政府產(chǎn)權(quán)是指依照一定的法律程序所賦予或規(guī)定的各級(jí)政府的職能、職責(zé)及相應(yīng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)以及政府行為的權(quán)力邊界。

美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家A.愛倫·斯米德（A.Alian Schmid）（1987）在《財(cái)產(chǎn)、權(quán)力和公共選擇》中指出：“有關(guān)政治邊界的爭(zhēng)論可以說與有關(guān)政府的爭(zhēng)論一樣久遠(yuǎn)”。為了“探明在政治邊界中，財(cái)產(chǎn)權(quán)利如何不同地影響著人們”，他對(duì)人們偏好的集結(jié)過程進(jìn)行了深入分析，發(fā)現(xiàn)不同人群的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的初始稟賦的差異性形成了不同的利益集團(tuán)。這些不同集團(tuán)又會(huì)通過其所處的政治邊界來影響政治決策的結(jié)果，從而達(dá)到改進(jìn)其所處利益集團(tuán)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的目的。愛倫·斯米德的這一分析邏輯，無疑深刻揭示了政府決策行為與財(cái)產(chǎn)權(quán)利之間的內(nèi)在聯(lián)系。青木昌彥（2002）也曾指出：“博弈論已不再只是單純的分析工具，而是為政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析提供了一種新的思考方式。具體地說，就是不再把政府當(dāng)做萬能的制度設(shè)計(jì)者或資源分配的統(tǒng)治者或慈善的（henevolent）分配裁定者，期待其發(fā)揮著合理的和中立的作用，而是嘗試將政府明確地作為一個(gè)擁有獨(dú)特的激勵(lì)結(jié)構(gòu)的博弈參加者?！旧硪彩瞧灞P上的一個(gè)棋子”。米爾哈普托·卡提斯（2002）進(jìn)一步研究了“產(chǎn)權(quán)在政府與民眾之間的分配”，他指出任何國家、政府對(duì)企業(yè)都擁有相當(dāng)?shù)闹錂?quán)，公共部門和民間企業(yè)的界限是模糊的。政府通過國有資產(chǎn)直接行使支配權(quán)，對(duì)民間企業(yè)通過規(guī)則、課稅、補(bǔ)助金，間接地行使支配權(quán)。他在若干經(jīng)驗(yàn)證據(jù)的研究中還把經(jīng)濟(jì)自由度和社會(huì)的腐敗程度作為揭示政府和民間部門之間產(chǎn)權(quán)分配狀況的信號(hào)。諾斯（1981）也曾論述過與此相同的觀點(diǎn)，他指出：“任何體制，企業(yè)支配權(quán)的分配，也都是通過公共部門和民間部門的斗爭(zhēng)決定的”。

政府產(chǎn)權(quán)的范式之所以成立，就在于政府的行為權(quán)利與社會(huì)產(chǎn)權(quán)制度有著極深的內(nèi)生關(guān)系，而且，政府行為權(quán)利在社會(huì)產(chǎn)權(quán)關(guān)系中往往居于主導(dǎo)地位。政府產(chǎn)權(quán)改革之所以應(yīng)當(dāng)成為深化現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)改革的突破口，一是由于政府已是現(xiàn)代市場(chǎng)制度結(jié)構(gòu)中的一個(gè)參與博弈的角色，但是，這個(gè)角色的權(quán)利性質(zhì)又同其他博弈主體的權(quán)利性質(zhì)有著質(zhì)的區(qū)別，在缺乏強(qiáng)有力的制度約束下，這種所謂的公權(quán)力性質(zhì)極易產(chǎn)生擴(kuò)張或異變；二是現(xiàn)代政府都掌控或支配著大量的“共同財(cái)產(chǎn)”，從“國有資產(chǎn)”的支配到財(cái)政收入的分配無不涉及社會(huì)總福利關(guān)系的變動(dòng)，社會(huì)財(cái)富的公平、公正分配關(guān)系在很大程度上集中體現(xiàn)在這些分配關(guān)系上；三是政府掌控著大量的“公共資源”、“社會(huì)資源”和“政策資源”的支配權(quán)，諸如產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入，土地開發(fā)，資源開發(fā)，信貸資金和資本要素的分配或配置等等，在一個(gè)對(duì)政府行為缺乏有效規(guī)制的制度環(huán)境下，“潛規(guī)則”往往在上述資源的分配方面發(fā)揮著實(shí)際作用（馮濤，2004）；四是在現(xiàn)代政府權(quán)力結(jié)構(gòu)中，最為困難的地方在于界定政府公權(quán)力與執(zhí)行公權(quán)力的官員的個(gè)人行為偏好邊界。一般來說，獲取公權(quán)力執(zhí)行者的官員個(gè)人，對(duì)把個(gè)人偏好（也可能是所代表的利益集團(tuán)的偏好）合法地通過公權(quán)力的形式體現(xiàn)出來有著極強(qiáng)的激勵(lì)，這一后果，不但影響到社會(huì)的公平公正，而且會(huì)使社會(huì)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系受到極大扭曲。正由于這一點(diǎn)，“美國政府有關(guān)分配給自己的支配權(quán)的單方面主張，受到嚴(yán)格的制約”（米爾哈普普托·卡提斯，2002）。

我國現(xiàn)階段的政府產(chǎn)權(quán)既具有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府產(chǎn)權(quán)的一般性又具有中國社會(huì)主義制度的特殊性。我國從上個(gè)世紀(jì)70年代末開始的改革, 在進(jìn)入21世紀(jì)之前, 主要是強(qiáng)調(diào)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型, 社會(huì)產(chǎn)權(quán)制度的重構(gòu)強(qiáng)調(diào)以市場(chǎng)化原則沖擊原來“大一統(tǒng)”的單一公有產(chǎn)權(quán)制度,主要是承認(rèn)和促進(jìn)以私有產(chǎn)權(quán)、個(gè)人利益為代表的多元化產(chǎn)權(quán)主體的形成和發(fā)展, 以公有產(chǎn)權(quán)為主、多種產(chǎn)權(quán)并存的新型產(chǎn)權(quán)制度代替原來單一的產(chǎn)權(quán)制度。新的產(chǎn)權(quán)制度促進(jìn)了社會(huì)效率的提高和經(jīng)濟(jì)增長, 但由于對(duì)社會(huì)公有產(chǎn)權(quán)制度和政府產(chǎn)權(quán)制度改革的忽略和偏見, 出現(xiàn)了兩方面的不良傾向。

一方面社會(huì)公有產(chǎn)權(quán)權(quán)利在弱化, 表現(xiàn)為國有企業(yè)大幅度退出市場(chǎng), 公共產(chǎn)品縮水, 國有資產(chǎn)大量流失, 而同時(shí)出現(xiàn)了社會(huì)收入分配不公和貧富差距的拉大, 相當(dāng)數(shù)量的社會(huì)成員的社會(huì)福利水平下滑;

另一方面政府產(chǎn)權(quán)在以某種形式擴(kuò)張, 表現(xiàn)為政府職能的扭曲和行為的不規(guī)范, 一些地方政府成為了公共資源的壟斷者、經(jīng)營者和受益者。這兩方面現(xiàn)象都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)撛诘耐{, 解決不好會(huì)引發(fā)多方面的社會(huì)矛盾。

我國現(xiàn)階段的政府產(chǎn)權(quán)的運(yùn)作是基于現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)制度和法律制度的特殊性之上的。我國是一個(gè)處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)主義國家, 這一時(shí)期的政府產(chǎn)權(quán)具有多方面的特殊性。

第一, 我國現(xiàn)階段的政府產(chǎn)權(quán)是從屬于社會(huì)公有產(chǎn)權(quán)的, 政府產(chǎn)權(quán)的運(yùn)作是實(shí)現(xiàn)全體人民的利益和社會(huì)福利水平最大化的重要保證。這是國家的社會(huì)主義性質(zhì)決定的。國家所有的財(cái)產(chǎn)是社會(huì)公有財(cái)產(chǎn), 其權(quán)利主體是全體人民。國家所擁有的政治權(quán)力和財(cái)產(chǎn)權(quán)力均來自于全體人民的委托, 這是毫無疑義的, 沒有這一點(diǎn), 就談不上社會(huì)主義。盡管我國現(xiàn)階段存在著多種所有制經(jīng)濟(jì), 但這并不影響國家(政府)代表全體人民利益的社會(huì)主義性質(zhì)。在我國現(xiàn)階段, 不同所有制的產(chǎn)權(quán)主體都是社會(huì)主義國家的主人, 這就意味著國家(政府)不僅是接受公有制產(chǎn)權(quán)主體的委托, 而且也接受其他所有制產(chǎn)權(quán)主體的委托來行使權(quán)力。社會(huì)主義的國 有產(chǎn)權(quán)是社會(huì)主義公有制中公有產(chǎn)權(quán)的一個(gè)層次,而政府產(chǎn)權(quán)則是它的表現(xiàn)形式。政府作為社會(huì)公有產(chǎn)權(quán)和國有產(chǎn)權(quán)的代理人, 其產(chǎn)權(quán)運(yùn)作是以全體人民的利益和社會(huì)福利水平最大化為根本目標(biāo)的。由于政府產(chǎn)權(quán)的社會(huì)公有性質(zhì), 改革以來, 我國政府才能夠充分運(yùn)用社會(huì)集中的資源促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和保證公共產(chǎn)品的供給, 并給予落后地區(qū)和弱勢(shì)群體以必要的扶助。

第二, 我國現(xiàn)階段的政府產(chǎn)權(quán)是具有兩重性的公有產(chǎn)權(quán), 政府產(chǎn)權(quán)在運(yùn)作中易出現(xiàn)政府角色沖突的現(xiàn)象。一方面, 政府產(chǎn)權(quán)最終歸屬于社會(huì)全體成員, 具有全民所有的性質(zhì); 另一方面, 政府產(chǎn)權(quán)又歸屬于政府, 具有集團(tuán)公有的性質(zhì)。這是因?yàn)檎且粋€(gè)特殊的社會(huì)組織, 它一方面要接受社會(huì)全體成員的委托管理、運(yùn)作和保護(hù)社會(huì)公有財(cái)產(chǎn), 一方面它自身又必須占有、支配、使用和處置一部分公有財(cái)產(chǎn)以保證政府職能的行使。政府產(chǎn)權(quán)的運(yùn)作具有收益性, 它需要從市場(chǎng)中得到回報(bào), 并對(duì)財(cái)產(chǎn)的損益承擔(dān)責(zé)任。從根本上說, 這種兩重性是由現(xiàn)階段生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的性質(zhì)決定的?，F(xiàn)階段的社會(huì)主義制度與馬克思主義經(jīng)典作家所設(shè)想的社會(huì)主義制度是不一樣的。最重要的區(qū)別就在于現(xiàn)階段的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度不能排斥商品和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),社會(huì)成員無論是對(duì)生產(chǎn)資料還是對(duì)消費(fèi)資料所擁有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利都只能通過市場(chǎng)去實(shí)現(xiàn)。

第三, 我國現(xiàn)階段的政府產(chǎn)權(quán)是一種具有多級(jí)委托代理關(guān)系的法人產(chǎn)權(quán), 委托代理問題將會(huì)長期存在。多級(jí)委托代理關(guān)系是我國政府產(chǎn)權(quán)制度的一個(gè)基本特征。在這里, 各級(jí)委托人和代理人都應(yīng)具有獨(dú)立的民事行為能力, 并承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任和義務(wù), 產(chǎn)權(quán)主體不能虛擬化, 而必須是人格化的法人主體。由于政府產(chǎn)權(quán)的這種特點(diǎn), 政府產(chǎn)權(quán)的某些權(quán)利項(xiàng)是可以分離的, 如國有資產(chǎn)運(yùn)作中的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離, 這有利于提高政府產(chǎn)權(quán)的運(yùn)作效率, 有利于促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)換, 但也因此而產(chǎn)生了委托代理問題, 即代理人背離委托人的利益和目標(biāo), 出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)人的機(jī)會(huì)主義傾向。我國在上個(gè)世紀(jì)90年代進(jìn)行分稅制改革后, 中央政府與地方政府之間出現(xiàn)了明顯的利益分化, 地方政府有了更多的經(jīng)濟(jì)利益和自主權(quán), 某些地方政府作為代理人的機(jī)會(huì)主義傾向也表現(xiàn)得更為強(qiáng)烈, 這是我國在2003年出現(xiàn)投資過熱、并導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)局部失衡的主要原因。這也從一個(gè)方面說明目前我國的政府產(chǎn)權(quán)制度還存在缺陷, 委托人難以對(duì)代理人進(jìn)行有效的監(jiān)督和約束, 在缺乏治理結(jié)構(gòu)的條件下, 代理人的機(jī)會(huì)主義表現(xiàn)得十分普遍。

第四, 我國現(xiàn)階段的政府產(chǎn)權(quán)是一種缺乏有效約束的不完備性產(chǎn)權(quán), 如何完善政府產(chǎn)權(quán)制度已成為建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度中的一個(gè)較為突出的問題。轉(zhuǎn)型時(shí)期客觀上存在著兩種體制發(fā)生作用的矛盾,現(xiàn)在看來這種情況存在的時(shí)間要比原來人們預(yù)想的時(shí)間長得多。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中, 要求

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立要求建立和完善產(chǎn)權(quán)制度。就政府產(chǎn)權(quán)制度來說, 應(yīng)當(dāng)在包括產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)運(yùn)作和產(chǎn)權(quán)約束、產(chǎn)權(quán)保護(hù)等諸方面適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求, 從法律上予以規(guī)范和明確。問題是在轉(zhuǎn)型時(shí)期, 由于受到兩種體制矛盾沖突的影響, 政府產(chǎn)權(quán)制度還存在明顯的缺陷, 主要是:

首先, 社會(huì)公有產(chǎn)權(quán)與政府產(chǎn)權(quán)之間缺乏明晰的界定, 產(chǎn)權(quán)主體不清。在我國傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中, 從來不需要對(duì)社會(huì)公有產(chǎn)權(quán)與政府產(chǎn)權(quán)加以區(qū)別和界定, 因?yàn)槿藗冋J(rèn)為生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制與國家所有制是同義的, 不需要在代表全民的國家以外, 再去界定一個(gè)全民的產(chǎn)權(quán)。然而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下, 產(chǎn)權(quán)主體包括公有產(chǎn)權(quán)主體的多元化則要求對(duì)不同的產(chǎn)權(quán)予以明確的界定。

其次, 國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)與政府產(chǎn)權(quán)模糊不清, 國有資產(chǎn)管理體制中存在著產(chǎn)權(quán)主體虛擬、權(quán)責(zé)不明的問題。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中, 國企的所有者和經(jīng)營者都是政府。國企改革以來, 總的趨向是淡化政府作為國企所有者的身份, 政府退出國有資產(chǎn)的經(jīng)營, 將經(jīng)營決策權(quán)和剩余索取權(quán)交給企業(yè), 政府也不再承擔(dān)對(duì)原國有企業(yè)的投資義務(wù)和虧損責(zé)任。

第三, 政府產(chǎn)權(quán)與政府的公共行政權(quán)力混淆不清。政府產(chǎn)權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利, 它不能等同于或代替政府的公共行政權(quán)力, 后者是一種政治權(quán)力或國家權(quán)力; 反之一樣, 政府的公共行政權(quán)力不能等同于政府產(chǎn)權(quán)。政府在作為產(chǎn)權(quán)主體行使產(chǎn)權(quán)時(shí), 同其他產(chǎn)權(quán)主體一樣, 是作為一個(gè)民事行為主體行使民事權(quán)利與義務(wù), 與其他產(chǎn)權(quán)主體處于完全平等的地位; 而政府公共行政權(quán)力的行使則是高于其他社會(huì)成員權(quán)力之上的, 因而也是高于其他私人或組織的產(chǎn)權(quán)之上的。

第四, 由于以上三方面所存在的產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)責(zé)不明的現(xiàn)象, 政府產(chǎn)權(quán)缺乏產(chǎn)權(quán)約束、從而也缺乏產(chǎn)權(quán)保護(hù)的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。一方面, 政府產(chǎn)權(quán)由于常常缺乏明確的邊界, 而政府又具有權(quán)力優(yōu)勢(shì),產(chǎn)權(quán)模糊常常促使政府產(chǎn)權(quán)的擴(kuò)張, 使私人產(chǎn)權(quán)和其他公有產(chǎn)權(quán)容易受到侵犯; 另一方面, 政府產(chǎn)權(quán)的模糊又成為少數(shù)腐敗分子非法轉(zhuǎn)移、侵吞國有財(cái)產(chǎn)和公有財(cái)產(chǎn)的條件, 大量公有財(cái)產(chǎn)在不明不白之中流失了。

可見, 經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期政府產(chǎn)權(quán)制度的缺陷主要表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)不清, 權(quán)責(zé)不明。這種缺陷已成為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期政府體制改革的主要障礙之一。政府產(chǎn)權(quán)制度的缺陷會(huì)導(dǎo)致政府角色的沖突, 其結(jié)果是造成政府職能的扭曲, 政府在履行職能的行為中會(huì)出現(xiàn)權(quán)力錯(cuò)位、越位或缺位的現(xiàn)象, 這就在一定程度上抵消了按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求建立經(jīng)濟(jì)管理體制的努力, 阻滯了政府管理體制的深入改革。當(dāng)前出現(xiàn)的一些政府行為不規(guī)范現(xiàn)象的根本原因, 就在于政府產(chǎn)權(quán)制度的不完善, 這種不完善是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期產(chǎn)權(quán)制度不成熟和具有過渡性的表現(xiàn), 需要積極加以解決。