所謂國庫現(xiàn)金管理是指財政部門在代表政府進(jìn)行公共財政管理時，預(yù)測、控制和管理國庫現(xiàn)金的一系列政府理財活動。

與發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家相比，我國國庫現(xiàn)金管理比較薄弱，缺乏科學(xué)有效的國庫現(xiàn)金管理制度和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。開展國庫現(xiàn)金管理，對提高國庫現(xiàn)金的使用效益，完善財政政策和提高財政管理水平，有效實(shí)施政府宏觀調(diào)控，具有十分重要的意義。

（一）開展國庫現(xiàn)金管理，是深化財政國庫管理制度改革的需要。

實(shí)行國庫單一賬戶制度，所有財政資金收支活動都納入國庫單一賬戶體系，預(yù)算單位應(yīng)支未支的資金以及已實(shí)現(xiàn)的財政收入統(tǒng)一集中到國庫，是實(shí)施國庫現(xiàn)金管理的基本前提。根據(jù)國務(wù)院總體工作部署，自2001年開始，財政部分期分批對中央部門實(shí)施了國庫集中支付改革。歷經(jīng)五年時間，國庫集中收付制度在財政財務(wù)管理中的基礎(chǔ)性地位基本確立。截至2005年12月底，中央160多個部門已實(shí)施了國庫集中支付改革，并將改革實(shí)施到所屬3300多個基層預(yù)算單位，涉及預(yù)算資金3700多億元。中央有非稅收入的70多個部門全部納入改革范圍。與此同時，全國36個省級財政、200多個地市以及500多個縣實(shí)施了國庫集中支付改革，10多個省份通過使用中央非稅收入收繳系統(tǒng)實(shí)施了收入收繳改革。2006年起各地財政專員辦征收的三峽工程建設(shè)基金、庫區(qū)建設(shè)基金等四項(xiàng)非稅收入，也開始實(shí)施改革。通過上述國庫集中收付制度改革，大量原滯留在預(yù)算單位的資金流量逐步集中到財政國庫單一賬戶，國庫現(xiàn)金余額明顯增加，為實(shí)施國庫現(xiàn)金管理奠定了基礎(chǔ)。隨著財政國庫管理制度改革不斷深化，對國庫現(xiàn)金實(shí)施有效管理，已成為深化財政國庫管理制度改革的迫切要求。

（二）開展國庫現(xiàn)金管理，有助于提高國庫現(xiàn)金使用效益。

針對各地實(shí)施財政國庫集中收付制度改革后庫款資金不斷增加的實(shí)際，2002年財政部、中國人民銀行發(fā)布了《國庫存款計(jì)付利息管理暫行辦法》，規(guī)定自2003年1月1日起，中央財政和地方財政在人民銀行的國庫存款，按照活期存款利率計(jì)息。由于中國人民銀行與財政部實(shí)行的是利潤上交體制，人民銀行各分支行支付給各級地方財政的利息，實(shí)際上仍要由中央財政負(fù)擔(dān)。據(jù)估計(jì)，每年中央財政通過這一方式對地方財政的資金轉(zhuǎn)移有幾十億元。盡管如此，由于地方庫款僅按活期利率計(jì)付利息，不少地方認(rèn)為收益率太低，不符合市場經(jīng)濟(jì)原則。為此，開展國庫現(xiàn)金管理，有利于在國庫存款計(jì)息基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理順財政部門、人民銀行、商業(yè)銀行之間的關(guān)系，提高財政國庫現(xiàn)金的使用效益。

（三）開展國庫現(xiàn)金管理，有助于加強(qiáng)財政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合。

近幾年來，我國經(jīng)濟(jì)增長速度較快，國庫存款余額不斷增加；但這些國庫存款余額未得到有效利用，每年中央財政仍維持了較大的國債發(fā)行規(guī)模和債務(wù)負(fù)擔(dān)。同時，由于短期國債的缺位，財政政策與央行貨幣政策之間缺少有效配合的實(shí)施工具。2006年起，我國原由人大審批國債發(fā)生額改為審批國債余額，在既定的國債余額范圍內(nèi)，財政部可根據(jù)庫款情況，有選擇地確定年度內(nèi)國債發(fā)生額及發(fā)行期限，這就為國債管理、貨幣政策以及國庫現(xiàn)金管理的有效結(jié)合，提供了條件。開展國庫現(xiàn)金管理后，財政部可根據(jù)國庫存款余缺情況，有條件地發(fā)行短期國債，提高國債市場流動性，降低國債籌資成本，調(diào)節(jié)和穩(wěn)定國庫現(xiàn)金流量，并實(shí)現(xiàn)與央行貨幣政策的有效配合。

英、美、澳大利亞等發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家形成了一套比較完善的國庫現(xiàn)金管理體系。主要內(nèi)容包括：

（一）建立國庫單一賬戶體系。

建立國庫單一賬戶體系是現(xiàn)金管理的開始。通過國庫單一賬戶體系，將所有財政資金的收支活動都統(tǒng)一集中在這一體系中辦理，所有財政資金的現(xiàn)金流量都集中在國庫單一賬戶。政府通過國庫單一賬戶掌握、控制財政資金的現(xiàn)金流量。英國19世紀(jì)建立了國庫單一賬戶體系，意大利于1986年開始建立國庫單一賬戶體系，在此基礎(chǔ)上，這些國家相繼開始對國庫現(xiàn)金的管理。通過取消財政資金收繳以及資金支付的中間環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)代理商業(yè)銀行在當(dāng)日營業(yè)終了與國庫單一賬戶及時清算，將閑置現(xiàn)金余額統(tǒng)一集中在國庫管理，提高了預(yù)算資金運(yùn)行效率，增強(qiáng)了財政對預(yù)算資金的控制權(quán)。

（二）增強(qiáng)財政收支活動的計(jì)劃性。

各國建立國庫單一賬戶體系后，普遍加強(qiáng)了對財政資金收支活動計(jì)劃性的管理。不少國家規(guī)定，財政收入的代理銀行應(yīng)及時將收入上繳國庫單一賬戶，并鼓勵各預(yù)算單位按期交納大額款項(xiàng)，對上繳收入不及時的單位予以處罰等等。支出方面，要求預(yù)算單位根據(jù)實(shí)際情況，報送和提供比較準(zhǔn)確的用款計(jì)劃，只有實(shí)際支付時才予以支付。如澳大利亞，對預(yù)算單位實(shí)行嚴(yán)格的用款計(jì)劃管理，改變各部門使用資金上的無序性，要求各單位按既定計(jì)劃申請用款，保證庫款資金流量的均衡，為現(xiàn)金管理打下基礎(chǔ)。

（三）準(zhǔn)確預(yù)測國庫現(xiàn)金流量。

現(xiàn)金流量預(yù)測是實(shí)施有效的現(xiàn)金管理的基礎(chǔ)，包括收入預(yù)測和支出用款預(yù)測兩部分。收入預(yù)測針對各種稅收以及其他收費(fèi)等政府各項(xiàng)財政收入；支出預(yù)測主要針對預(yù)算單位用款計(jì)劃、國債還本付息等各項(xiàng)支出。為準(zhǔn)確預(yù)測國庫資金現(xiàn)金流量，各國都建立了國庫現(xiàn)金收支基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，選擇科學(xué)有效的預(yù)測方法，按一定時段對國庫現(xiàn)金流量進(jìn)行滾動預(yù)測，不斷減少預(yù)測誤差，為實(shí)施國庫現(xiàn)金管理創(chuàng)造條件。英國現(xiàn)金流量預(yù)測水平很高，財政部通過對國庫資金收支變化的歷史性數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，尋找資金波動規(guī)律，每周向債務(wù)管理局提供最新的國庫收支預(yù)測，準(zhǔn)確度很高，與實(shí)際執(zhí)行數(shù)誤差通常在1000萬英鎊左右，對現(xiàn)金管理決策發(fā)揮了重要作用。

（四）采取適當(dāng)方式實(shí)施現(xiàn)金管理。

在保留最低國庫存款余額以備緊急支付前提下，各國都根據(jù)國情，采用適當(dāng)方式，對閑置庫款資金余額進(jìn)行運(yùn)作，具體方式包括商業(yè)銀行定期存款、買回國債、國債回購與逆回購、購買高信用等級的商業(yè)票據(jù)等。美國國庫的現(xiàn)金存款額度為50億美元，超過部分由財政部存放在近1000家存款機(jī)構(gòu)，以獲取更多收益。英國保留2億英鎊的最低國庫存款余額的部分，對超出國庫現(xiàn)金余額，采取多種市場投融資方式進(jìn)行管理。

（五）國庫現(xiàn)金管理實(shí)現(xiàn)與貨幣政策、國債管理的有效配合。

各國在現(xiàn)金管理過程中，都強(qiáng)調(diào)現(xiàn)金管理必須與貨幣政策、國債管理相配合。一方面，現(xiàn)金管理要與央行貨幣政策保持一致，不能影響貨幣政策。這是一條基本原則。各國都強(qiáng)調(diào)政府是市場價格的接受者（Price Taker），政府現(xiàn)金管理不能影響市場利率。如英國債務(wù)管理局提出，要在“保持與中央銀行貨幣政策一致”前提下，以最有效方式實(shí)施國庫現(xiàn)金管理。另一方面，現(xiàn)金管理要緊密結(jié)合國債管理開展。根據(jù)國庫現(xiàn)金管理的實(shí)際需要，各國都不同程度地滾動發(fā)行一些短期國債，形成國庫現(xiàn)金管理與國債管理的有效配合機(jī)制。

我國近期實(shí)施國庫現(xiàn)金管理主要面臨問題如下：

（一）關(guān)于實(shí)施國庫現(xiàn)金管理的職能部門

從我國實(shí)際情況考慮，財政部是實(shí)施國庫現(xiàn)金管理的職能部門。一方面，從資金管理權(quán)看，財政部代表政府管理國庫資金，是庫款資金管理的主體。國庫現(xiàn)金管理是財政部為提高資金效益，降低政府籌資成本，采取一定方式對沉淀在人行國庫的庫款資金進(jìn)行的管理。實(shí)施現(xiàn)金管理后，財政部對庫款資金的安全性負(fù)責(zé)，也對其保值增值負(fù)責(zé)。另一方面，從國庫現(xiàn)金管理內(nèi)涵上看，實(shí)施國庫現(xiàn)金管理更多體現(xiàn)出財政管理的內(nèi)容。

第一，實(shí)施現(xiàn)金管理的前提是實(shí)行國庫單一賬戶制度，即通過國庫集中收付，稅收和非稅收入等財政資金直接繳入國庫，不再停留預(yù)算單位的收入過渡戶；財政資金未支付到收款人之前，所有資金余額也保留在國庫，保證所有庫款資金統(tǒng)一集中到國庫。主要市場經(jīng)濟(jì)國家普遍是在實(shí)施國庫單一賬戶制度，集中庫款資金后，再逐步開展國庫現(xiàn)金管理的。

第二，國庫現(xiàn)金管理針對暫時閑置的庫底資金進(jìn)行，如何確定財政庫底資金，需要做好財政收支現(xiàn)金流量預(yù)測工作。此項(xiàng)工作屬財政管理范疇。

第三，實(shí)施國庫現(xiàn)金管理，需要有相對穩(wěn)定的庫底資金。除了保持穩(wěn)定、均衡的財政收入入庫外，還需要及時掌握、控制預(yù)算單位的用款需求，以保持穩(wěn)定的現(xiàn)金流量，這些也屬于財政管理的范疇。第四，實(shí)施國庫現(xiàn)金管理后，動用庫款閑置資金，可減少國債發(fā)行規(guī)模，如何實(shí)現(xiàn)國債管理政策與國庫現(xiàn)金管理有效結(jié)合，也屬于財政政策的內(nèi)容。

從性質(zhì)與職能上看，中國人民銀行是財政庫款的開戶銀行，其國庫部門的主要職責(zé)是根據(jù)《國家金庫條例》有關(guān)規(guī)定具體辦理庫款的收納、會計(jì)賬務(wù)核算業(yè)務(wù)，并依據(jù)財政部門支付指令，辦理國庫資金支撥業(yè)務(wù)。除此之外，中國人民銀行不能對財政國庫庫款進(jìn)行任何其他操作。當(dāng)然，考慮財政部與央行的政策協(xié)調(diào)配合及其辦理庫款支撥的手續(xù)等因素，中國人民銀行可參與國庫現(xiàn)金管理，但不能作為國庫現(xiàn)金管理的職能部門?？偟膩碚f，財政部門作為財政資金（含國庫資金）管理的職能部門，應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)財政國庫現(xiàn)金管理工作。

（二）關(guān)于現(xiàn)金管理操作方式

借鑒發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家國庫現(xiàn)金管理經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國目前貨幣市場和債券市場發(fā)展不夠完善的實(shí)際情況，在確保國庫支出需要和國庫現(xiàn)金安全的前提下，我國可按照從易到難的原則，在保證資金安全基礎(chǔ)上，穩(wěn)妥有序地開展國庫現(xiàn)金管理。具體運(yùn)作方式，可參考采取美國模式及英國模式兼而有之的方式，考慮在人民銀行國庫賬戶上保持一個相對穩(wěn)定的現(xiàn)金余額，其余現(xiàn)金存入商業(yè)銀行賬戶或?qū)嵤┦袌鲞\(yùn)作。初期建議可先實(shí)施商業(yè)銀行定期存款和買回國債兩種操作方式，條件成熟后，采取發(fā)行短期債券等方式實(shí)行市場運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)較高的現(xiàn)金管理收益。

1．商業(yè)銀行定期存款。

為確保國庫資金安全，通過招投標(biāo)程序，由財政部選擇幾家資產(chǎn)質(zhì)量好、資金實(shí)力強(qiáng)、商業(yè)信譽(yù)好的商業(yè)銀行進(jìn)行定期存款，存款種類、期限、數(shù)額可根據(jù)國庫現(xiàn)金狀況及預(yù)算收支預(yù)測情況確定，存款利率可采取競爭招標(biāo)形式確定。實(shí)行定期存款的，應(yīng)要求商業(yè)銀行提交等額國債作為抵押。

2．買回國債。

鑒于目前庫款余額較多的實(shí)際，可利用暫時閑置的國庫現(xiàn)金，買回跨年度且剩余期限較短的國債，予以注銷或持有到期，降低債務(wù)成本，并可改善國債期限結(jié)構(gòu)，提高國債市場流動性。買回國債操作，不應(yīng)對貨幣政策和債券市場產(chǎn)生影響，要按照市場方式運(yùn)作，使市場機(jī)制在國債買賣過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

3．定期發(fā)行短期債券。

結(jié)合現(xiàn)金管理需要，條件成熟后，有選擇地定期、滾動發(fā)行一些短期債券，為現(xiàn)金管理操作提供有效的工具。定期發(fā)行短期債券，也有助于調(diào)整國債期限結(jié)構(gòu)，改變目前我國中長期債券占據(jù)主導(dǎo)地位的局面，提高國債市場流動性，為現(xiàn)金管理的市場化操作創(chuàng)造條件。

（三）關(guān)于與貨幣政策、國債政策的協(xié)調(diào)

我國實(shí)行現(xiàn)金管理初期，采取定期存款等操作方式，對貨幣政策影響不大。按照市場化操作后，現(xiàn)金管理應(yīng)考慮不能影響央行的貨幣政策。財政部每一筆大的財政資金收支、每一筆大的現(xiàn)金管理操作，應(yīng)及時與央行交換信息。鑒于目前庫款資金較多的實(shí)際，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)將現(xiàn)金管理與國債政策緊密結(jié)合起來，根據(jù)庫款余缺情況，有選擇地發(fā)行國債。2006年起，經(jīng)人大批準(zhǔn)同意，我國開始實(shí)施國債余額管理，改變了原帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的國債發(fā)生額管理的方式。實(shí)行國債余額管理后，財政部可根據(jù)國庫存款余額情況，靈活確定發(fā)行國債時間和年內(nèi)各期發(fā)生額，這也為順利實(shí)施國庫現(xiàn)金管理創(chuàng)造了條件。我國國債管理與現(xiàn)金管理權(quán)都在財政部，這也從另一個角度有助于實(shí)現(xiàn)國債政策與現(xiàn)金管理間的協(xié)調(diào)配合。

實(shí)施現(xiàn)金管理，還要重點(diǎn)需做好以下配套工作：

（一）繼續(xù)深化國庫集中收付制度改革

深化國庫集中收付制度改革，集中國庫現(xiàn)金流量，有助于為現(xiàn)金管理創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。在2005年全面推行國庫集中收付制度改革基礎(chǔ)上，2006年及今后要繼續(xù)推進(jìn)改革。中央部門要進(jìn)一步深化實(shí)施改革預(yù)算單位級次，擴(kuò)大改革資金范圍，逐步將包括預(yù)算外資金在內(nèi)的所有財政性資金實(shí)施改革。同時，中央級有非稅收入的預(yù)算單位全面推行改革，逐步將改革范圍擴(kuò)大到所有非稅收入；積極推進(jìn)財稅庫橫向聯(lián)網(wǎng)，加快稅款入庫速度，實(shí)現(xiàn)稅款資金當(dāng)日入庫。

（二）細(xì)化預(yù)算單位用款計(jì)劃編制

目前，我國很多三級或以下預(yù)算單位的預(yù)算還是由上級單位代編，預(yù)算編制不準(zhǔn)、不細(xì)的情況比較普遍。實(shí)施國庫集中支付改革后，改革部門開始編制用款計(jì)劃，但用款計(jì)劃編制不科學(xué)、不準(zhǔn)確的矛盾也很突出；而且目前各單位編制的還只是分月的用款計(jì)劃。為更好地預(yù)測國庫現(xiàn)金流量，今后還要進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算單位用款計(jì)劃編制，不僅要能準(zhǔn)確地編制分月的用款計(jì)劃，還要編制日用款計(jì)劃，這對我國的預(yù)算編制改革以及對預(yù)算單位的財務(wù)管理水平都提出了較高的要求。

（三）建立動態(tài)、科學(xué)的財政收支預(yù)測系統(tǒng)

準(zhǔn)確預(yù)測國庫現(xiàn)金收支流量和國庫現(xiàn)金余額，對實(shí)行現(xiàn)金余額管理，非常必要。目前，我國的財政收支預(yù)測體系還未建立起來，離國際先進(jìn)做法還有不小差距。盡管近年來中央財政在國庫資金收支數(shù)據(jù)管理上有所發(fā)展，也嘗試實(shí)施了現(xiàn)金流量預(yù)測，但總體上還有很長的路要走。下一步工作，要在整理、分析歷年來財政收支信息基礎(chǔ)上，建立相關(guān)模型，運(yùn)用數(shù)理分析等方法，對財政收支變動以及庫款余額變動的短期、中期及長期趨勢進(jìn)行分析，從中找出庫款余額變動的基本規(guī)律。同時，結(jié)合各部門預(yù)算以及按進(jìn)度用款等的實(shí)際用款需求，研究確定用于保證部門正常用款需要的日均最低庫款余額。在預(yù)測順序上，先從預(yù)測一個月后的用款需求和庫款余額開始,以后逐步延長預(yù)測期限，逐步預(yù)測兩個月后、三個月后、半年以至一年后的部門用款需求和庫款余額，不斷提高庫款余額預(yù)測的準(zhǔn)確度。

（四）研究建立現(xiàn)金管理的專門機(jī)構(gòu)

實(shí)施現(xiàn)金管理比較成熟的市場化國家，一般都設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)現(xiàn)金管理。這些機(jī)構(gòu)有的為隸屬于財政部的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，有的是財政部內(nèi)部機(jī)構(gòu)，有的還兼有債務(wù)管理的職能。如英國設(shè)立了債務(wù)管理辦公室（DMO），隸屬財政部（為獨(dú)立機(jī)構(gòu)），同時負(fù)責(zé)債務(wù)管理和現(xiàn)金管理。美國在財政部設(shè)立了債務(wù)管理辦公室和現(xiàn)金管理辦公室，澳大利亞也在財政部下設(shè)立獨(dú)立的債務(wù)管理辦公室，巴西在財政部內(nèi)設(shè)立債務(wù)管理辦公室，專門負(fù)責(zé)債務(wù)管理和現(xiàn)金管理。意大利在財政部內(nèi)設(shè)一個部門，負(fù)責(zé)國庫現(xiàn)金管理，比利時、荷蘭和法國都設(shè)立隸屬于財政部的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)國庫現(xiàn)金管理。我國國庫現(xiàn)金進(jìn)入一定階段后，將涉及現(xiàn)金流量預(yù)測、現(xiàn)金管理運(yùn)作以及風(fēng)險管理等相關(guān)工作，也需要有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。從國際通行做法上看，在財政部下設(shè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)或者內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)現(xiàn)金管理，較為現(xiàn)實(shí)可行；同時，為避免現(xiàn)金管理與貨幣政策、國債管理發(fā)生沖突，該機(jī)構(gòu)應(yīng)與財政部、人民銀行建立有效的聯(lián)系協(xié)調(diào)機(jī)制。

（五）建立健全相關(guān)法律法規(guī)制度

實(shí)施國庫現(xiàn)金管理的市場經(jīng)濟(jì)國家，不少都頒布了相關(guān)的法律、法案，明確現(xiàn)金管理過程中財政部、中央銀行以及現(xiàn)金管理部門的相關(guān)職責(zé)界定、風(fēng)險控制管理，還有的還對現(xiàn)金管理具體操作方式進(jìn)行了規(guī)定。目前，我國尚沒有這一方面的法律法規(guī)，為有效規(guī)避現(xiàn)金管理過程中的風(fēng)險問題，理順各方關(guān)系，需加快研究建立現(xiàn)金管理過程中的法律、法規(guī)和操作規(guī)程。同時，條件成熟后，也需加快研究修訂現(xiàn)行《國家金庫條例》及其《實(shí)施細(xì)則》以及《預(yù)算法》等法律法規(guī)。