預(yù)算資金的控制權(quán)。

（二）增強財政收支活動的計劃性。

各國建立國庫單一賬戶體系后，普遍加強了對財政資金收支活動計劃性的管理。不少國家規(guī)定，財政收入的代理銀行應(yīng)及時將收入上繳國庫單一賬戶，并鼓勵各預(yù)算單位按期交納大額款項，對上繳收入不及時的單位予以處罰等等。支出方面，要求預(yù)算單位根據(jù)實際情況，報送和提供比較準(zhǔn)確的用款計劃，只有實際支付時才予以支付。如澳大利亞，對預(yù)算單位實行嚴(yán)格的用款計劃管理，改變各部門使用資金上的無序性，要求各單位按既定計劃申請用款，保證庫款資金流量的均衡，為現(xiàn)金管理打下基礎(chǔ)。

（三）準(zhǔn)確預(yù)測國庫現(xiàn)金流量。

現(xiàn)金流量預(yù)測是實施有效的現(xiàn)金管理的基礎(chǔ)，包括收入預(yù)測和支出用款預(yù)測兩部分。收入預(yù)測針對各種稅收以及其他收費等政府各項財政收入；支出預(yù)測主要針對預(yù)算單位用款計劃、國債還本付息等各項支出。為準(zhǔn)確預(yù)測國庫資金現(xiàn)金流量，各國都建立了國庫現(xiàn)金收支基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，選擇科學(xué)有效的預(yù)測方法，按一定時段對國庫現(xiàn)金流量進(jìn)行滾動預(yù)測，不斷減少預(yù)測誤差，為實施國庫現(xiàn)金管理創(chuàng)造條件。英國現(xiàn)金流量預(yù)測水平很高，財政部通過對國庫資金收支變化的歷史性數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計分析，尋找資金波動規(guī)律，每周向債務(wù)管理局提供最新的國庫收支預(yù)測，準(zhǔn)確度很高，與實際執(zhí)行數(shù)誤差通常在1000萬英鎊左右，對現(xiàn)金管理決策發(fā)揮了重要作用。

（四）采取適當(dāng)方式實施現(xiàn)金管理。

在保留最低國庫存款余額以備緊急支付前提下，各國都根據(jù)國情，采用適當(dāng)方式，對閑置庫款資金余額進(jìn)行運作，具體方式包括商業(yè)銀行定期存款、買回國債、國債回購與逆回購、購買高信用等級的商業(yè)票據(jù)等。美國國庫的現(xiàn)金存款額度為50億美元，超過部分由財政部存放在近1000家存款機(jī)構(gòu)，以獲取更多收益。英國保留2億英鎊的最低國庫存款余額的部分，對超出國庫現(xiàn)金余額，采取多種市場投融資方式進(jìn)行管理。

（五）國庫現(xiàn)金管理實現(xiàn)與貨幣政策、國債管理的有效配合。

各國在現(xiàn)金管理過程中，都強調(diào)現(xiàn)金管理必須與貨幣政策、國債管理相配合。一方面，現(xiàn)金管理要與央行貨幣政策保持一致，不能影響貨幣政策。這是一條基本原則。各國都強調(diào)政府是市場價格的接受者（Price Taker），政府現(xiàn)金管理不能影響市場利率。如英國債務(wù)管理局提出，要在“保持與中央銀行貨幣政策一致”前提下，以最有效方式實施國庫現(xiàn)金管理。另一方面，現(xiàn)金管理要緊密結(jié)合國債管理開展。根據(jù)國庫現(xiàn)金管理的實際需要，各國都不同程度地滾動發(fā)行一些短期國債，形成國庫現(xiàn)金管理與國債管理的有效配合機(jī)制。

我國近期實施國庫現(xiàn)金管理主要面臨問題如下：

（一）關(guān)于實施國庫現(xiàn)金管理的職能部門

從我國實際情況考慮，財政部是實施國庫現(xiàn)金管理的職能部門。一方面，從資金管理權(quán)看，財政部代表政府管理國庫資金，是庫款資金管理的主體。國庫現(xiàn)金管理是財政部為提高資金效益，降低政府籌資成本，采取一定方式對沉淀在人行國庫的庫款資金進(jìn)行的管理。實施現(xiàn)金管理后，財政部對庫款資金的安全性負(fù)責(zé)，也對其保值增值負(fù)責(zé)。另一方面，從國庫現(xiàn)金管理內(nèi)涵上看，實施國庫現(xiàn)金管理更多體現(xiàn)出財政管理的內(nèi)容。

第一，實施現(xiàn)金管理的前提是實行國庫單一賬戶制度，即通過國庫集中收付，稅收和非稅收入等財政資金直接繳入國庫，不再停留預(yù)算單位的收入過渡戶；財政資金未支付到收款人之前，所有資金余額也保留在國庫，保證所有庫款資金統(tǒng)一集中到國庫。主要市場經(jīng)濟(jì)國家普遍是在實施國庫單一賬戶制度，集中庫款資金后，再逐步開展國庫現(xiàn)金管理的。

第二，國庫現(xiàn)金管理針對暫時閑置的庫底資金進(jìn)行，如何確定財政庫底資金，需要做好財政收支現(xiàn)金流量預(yù)測工作。此項工作屬財政管理范疇。

第三，實施國庫現(xiàn)金管理，需要有相對穩(wěn)定的庫底資金。除了保持穩(wěn)定、均衡的財政收入入庫外，還需要及時掌握、控制預(yù)算單位的用款需求，以保持穩(wěn)定的現(xiàn)金流量，這些也屬于財政管理的范疇。第四，實施國庫現(xiàn)金管理后，動用庫款閑置資金，可減少國債發(fā)行規(guī)模，如何實現(xiàn)國債管理政策與國庫現(xiàn)金管理有效結(jié)合，也屬于財政政策的內(nèi)容。

從性質(zhì)與職能上看，中國人民銀行是財政庫款的開戶銀行，其國庫部門的主要職責(zé)是根據(jù)《國家金庫條例》有關(guān)規(guī)定具體辦理庫款的收納、會計賬務(wù)核算業(yè)務(wù)，并依據(jù)財政部門支付指令，辦理國庫資金支撥業(yè)務(wù)。除此之外，中國人民銀行不能對財政國庫庫款進(jìn)行任何其他操作。當(dāng)然，考慮財政部與央行的政策協(xié)調(diào)配合及其辦理庫款支撥的手續(xù)等因素，中國人民銀行可參與國庫現(xiàn)金管理，但不能作為國庫現(xiàn)金管理的職能部門?？偟膩碚f，財政部門作為財政資金（含國庫資金）管理的職能部門，應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)財政國庫現(xiàn)金管理工作。

（二）關(guān)于現(xiàn)金管理操作方式

借鑒發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家國庫現(xiàn)金管理經(jīng)驗，根據(jù)我國目前貨幣市場和債券市場發(fā)展不夠完善的實際情況，在確保國庫支出需要和國庫現(xiàn)金安全的前提下，我國可按照從易到難的原則，在保證資金安全基礎(chǔ)上，穩(wěn)妥有序地開展國庫現(xiàn)金管理。具體運作方式，可參考采取美國模式及英國模式兼而有之的方式，考慮在人民銀行國庫賬戶上保持一個相對穩(wěn)定的現(xiàn)金余額，其余現(xiàn)金存入商業(yè)銀行賬戶或?qū)嵤┦袌鲞\作。初期建議可先實施商業(yè)銀行定期存款和買回國債兩種操作方式，條件成熟后，采取發(fā)行短期債券等方式實行市場運作，實現(xiàn)較高的現(xiàn)金管理收益。

1．商業(yè)銀行定期存款。

為確保國庫資金安全，通過招投標(biāo)程序，由財政部選擇幾家資產(chǎn)質(zhì)量好、資金實力強、商業(yè)信譽好的商業(yè)銀行進(jìn)行定期存款，存款種類、期限、數(shù)額可根據(jù)國庫現(xiàn)金狀況及預(yù)算收支預(yù)測情況確定，存款利率可采取競爭招標(biāo)形式確定。實行定期存款的，應(yīng)要求商業(yè)銀行提交等額國債作為抵押。

2．買回國債。

鑒于目前庫款余額較多的實際，可利用暫時閑置的國庫現(xiàn)金，買回跨年度且剩余期限較短的國債，予以注銷或持有到期，降低債務(wù)成本，并可改善國債期限結(jié)構(gòu)，提高國債市場流動性。買回國債操作，不應(yīng)對貨幣政策和債券市場產(chǎn)生影響，要按照市場方式運作，使市場機(jī)制在國債買賣過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

3．定期發(fā)行短期債券。

結(jié)合現(xiàn)金管理需要，條件成熟后，有選擇地定期、滾動發(fā)行一些短期債券，為現(xiàn)金管理操作提供有效的工具。定期發(fā)行短期債券，也有助于調(diào)整國債期限結(jié)構(gòu)，改變目前我國中長期債券占據(jù)主導(dǎo)地位的局面，提高國債市場流動性，為現(xiàn)金管理的市場化操作創(chuàng)造條件。

（三）關(guān)于與貨幣政策、國債政策的協(xié)調(diào)

我國實行現(xiàn)金管理初期，采取定期存款等操作方式，對貨幣政策影響不大。按照市場化操作后，現(xiàn)金管理應(yīng)考慮不能影響央行的貨幣政策。財政部每一筆大的財政資金收支、每一筆大的現(xiàn)金管理操作，應(yīng)及時與央行交換信息。鑒于目前庫款資金較多的實際，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)將現(xiàn)金管理與國債政策緊密結(jié)合起來，根據(jù)庫款余缺情況，有選擇地發(fā)行國債。2006年起，經(jīng)人大批準(zhǔn)同意，我國開始實施國債余額管理，改變了原帶有計劃經(jīng)濟(jì)色彩的國債發(fā)生額管理的方式。實行國債余額管理后，財政部可根據(jù)國庫存款余額情況，靈活確定發(fā)行國債時間和年內(nèi)各期發(fā)生額，這也為順利實施國庫現(xiàn)金管理創(chuàng)造了條件。我國國債管理與現(xiàn)金管理權(quán)都在財政部，這也從另一個角度有助于實現(xiàn)國債政策與現(xiàn)金管理間的協(xié)調(diào)配合。

實施現(xiàn)金管理，還要重點需做好以下配套工作：

（一）繼續(xù)深化國庫集中收付制度改革

深化國庫集中收付制度改革，集中國庫現(xiàn)金流量，有助于為現(xiàn)金管理創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。在2005年全面推行國庫集中收付制度改革基礎(chǔ)上，2006年及今后要繼續(xù)推進(jìn)改革。中央部門要進(jìn)一步深化實施改革預(yù)算單位級次，擴(kuò)大改革資金范圍，逐步將包括預(yù)算外資金在內(nèi)的所有財政性資金實施改革。同時，中央級有非稅收入的預(yù)算單位全面推行改革，逐步將改革范圍擴(kuò)大到所有非稅收入；積極推進(jìn)財稅庫橫向聯(lián)網(wǎng)，加快稅款入庫速度，實現(xiàn)稅款資金當(dāng)日入庫。

（二）細(xì)化預(yù)算單位用款計劃編制

目前，我國很多三級或以下預(yù)算單位的預(yù)算還是由上級單位代編，預(yù)算編制不準(zhǔn)、不細(xì)的情況比較普遍。實施國庫集中支付改革后，改革部門開始編制用款計劃，但用款計劃編制不科學(xué)、不準(zhǔn)確的矛盾也很突出；而且目前各單位編制的還只是分月的用款計劃。為更好地預(yù)測國庫現(xiàn)金流量，今后還要進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算單位用款計劃編制，不僅要能準(zhǔn)確地編制分月的用款計劃，還要編制日用款計劃，這對我國的預(yù)算編制改革以及對預(yù)算單位的財務(wù)管理水平都提出了較高的要求。

（三）建立動態(tài)、科學(xué)的財政收支預(yù)測系統(tǒng)

準(zhǔn)確預(yù)測國庫現(xiàn)金收支流量和國庫現(xiàn)金余額，對實行現(xiàn)金余額管理，非常必要。目前，我國的財政收支預(yù)測體系還未建立起來，離國際先進(jìn)做法還有不小差距。盡管近年來中央財政在國庫資金收支數(shù)據(jù)管理上有所發(fā)展，也嘗試實施了現(xiàn)金流量預(yù)測，但總體上還有很長的路要走。下一步工作，要在整理、分析歷年來財政收支信息基礎(chǔ)上，建立相關(guān)模型，運用數(shù)理分析等方法，對財政收支變動以及庫款余額變動的短期、中期及長期趨勢進(jìn)行分析，從中找出庫款余額變動的基本規(guī)律。同時，結(jié)合各部門預(yù)算以及按進(jìn)度用款等的實際用款需求，研究確定用于保證部門正常用款需要的日均最低庫款余額。在預(yù)測順序上，先從預(yù)測一個月后的用款需求和庫款余額開始,以后逐步延長預(yù)測期限，逐步預(yù)測兩個月后、三個月后、半年以至一年后的部門用款需求和庫款余額，不斷提高庫款余額預(yù)測的準(zhǔn)確度。

（四）研究建立現(xiàn)金管理的專門機(jī)構(gòu)

實施現(xiàn)金管理比較成熟的市場化國家，一般都設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)現(xiàn)金管理。這些機(jī)構(gòu)有的為隸屬于財政部的獨立機(jī)構(gòu)，有的是財政部內(nèi)部機(jī)構(gòu)，有的還兼有債務(wù)管理的職能。如英國設(shè)立了債務(wù)管理辦公室（DMO），隸屬財政部（為獨立機(jī)構(gòu)），同時負(fù)責(zé)債務(wù)管理和現(xiàn)金管理。美國在財政部設(shè)立了債務(wù)管理辦公室和現(xiàn)金管理辦公室，澳大利亞也在財政部下設(shè)立獨立的債務(wù)管理辦公室，巴西在財政部內(nèi)設(shè)立債務(wù)管理辦公室，專門負(fù)責(zé)債務(wù)管理和現(xiàn)金管理。意大利在財政部內(nèi)設(shè)一個部門，負(fù)責(zé)國庫現(xiàn)金管理，比利時、荷蘭和法國都設(shè)立隸屬于財政部的獨立機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)國庫現(xiàn)金管理。我國國庫現(xiàn)金進(jìn)入一定階段后，將涉及現(xiàn)金流量預(yù)測、現(xiàn)金管理運作以及風(fēng)險管理等相關(guān)工作，也需要有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。從國際通行做法上看，在財政部下設(shè)獨立機(jī)構(gòu)或者內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)現(xiàn)金管理，較為現(xiàn)實可行；同時，為避免現(xiàn)金管理與貨幣政策、國債管理發(fā)生沖突，該機(jī)構(gòu)應(yīng)與財政部、人民銀行建立有效的聯(lián)系協(xié)調(diào)機(jī)制。

（五）建立健全相關(guān)法律法規(guī)制度

實施國庫現(xiàn)金管理的市場經(jīng)濟(jì)國家，不少都頒布了相關(guān)的法律、法案，明確現(xiàn)金管理過程中財政部、中央銀行以及現(xiàn)金管理部門的相關(guān)職責(zé)界定、風(fēng)險控制管理，還有的還對現(xiàn)金管理具體操作方式進(jìn)行了規(guī)定。目前，我國尚沒有這一方面的法律法規(guī)，為有效規(guī)避現(xiàn)金管理過程中的風(fēng)險問題，理順各方關(guān)系，需加快研究建立現(xiàn)金管理過程中的法律、法規(guī)和操作規(guī)程。同時，條件成熟后，也需加快研究修訂現(xiàn)行《國家金庫條例》及其《實施細(xì)則》以及《預(yù)算法》等法律法規(guī)。