財政健全主義是對財政法在功能上的要求,它旨在降低財政風險,確保財政運行不至于偏離安全穩(wěn)健的目標。

財政健全主義所關注的是財政運行的安全穩(wěn)健，其核心問題就在于能否將公債作為財政支出的資金來源。

資本主義早期，財政健全主義一般要求年度財政平衡，不得在預算中列赤字。國家的財政開支只能以稅收、費用等非稅收入作為來源，公債的合法性被完全否定。進入壟斷時期以后，受經濟危機的影響，國家不得不大規(guī)模干預經濟。由于財政開支的數(shù)額劇增，而傳統(tǒng)的收入來源不升反降，因此財政赤字成為各國的普遍現(xiàn)象。為了彌補財政赤字，公債手段開始被大量使用，并且逐漸合法化。在這種歷史背景下，人們對財政健全主義開始持懷疑態(tài)度。在公債發(fā)行已經不可避免的情況下，是否還有必要強調財政健全主義?如果是，那么財政健全主義的內容如何衡量?這些問題一直纏繞在人們的心中，不得其解。針對這些問題，有人主張，年度財政平衡事實上無法做到，財政平衡應該建立在動態(tài)基礎上。如果在一個經濟周期內，蕭條時期的赤字與高漲時期的盈余能夠相抵，這也是一種平衡；還有人主張，考慮財政本身的平衡問題沒有意義，需要考慮的應當是財政的經濟效果。如果財政能夠促進經濟健康發(fā)展，即便出現(xiàn)財政赤字也沒有關系。

我們認為，隨著財政平衡被打破，公債的規(guī)模日益擴張，財政風險也越來越大。在這種情況下，就更應該強調財政健全，防止財政突破最大承受能力，引發(fā)財政危機。應該說，雖然實現(xiàn)財政健全的方式可以變，但財政健全的理念在任何時候都不會過時。

毫無疑問，財政平衡是實現(xiàn)財政健全的一種方式，也是一種理想的財政狀態(tài)。但是，當年度財政平衡無法堅持時，財政健全主義的重點也應當隨之調整。既然公債在現(xiàn)代經濟條件下無法避免，就不妨肯定其合法存在。但是，借債畢竟是引發(fā)財政風險的重要因素，因此，法律應當著重對公債的發(fā)行主體、審批程序、發(fā)行方式和限額、使用范圍、償還方式、債務管理等作出限制，以最大可能地發(fā)揮公債的積極功效，降低公債的財政風險。當公債的規(guī)模和結構已經超出風險預警線時，法律還應該設置緊急應對措施，如強制性要求收縮財政開支規(guī)模，調整財政支出結構，等等。

(一)經常性收支必須維持平衡

經常性支出是指為保證政府各部門和各項事業(yè)日?；顒娱_展所需的支出，如行政事業(yè)單位的經費支出、社會保障支出等，它一般以稅收、社會保障繳款和費用征收作為收人來源。從歷史淵源來看，經常性收支代表著最傳統(tǒng)和最狹窄的政府職能，歷來就屬于必須保持平衡的項目。從風險控制來看，經常性支出中大多屬于消費性開支，難以在經濟上產生利益回報。如果用借款收入維持該項開支，財政的風險極其巨大，對后代產生明顯的不公平。從現(xiàn)實可能來看，由于經常性支出中不包含經濟調控職能，稅收等收人大都能夠滿足經常性開支的需要，不會出現(xiàn)財政資金的短缺問題。如，我國《預算法》第27條第l款規(guī)定，“中央政府公共預算不列赤字”，這其實就是經常性預算平衡的大體反映。

(二)公債只能用于具有公共性的建設項目

之所以將公債的用途限定在建設性項目上，主要是因為建設性項目具有直接償還債務的能力，可以在很大程度上降低財政借款的風險。在我國，建設性項目既包括公共預算中的公共投資項目，也包括國有資產經營預算中的盈利性投資項目。由于后者完全建立在市場競爭的基礎上，因此不以通過發(fā)債的方式籌措建設資金。如果出現(xiàn)資金短缺，也應當通過銀行貸款等市場方式解決。故此，需要財政借款支持的建設性項目只能限制在公共投資的范圍內，純盈利性的投資項目應被排除在外。雖然我國《預算法》第27條肯定中央預算中必需的建設投資的部分資金，可以通過舉借國內和國外債務等方式籌措，但是這種不對建設性資金作出區(qū)分的做法，在實踐中可能會導致與民爭利的弊端，影響社會資源配置的整體效率。

(三)公債應當遵守實體法上的風險防范機制

公債的風險雖然最終要通過經濟的發(fā)展來消除，但法律上的風險防范機制也是十分必要的。首先，應當界定公債的范圍，將內債、外債都包含在內。債的形式既可以是債券，也可以是直接借款，還可以是一種保證債務。其次，應當借鑒經濟學的研究成果，為公債設定最高上限。如，規(guī)定未償還的內債余額不得超過國民生產總值一定的比例；規(guī)定財政舉借外債的最高數(shù)額；規(guī)定政府擔保債務的最高數(shù)額，等等。再次，由于長期公債容易轉嫁財政風險，增加代際不公平，因此，從長遠來看，應當對公債的償還期限作出一定的限制，防止政府發(fā)行期限過長的公債。最后，有必要設立償債基金，增加債務償還的財政保障，降低債務到期時的還款壓力。遺憾的是，我國尚未從制度上建立公債風險防范機制，無論是公債的總額上限，還是公債期限，或是償債基金，都沒有在財政法中加以肯定，因此亟待改進。

(四)公債應當履行程序法上的審查監(jiān)督手續(xù)

為了限制政府借債的能力，法律應當在程序上規(guī)定公債發(fā)行的審查監(jiān)督手續(xù)。如，一般情況下，國庫券的發(fā)行應當遵守財政法定主義，由權力機關直接以立法的形式加以規(guī)定；建設公債的發(fā)行也應堅持財政民主主義，經由權力機關審批通過；國家外債的募集和債務擔保的實施，至少也要經過最高行政機關的同意，并報最高權力機關備案。在監(jiān)督方面，則應該建立完備的債務監(jiān)測、統(tǒng)計和預警公告體制，按照一定的指標及時向人民披露各種公債信息。另外，對于某些國債資金專項項目，也應該通過一定的檢查機制，監(jiān)督資金的使用效益，防止資金被擠占或挪用。目前，我國雖然也制定了一些公債審查監(jiān)督程序，但基本上停留在行政機關內部管理的層次，其效力形式和公開透明度都有待提高。隨著相關公債程序的逐步健全，我國財政運行的安全穩(wěn)健性也會逐步得到提升。

(五)有限肯定地方財政的募債主體資格

我國《預算法》第28條規(guī)定：“地方各級預算按照量人為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”從目前的實踐情況看，地方政府維持財政平衡的能力比較脆弱，地方財政赤字實際上普遍存在，但地方政府發(fā)行債券的資格卻完全被否定。當出現(xiàn)人不敷出時，地方政府一般采取向中央政府借款的辦法。有時，中央政府會代地方政府發(fā)行債券，在發(fā)行的國債總額中事先劃出一定的比例供地方政府使用。從實施效果來看，這種做法雖然形式上保證了全國的統(tǒng)一募債權，但在防范財政風險方面卻不一定盡如人意。由于發(fā)行主體過于集中，財政風險集中在單一的主體上，缺乏釋放途徑和緩沖空間。如果將權力有限地下放地方政府，使募債主體多元化，中央政府在防范財政風險方面的機動性就會得以增強，整個國家的財政風險也會隨著下降。當然，為了防止地方政府過度舉債，在法律上可以設定一些標準和程序，如規(guī)定募債的總額、期限、還款保障等，在程序上嚴格履行民主審批，同時賦予上級政府監(jiān)督檢查的權力。

1998年以來，為了解決經濟疲軟的問題，我國政府實施了積極的財政政策，國債投資成為刺激經濟發(fā)展的主要政策杠桿。經過幾年的實踐，雖然經濟形勢從總體上看逐步走出低谷，但是國債風險問題卻引起了人們越來越多的關注。

從制度建設上看，迄今為止，我國還缺乏強有力的國債風險防范機制，國債的發(fā)行既沒有余額上限的要求，也沒有期限的限制，償債基金也被人們視為不必要的浪費，國債風險的消除完全被寄托在經濟的持續(xù)發(fā)展上。然而，任何經濟政策都存在失敗的可能，如果積極的國債政策未能帶來預期的經濟效果，財政風險就會集中爆發(fā)，對宏觀經濟帶來更大的負面沖擊。因此，財政健全主義實際上是一種未雨綢繆的舉措，它通過具體的法律標準和程序，將財政風險控制在可以預測和接受的范圍內，對經濟的長遠發(fā)展具有十分重要的意義。盡管財政健全的具體標準還有待深人研究，其內容也必須隨著實踐的變化而調整，但從宏觀上確立財政健全主義仍然是十分必要的。