國家創(chuàng)新系統(tǒng)是指一個國家內(nèi)各有關(guān)部門和機構(gòu)間相互作用而形成的推動創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，是由經(jīng)濟和科技的組織機構(gòu)組成的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。創(chuàng)新是一個從新思想的產(chǎn)生到產(chǎn)品設(shè)計、試制、生產(chǎn)、營銷和市場化的一系列的活動，也是知識的創(chuàng)造、轉(zhuǎn)換和應(yīng)用的過程，其實質(zhì)是新技術(shù)的產(chǎn)生和商業(yè)應(yīng)用。它既包括技術(shù)創(chuàng)新，也包括管理創(chuàng)新、組織創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新。但他不是一個簡單的線性過程，而是企業(yè)內(nèi)部的研究開發(fā)部門、生產(chǎn)部門和營銷部門，以及企業(yè)與企業(yè)外的研究開發(fā)機構(gòu)、高校及其它企業(yè)互相作用的結(jié)果。

70年代以來，歐美國家的工業(yè)經(jīng)濟就開始走向衰落，而日本等新興工業(yè)化國家的經(jīng)濟持續(xù)繁榮。在日本等新興工業(yè)化國家工業(yè)經(jīng)濟不斷發(fā)展的同時，從70年代開始，歐美工業(yè)國家就進入經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過渡時期。早在60年代美國人馬克魯普就提出知識產(chǎn)業(yè)，70年代美國人波拉特提出信息經(jīng)濟，1973年美國人貝爾出版《后工業(yè)社會的來臨》。80年代信息經(jīng)濟受到廣泛關(guān)注。90年代知識經(jīng)濟崛起。這些表明，從70年代到90年代，歐美發(fā)達國家正經(jīng)歷著從工業(yè)經(jīng)濟向知識經(jīng)濟轉(zhuǎn)移的歷史轉(zhuǎn)折，經(jīng)濟發(fā)展處于過渡時期。

80年代學者在研究日本經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提出了國家技術(shù)創(chuàng)新系統(tǒng)。90年代的比較研究發(fā)現(xiàn)，歐美國家的國家創(chuàng)新系統(tǒng)早就存在，而且具有更加健全的機構(gòu)和機制。它們不僅注重企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新，也重視知識的生產(chǎn)和積累，重視知識的傳播和人力資本。學者們研究了歐美國家的國家創(chuàng)新系統(tǒng)，發(fā)現(xiàn)英國的國家創(chuàng)新系統(tǒng)偏向于知識的創(chuàng)造，相對忽視技術(shù)創(chuàng)新的作用，結(jié)果影響了經(jīng)濟的發(fā)展；美國和德國的國家創(chuàng)新系統(tǒng)，不僅重視知識生產(chǎn)和傳播，也重視技術(shù)創(chuàng)新，經(jīng)濟發(fā)展比較成功。于是，越來越多的學者開始把重點放在國家創(chuàng)新系統(tǒng)的理論研究上。

90年代，歐美發(fā)達國家特別是美國經(jīng)濟走向繁榮，而日本工業(yè)經(jīng)濟走向衰落。這進一步堅定了學者們的觀念，即歐美國家的國家創(chuàng)新系統(tǒng)比較完善，突出技術(shù)創(chuàng)新而忽視知識創(chuàng)造的國家技術(shù)創(chuàng)新系統(tǒng)適合于工業(yè)經(jīng)濟時代，知識創(chuàng)造和技術(shù)創(chuàng)新并重的歐美國家創(chuàng)新系統(tǒng)更加適合于知識經(jīng)濟的發(fā)展需要。

1992 年丹麥人倫德華爾（Bengt-Ake Lundvall）主編的《國家創(chuàng)新系統(tǒng)：建構(gòu)創(chuàng)新和交互學習的理論》（National System of Innovation: Towards a Theory of Innovation and Interactive Learning）研究了國家創(chuàng)新系統(tǒng)的構(gòu)成與運作。倫德華爾認為，現(xiàn)代經(jīng)濟中最基礎(chǔ)的資源是知識，最重要的過程是學習，學習是一種最重要的交互式的社會過程，必須從制度和文化的范疇去理解。國家創(chuàng)新系統(tǒng)是一些要素及其相互聯(lián)系，它們在生產(chǎn)、擴散和使用新的經(jīng)濟上有用的知識過程中相互作用。這些要素和聯(lián)系既包括植根于國內(nèi)的，也包括地處國內(nèi)的^[1]。他認為國家創(chuàng)新系統(tǒng)有廣義和狹義之分。狹義的國家創(chuàng)新系統(tǒng)包括介入研究和探索活動的機構(gòu)和組織，如從事R&D活動的機構(gòu)、技術(shù)學院和大學。廣義的國家創(chuàng)新系統(tǒng)包括經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、影響學習和研究與探索的所有部門和方面，包括生產(chǎn)系統(tǒng)、市場系統(tǒng)、財政系統(tǒng)及其子系統(tǒng)，這些系統(tǒng)都是學習發(fā)生的地方^[2]。

1995年麥特卡爾夫（Metcalfe）認為國家創(chuàng)新系統(tǒng)是一組獨特的機構(gòu)，它們分別或聯(lián)合地推進新技術(shù)的發(fā)展與擴散、提供政府形成和執(zhí)行關(guān)于創(chuàng)新的政策框架。因此，國家創(chuàng)新系統(tǒng)是創(chuàng)造、存儲和轉(zhuǎn)移知識、技能和新技術(shù)產(chǎn)品的相互聯(lián)系的機構(gòu)組成的系統(tǒng)。這個定義被英國貿(mào)易與工業(yè)部在1997年的研究報告《英國的國家創(chuàng)新系統(tǒng)》（The UK Innovation System）中采納^[3]。

1996年OECD在一份報告中認為，國家創(chuàng)新系統(tǒng)可以定義為公共和私營部門中的組織結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，這些部門的活動和相互作用決定著一個國家擴散知識和技術(shù)的能力，并影響著國家的創(chuàng)新業(yè)績。1996年OECD在《以知識為基礎(chǔ)的經(jīng)濟》（The Knowledge-based Economy）中指出，國家創(chuàng)新系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)是重要經(jīng)濟決定因素。

1997年，OECD又推出了《國家創(chuàng)新系統(tǒng)》（National Innovation Systems）研究報告，強調(diào)國家創(chuàng)新系統(tǒng)中個人、企業(yè)和機構(gòu)之間的技術(shù)與信息流動，提出了一整套國家創(chuàng)新系統(tǒng)分析方法，以便政策制訂者理解和建設(shè)國家創(chuàng)新系統(tǒng)。

促成國家創(chuàng)新系統(tǒng)在政策領(lǐng)域廣泛應(yīng)用的主要因素有三個：(1) 對知識的重要經(jīng)濟價值的認識；(2) 系統(tǒng)方法的廣泛應(yīng)用；(3) 與知識生產(chǎn)相關(guān)機構(gòu)的大量增加。制定對于知識經(jīng)濟和國家創(chuàng)新系統(tǒng)來說都是最佳的政策和措施，成為OECD在工業(yè)和科技方面工作的焦點。

概括地說，近年來的國家創(chuàng)新系統(tǒng)研究，已經(jīng)從早期的強調(diào)技術(shù)創(chuàng)新，轉(zhuǎn)移到既重視技術(shù)創(chuàng)新，又關(guān)注知識在經(jīng)濟中的作用，重視知識的生產(chǎn)、儲存、轉(zhuǎn)移和應(yīng)用。從1994年開始的OECD國家創(chuàng)新系統(tǒng)實證研究，已經(jīng)把知識擴散力、知識網(wǎng)絡(luò)、知識和人才流動、以及創(chuàng)新指標研究作為重點。

從國家技術(shù)創(chuàng)新系統(tǒng)向國家創(chuàng)新系統(tǒng)的轉(zhuǎn)變，反映了世界經(jīng)濟向知識化和全球化方向轉(zhuǎn)移的大趨勢。90年代以來，發(fā)達國家正向知識經(jīng)濟轉(zhuǎn)移，知識經(jīng)濟正在取代工業(yè)經(jīng)濟，成為當今世界經(jīng)濟發(fā)展的主流。在工業(yè)經(jīng)濟時代，國家技術(shù)創(chuàng)新能力是國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵；在知識經(jīng)濟時代，知識的生產(chǎn)、傳播和應(yīng)用，成為經(jīng)濟增長的決定性因素。在70－80年代，日本和東亞經(jīng)濟的崛起得益于強大的國家技術(shù)創(chuàng)新系統(tǒng)；90年代歐美，特別是美國的經(jīng)濟振興得益于知識創(chuàng)造和技術(shù)創(chuàng)新并重的國家創(chuàng)新系統(tǒng)。在某種意義上說，1997年發(fā)生的東亞金融危機，給片面強調(diào)技術(shù)創(chuàng)新的國家技術(shù)創(chuàng)新系統(tǒng)，敲響了警鐘。

事實上，日本和南韓已經(jīng)認識到國家技術(shù)創(chuàng)新系統(tǒng)的局限性。近年來，日本政府調(diào)整國策，從“技術(shù)立國”轉(zhuǎn)向“科技創(chuàng)新立國”；南韓也大幅度增加對科技的投入。

國家創(chuàng)新系統(tǒng)與國家技術(shù)創(chuàng)新系統(tǒng)相比，在基本結(jié)構(gòu)、基本思想和理論基礎(chǔ)等方面都有所不同。

1、基本結(jié)構(gòu)的不同

國家創(chuàng)新系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與國家技術(shù)創(chuàng)新系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)相比，有三點變化：

（1）比較明顯的變化是擴大了教育系統(tǒng)的作用和地位，把國家創(chuàng)新系統(tǒng)擴展到全部教育領(lǐng)域。（2）強調(diào)了創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施的重要性。（3）更加重視國際合作和交流。這些變化，反映了世界經(jīng)濟向知識化和全球化方向發(fā)展的趨勢。

2、基本思想的不同

國家創(chuàng)新系統(tǒng)的理論與國家技術(shù)創(chuàng)新系統(tǒng)的理論相比，在基本思想上有三點不同：（1）增加了知識和人力資本的作用。（2）把生產(chǎn)、擴散和應(yīng)用經(jīng)濟上有用的知識作為系統(tǒng)的功能。（3）系統(tǒng)的活動包括新知識、技能和新技術(shù)的創(chuàng)造、儲存和轉(zhuǎn)移等。

有的學者認為，國家技術(shù)創(chuàng)新系統(tǒng)與國家創(chuàng)新系統(tǒng)，是兩個學派，而不是國家創(chuàng)新系統(tǒng)理論發(fā)展的兩個階段。這種觀點有一定道理。因為，從結(jié)構(gòu)要素和基本結(jié)構(gòu)看，國家創(chuàng)新系統(tǒng)所涉及的結(jié)構(gòu)要素一直存在，創(chuàng)新系統(tǒng)的基本結(jié)構(gòu)并沒有因為從國家技術(shù)創(chuàng)新系統(tǒng)到國家創(chuàng)新系統(tǒng)的變化而發(fā)生質(zhì)的變化，只是結(jié)構(gòu)要素的比例大小有所不同而已。

當然，國家創(chuàng)新系統(tǒng)不僅是一組與創(chuàng)新相關(guān)的機構(gòu)，更是國家促進創(chuàng)新的政策系統(tǒng)。機構(gòu)組成是國家創(chuàng)新系統(tǒng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，創(chuàng)新政策是國家創(chuàng)新系統(tǒng)的活的靈魂。

事實上，從國家技術(shù)創(chuàng)新系統(tǒng)到國家創(chuàng)新系統(tǒng)的演變，主要是基本思想和政策觀念的根本變化，而不是結(jié)構(gòu)要素和基本結(jié)構(gòu)的變化。思想和觀念是國家創(chuàng)新系統(tǒng)的理論內(nèi)核，要素和結(jié)構(gòu)是國家創(chuàng)新系統(tǒng)的外觀形式。

3、理論基礎(chǔ)的不同

國家創(chuàng)新系統(tǒng)的思想和觀念的變化，與經(jīng)濟增長理論中人力資本理論和新增長理論崛起是一致的。國家技術(shù)創(chuàng)新系統(tǒng)的思想和觀念與經(jīng)濟增長理論中的技術(shù)創(chuàng)新理論和技術(shù)進步理論是一致的。

國家創(chuàng)新系統(tǒng)以技術(shù)創(chuàng)新理論、人力資本理論和新增長理論為理論基礎(chǔ)；國家技術(shù)創(chuàng)新系統(tǒng)以熊彼特創(chuàng)新理論、技術(shù)創(chuàng)新理論和技術(shù)進步理論為理論基礎(chǔ)。

如果說國家創(chuàng)新系統(tǒng)是一種理論，那么，把從國家技術(shù)創(chuàng)新系統(tǒng)到國家創(chuàng)新系統(tǒng)的轉(zhuǎn)變，看成是理論發(fā)展的兩個階段，而不僅是理論的兩個學派，似乎與實際情況更加符合。

國家創(chuàng)新系統(tǒng)理論，在繼承技術(shù)創(chuàng)新理論的基礎(chǔ)上，吸收了人力資本理論和新增長理論的思想。在國家創(chuàng)新系統(tǒng)理論中，除了繼續(xù)重視技術(shù)創(chuàng)新外，知識被視為重要的經(jīng)濟資源，學習是一個重要的社會過程，創(chuàng)造、儲存和轉(zhuǎn)移新知識、技能和新技術(shù)成為國家創(chuàng)新系統(tǒng)的功能。國家創(chuàng)新系統(tǒng)的活動包括知識的生產(chǎn)、擴散、儲存、轉(zhuǎn)移、傳播和應(yīng)用。知識傳播、學習和技能實際上與人力資本相關(guān)，知識創(chuàng)造、儲存和應(yīng)用與知識積累有關(guān)；在某種意義上，技術(shù)創(chuàng)新是知識的創(chuàng)造性應(yīng)用，是知識應(yīng)用的一種形式。而這些思想，正是人力資本理論和新增長理論的核心。

技術(shù)創(chuàng)新理論、人力資本理論和新增長理論成為國家創(chuàng)新系統(tǒng)的三大理論基礎(chǔ)。

在從工業(yè)經(jīng)濟向知識經(jīng)濟轉(zhuǎn)移的過渡時期，國家的知識創(chuàng)造能力和技術(shù)創(chuàng)新能力成為競爭能力的決定因素，知識和人力資本成為經(jīng)濟增長的動力和源泉。國家創(chuàng)新系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)必然反映這種經(jīng)濟發(fā)展趨勢。在過渡時期，國家創(chuàng)新系統(tǒng)的基本結(jié)構(gòu)、基本要素、主要功能和基本政策等都發(fā)生了變化。

1、基本結(jié)構(gòu)

根據(jù)倫德華爾、麥特卡爾夫和OECD等的觀點，國家創(chuàng)新系統(tǒng)一般由政府、企業(yè)、教育與培訓機構(gòu)、科研機構(gòu)、中介機構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施等組成。在歐美發(fā)達國家的國家創(chuàng)新系統(tǒng)中，如美國、德國、英國和法國等，企業(yè)從科技經(jīng)費比例到科技人員比例都處于多數(shù)，高達60－70％；中等發(fā)達國家如意大利、加拿大和澳大利亞等，企業(yè)的比例在50％左右。教育與培訓機構(gòu)的比例一般在20％左右，科研機構(gòu)的比例也在20％左右。從歷史角度看，企業(yè)的科技投入和支出占全國的比例呈上升趨勢，而政府科技投入和科技支出占全國的比例呈下降趨勢。

2、國家創(chuàng)新系統(tǒng)的基本要素

國家創(chuàng)新系統(tǒng)有六個基本要素，即創(chuàng)新活動的行為主體、行為主體的內(nèi)部運行機制、行為主體之間的聯(lián)系、創(chuàng)新政策、市場環(huán)境和國際聯(lián)系^[5]。

（1）創(chuàng)新活動的行為主體，主要是企業(yè)、研究機構(gòu)、教育培訓機構(gòu)、政府部門等。企業(yè)是創(chuàng)新投入、產(chǎn)出及其收益的主干，因而在國家創(chuàng)新系統(tǒng)的起著關(guān)鍵作用。

（2）行為主體的內(nèi)部運行機制，決定國家創(chuàng)新系統(tǒng)運行效率的重要因素。系統(tǒng)由構(gòu)成系統(tǒng)的要素及各要素間的相互關(guān)系所組成，各個要素的自身優(yōu)化是系統(tǒng)整體實力和效率的基礎(chǔ)。企業(yè)、研究機構(gòu)、教育培訓機構(gòu)和政府都具有良好的運行機制，才能保證運行效率的提高，從而保證國家創(chuàng)新系統(tǒng)整體效率的提高。

（3）行為主體間有效的聯(lián)系和合作，是與國家創(chuàng)新系統(tǒng)運行效率密切相關(guān)的重要因素。創(chuàng)新資源在行為主體間高效的流動，有助于分擔創(chuàng)新風險、減少創(chuàng)新成本、加快創(chuàng)新速度、提高創(chuàng)新效益，各行為主體之間的密切聯(lián)系有助于國家創(chuàng)新系統(tǒng)的整體效率。

（4）創(chuàng)新政策，指能對創(chuàng)新活動產(chǎn)生影響的法律、法規(guī)和政策。通常分為供給、需求和環(huán)境等幾大方面的政策。創(chuàng)新政策與國家的科技政策、經(jīng)濟政策、產(chǎn)業(yè)政策、財政政策、稅收政策、教育政策等有密切的關(guān)系。

（5）市場環(huán)境是企業(yè)創(chuàng)新活動的基本背景。市場作為一種資源配置的方式，對企業(yè)及其他行為主體的創(chuàng)新活動具有重要影響。一個國家市場的發(fā)育程度、規(guī)范程度和運行效率，對國家創(chuàng)新活動的規(guī)模、效益、效率等都是至關(guān)重要的。

（6）國際聯(lián)系是每個國家的國家創(chuàng)新系統(tǒng)與國際大環(huán)境進行資源交流的重要環(huán)節(jié)，也是每個國家創(chuàng)新活動的行為主體進行國際競爭與合作的的途徑和方式。在當今世界經(jīng)濟一體化和科學技術(shù)國際化趨勢日益加強的條件下，各國的國內(nèi)市場日益與國際大市場接軌。因此，對各行為主體而言，國際聯(lián)系更具有參與國際大市場競爭，開展國際化經(jīng)營的意義。

3、國家創(chuàng)新系統(tǒng)的主要功能

國家創(chuàng)新系統(tǒng)的主要功能是促進和進行新知識和新技術(shù)的生產(chǎn)、擴散和應(yīng)用。具體地講，國家創(chuàng)新系統(tǒng)具有創(chuàng)新活動的執(zhí)行和評估、創(chuàng)新資源（包括人力、財力、信息資源等）的供給和配置、創(chuàng)新制度與創(chuàng)新政策建設(shè)、創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等功能。

（1）創(chuàng)新活動的執(zhí)行和評估：以企業(yè)為主體，同教育培訓機構(gòu)和科研機構(gòu)一起，從事新知識和新技術(shù)的創(chuàng)造、傳播和應(yīng)用。中介機構(gòu)為創(chuàng)新提供良好環(huán)境。政府可根據(jù)國家的目標，采取組織重大創(chuàng)新計劃和項目、組織產(chǎn)學研合作、推廣創(chuàng)新成果、開展國際合作與交流等多種形式，促進創(chuàng)新活動。

（2）創(chuàng)新資源的供給和配置：以市場為主體，市場和政府聯(lián)合發(fā)揮作用，生產(chǎn)、提供和配置創(chuàng)新資源。創(chuàng)新資源系統(tǒng)應(yīng)包括有利于創(chuàng)新活動的財政金融管理體系、創(chuàng)新人才的教育與培訓體系、創(chuàng)新信息服務(wù)體系和創(chuàng)新資源的分配體系。

（3）創(chuàng)新制度與創(chuàng)新政策建設(shè)：國家創(chuàng)新系統(tǒng)應(yīng)為全社會的創(chuàng)新活動提供良好的制度環(huán)境，具體的工作包括政策和法律的制定、知識產(chǎn)權(quán)的保護、社會保障體系、創(chuàng)新風險保險系統(tǒng)、維護國家和公眾的利益、規(guī)范創(chuàng)新主體的行為等。

（4）創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)：國家創(chuàng)新系統(tǒng)應(yīng)能為創(chuàng)新活動提供良好的條件，這些條件是創(chuàng)新活動必需的，而且不可能由單個行為主體自行解決的基本條件，包括國家科技基礎(chǔ)設(shè)施、教育基礎(chǔ)設(shè)施、情報信息基礎(chǔ)設(shè)施等。

4、政策變化

隨著世界經(jīng)濟向知識經(jīng)濟的轉(zhuǎn)移，國家創(chuàng)新系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、功能和政策都發(fā)生了變化。從過去分別制定教育政策、科技政策和經(jīng)濟政策的傳統(tǒng)習慣，逐步向制定系統(tǒng)的創(chuàng)新政策過渡。

關(guān)于創(chuàng)新政策，目前沒有明確的界定^[6]。80年代初，OECD的科技委員會，提出發(fā)展創(chuàng)新政策的目的是“把科技政策與政府其他政策，特別是經(jīng)濟、社會和產(chǎn)業(yè)政策，包括能源、教育和人力資源政策形成一個整體”。英國創(chuàng)新政策專家羅斯韋爾（Rothwel）認為創(chuàng)新政策是“科技政策”與“工業(yè)政策”的結(jié)合。法國的創(chuàng)新政策專家高?。℅audin）認為，創(chuàng)新政策應(yīng)包括：支持創(chuàng)新者、技術(shù)文化、減少創(chuàng)新障礙。

一般而言，創(chuàng)新政策可以分成幾個板塊：

（1）垂直政策板塊，包括國家創(chuàng)新政策、地區(qū)創(chuàng)新政策、部門（行業(yè)）創(chuàng)新政策、企業(yè)和機構(gòu)創(chuàng)新政策等。

（2）管理政策板塊，包括以創(chuàng)新為核心的科技政策、教育政策、產(chǎn)業(yè)政策、金融政策、國際合作政策、產(chǎn)學研合作政策、創(chuàng)新風險分擔政策、創(chuàng)新激勵政策等。

（3）法律板塊，包括創(chuàng)新投入法、創(chuàng)新機構(gòu)法、稅收調(diào)節(jié)法、知識產(chǎn)權(quán)法、技術(shù)合同法、社會保障法等。

90年代以來，發(fā)達國家的創(chuàng)新政策在不斷進行調(diào)整。我們將在第三章和第四章分別介紹主要國家的國家創(chuàng)新系統(tǒng)和創(chuàng)新政策。

經(jīng)濟合作與發(fā)展組織在1997年發(fā)表的《國家創(chuàng)新系統(tǒng)》報告中，突出了知識流動、知識擴散力、系統(tǒng)中各種相互作用和測度指標等。報告指出：“對于政策制訂者而言，理解國家創(chuàng)新系統(tǒng)有助于確定加強創(chuàng)新活動、提高整體競爭力的關(guān)鍵點，并有助于識別系統(tǒng)內(nèi)部阻礙技術(shù)開發(fā)與創(chuàng)新的不協(xié)調(diào)之處。”測量知識和信息流動的指標主要有四個方面，即企業(yè)之間的關(guān)系，企業(yè)、大學與公共科研機構(gòu)的關(guān)系，面向企業(yè)的知識和技術(shù)擴散，人員流動。當前，促進人力資源的流動、促進機構(gòu)間的聯(lián)系與合作、制定產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策、促進創(chuàng)新型企業(yè)的發(fā)展，是創(chuàng)新政策的優(yōu)先選擇。特別是，協(xié)調(diào)國家創(chuàng)新系統(tǒng)與知識經(jīng)濟發(fā)展的創(chuàng)新政策，更是發(fā)達國家關(guān)注的焦點。

國家創(chuàng)新系統(tǒng)作為一種理論框架，為我們制定創(chuàng)新政策提供了手段。但是，國家創(chuàng)新系統(tǒng)理論，也有其不足之處。例如，國家創(chuàng)新系統(tǒng)包括企業(yè)、科研機構(gòu)、教育機構(gòu)、中介機構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施和政府部門等，幾乎涵蓋了國家所有的機構(gòu)和部門。這樣一個無所不包的寬泛概念，可操作性不強。當前的國家創(chuàng)新系統(tǒng)理論，更加強調(diào)行為主體之間的聯(lián)系和合作，而對行為主體的內(nèi)部運行機制，沒有充分重視；如果行為主體內(nèi)部機制不健全，效率不高，必然導致國家創(chuàng)新系統(tǒng)的整體效率不高。