財(cái)政健全主義是對財(cái)政法在功能上的要求,它旨在降低財(cái)政風(fēng)險,確保財(cái)政運(yùn)行不至于偏離安全穩(wěn)健的目標(biāo)。

財(cái)政健全主義所關(guān)注的是財(cái)政運(yùn)行的安全穩(wěn)健，其核心問題就在于能否將公債作為財(cái)政支出的資金來源。

資本主義早期，財(cái)政健全主義一般要求年度財(cái)政平衡，不得在預(yù)算中列赤字。國家的財(cái)政開支只能以稅收、費(fèi)用等非稅收入作為來源，公債的合法性被完全否定。進(jìn)入壟斷時期以后，受經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，國家不得不大規(guī)模干預(yù)經(jīng)濟(jì)。由于財(cái)政開支的數(shù)額劇增，而傳統(tǒng)的收入來源不升反降，因此財(cái)政赤字成為各國的普遍現(xiàn)象。為了彌補(bǔ)財(cái)政赤字，公債手段開始被大量使用，并且逐漸合法化。在這種歷史背景下，人們對財(cái)政健全主義開始持懷疑態(tài)度。在公債發(fā)行已經(jīng)不可避免的情況下，是否還有必要強(qiáng)調(diào)財(cái)政健全主義?如果是，那么財(cái)政健全主義的內(nèi)容如何衡量?這些問題一直纏繞在人們的心中，不得其解。針對這些問題，有人主張，年度財(cái)政平衡事實(shí)上無法做到，財(cái)政平衡應(yīng)該建立在動態(tài)基礎(chǔ)上。如果在一個經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)，蕭條時期的赤字與高漲時期的盈余能夠相抵，這也是一種平衡；還有人主張，考慮財(cái)政本身的平衡問題沒有意義，需要考慮的應(yīng)當(dāng)是財(cái)政的經(jīng)濟(jì)效果。如果財(cái)政能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，即便出現(xiàn)財(cái)政赤字也沒有關(guān)系。

我們認(rèn)為，隨著財(cái)政平衡被打破，公債的規(guī)模日益擴(kuò)張，財(cái)政風(fēng)險也越來越大。在這種情況下，就更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)財(cái)政健全，防止財(cái)政突破最大承受能力，引發(fā)財(cái)政危機(jī)。應(yīng)該說，雖然實(shí)現(xiàn)財(cái)政健全的方式可以變，但財(cái)政健全的理念在任何時候都不會過時。

毫無疑問，財(cái)政平衡是實(shí)現(xiàn)財(cái)政健全的一種方式，也是一種理想的財(cái)政狀態(tài)。但是，當(dāng)年度財(cái)政平衡無法堅(jiān)持時，財(cái)政健全主義的重點(diǎn)也應(yīng)當(dāng)隨之調(diào)整。既然公債在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)條件下無法避免，就不妨肯定其合法存在。但是，借債畢竟是引發(fā)財(cái)政風(fēng)險的重要因素，因此，法律應(yīng)當(dāng)著重對公債的發(fā)行主體、審批程序、發(fā)行方式和限額、使用范圍、償還方式、債務(wù)管理等作出限制，以最大可能地發(fā)揮公債的積極功效，降低公債的財(cái)政風(fēng)險。當(dāng)公債的規(guī)模和結(jié)構(gòu)已經(jīng)超出風(fēng)險預(yù)警線時，法律還應(yīng)該設(shè)置緊急應(yīng)對措施，如強(qiáng)制性要求收縮財(cái)政開支規(guī)模，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，等等。

(一)經(jīng)常性收支必須維持平衡

經(jīng)常性支出是指為保證政府各部門和各項(xiàng)事業(yè)日?；顒娱_展所需的支出，如行政事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)支出、社會保障支出等，它一般以稅收、社會保障繳款和費(fèi)用征收作為收人來源。從歷史淵源來看，經(jīng)常性收支代表著最傳統(tǒng)和最狹窄的政府職能，歷來就屬于必須保持平衡的項(xiàng)目。從風(fēng)險控制來看，經(jīng)常性支出中大多屬于消費(fèi)性開支，難以在經(jīng)濟(jì)上產(chǎn)生利益回報。如果用借款收入維持該項(xiàng)開支，財(cái)政的風(fēng)險極其巨大，對后代產(chǎn)生明顯的不公平。從現(xiàn)實(shí)可能來看，由于經(jīng)常性支出中不包含經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能，稅收等收人大都能夠滿足經(jīng)常性開支的需要，不會出現(xiàn)財(cái)政資金的短缺問題。如，我國《預(yù)算法》第27條第l款規(guī)定，“中央政府公共預(yù)算不列赤字”，這其實(shí)就是經(jīng)常性預(yù)算平衡的大體反映。

(二)公債只能用于具有公共性的建設(shè)項(xiàng)目

之所以將公債的用途限定在建設(shè)性項(xiàng)目上，主要是因?yàn)榻ㄔO(shè)性項(xiàng)目具有直接償還債務(wù)的能力，可以在很大程度上降低財(cái)政借款的風(fēng)險。在我國，建設(shè)性項(xiàng)目既包括公共預(yù)算中的公共投資項(xiàng)目，也包括國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算中的盈利性投資項(xiàng)目。由于后者完全建立在市場競爭的基礎(chǔ)上，因此不以通過發(fā)債的方式籌措建設(shè)資金。如果出現(xiàn)資金短缺，也應(yīng)當(dāng)通過銀行貸款等市場方式解決。故此，需要財(cái)政借款支持的建設(shè)性項(xiàng)目只能限制在公共投資的范圍內(nèi)，純盈利性的投資項(xiàng)目應(yīng)被排除在外。雖然我國《預(yù)算法》第27條肯定中央預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以通過舉借國內(nèi)和國外債務(wù)等方式籌措，但是這種不對建設(shè)性資金作出區(qū)分的做法，在實(shí)踐中可能會導(dǎo)致與民爭利的弊端，影響社會資源配置的整體效率。

(三)公債應(yīng)當(dāng)遵守實(shí)體法上的風(fēng)險防范機(jī)制

公債的風(fēng)險雖然最終要通過經(jīng)濟(jì)的發(fā)展來消除，但法律上的風(fēng)險防范機(jī)制也是十分必要的。首先，應(yīng)當(dāng)界定公債的范圍，將內(nèi)債、外債都包含在內(nèi)。債的形式既可以是債券，也可以是直接借款，還可以是一種保證債務(wù)。其次，應(yīng)當(dāng)借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究成果，為公債設(shè)定最高上限。如，規(guī)定未償還的內(nèi)債余額不得超過國民生產(chǎn)總值一定的比例；規(guī)定財(cái)政舉借外債的最高數(shù)額；規(guī)定政府擔(dān)保債務(wù)的最高數(shù)額，等等。再次，由于長期公債容易轉(zhuǎn)嫁財(cái)政風(fēng)險，增加代際不公平，因此，從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)當(dāng)對公債的償還期限作出一定的限制，防止政府發(fā)行期限過長的公債。最后，有必要設(shè)立償債基金，增加債務(wù)償還的財(cái)政保障，降低債務(wù)到期時的還款壓力。遺憾的是，我國尚未從制度上建立公債風(fēng)險防范機(jī)制，無論是公債的總額上限，還是公債期限，或是償債基金，都沒有在財(cái)政法中加以肯定，因此亟待改進(jìn)。

(四)公債應(yīng)當(dāng)履行程序法上的審查監(jiān)督手續(xù)

為了限制政府借債的能力，法律應(yīng)當(dāng)在程序上規(guī)定公債發(fā)行的審查監(jiān)督手續(xù)。如，一般情況下，國庫券的發(fā)行應(yīng)當(dāng)遵守財(cái)政法定主義，由權(quán)力機(jī)關(guān)直接以立法的形式加以規(guī)定；建設(shè)公債的發(fā)行也應(yīng)堅(jiān)持財(cái)政民主主義，經(jīng)由權(quán)力機(jī)關(guān)審批通過；國家外債的募集和債務(wù)擔(dān)保的實(shí)施，至少也要經(jīng)過最高行政機(jī)關(guān)的同意，并報最高權(quán)力機(jī)關(guān)備案。在監(jiān)督方面，則應(yīng)該建立完備的債務(wù)監(jiān)測、統(tǒng)計(jì)和預(yù)警公告體制，按照一定的指標(biāo)及時向人民披露各種公債信息。另外，對于某些國債資金專項(xiàng)項(xiàng)目，也應(yīng)該通過一定的檢查機(jī)制，監(jiān)督資金的使用效益，防止資金被擠占或挪用。目前，我國雖然也制定了一些公債審查監(jiān)督程序，但基本上停留在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理的層次，其效力形式和公開透明度都有待提高。隨著相關(guān)公債程序的逐步健全，我國財(cái)政運(yùn)行的安全穩(wěn)健性也會逐步得到提升。

(五)有限肯定地方財(cái)政的募債主體資格

我國《預(yù)算法》第28條規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量人為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！睆哪壳暗膶?shí)踐情況看，地方政府維持財(cái)政平衡的能力比較脆弱，地方財(cái)政赤字實(shí)際上普遍存在，但地方政府發(fā)行債券的資格卻完全被否定。當(dāng)出現(xiàn)人不敷出時，地方政府一般采取向中央政府借款的辦法。有時，中央政府會代地方政府發(fā)行債券，在發(fā)行的國債總額中事先劃出一定的比例供地方政府使用。從實(shí)施效果來看，這種做法雖然形式上保證了全國的統(tǒng)一募債權(quán)，但在防范財(cái)政風(fēng)險方面卻不一定盡如人意。由于發(fā)行主體過于集中，財(cái)政風(fēng)險集中在單一的主體上，缺乏釋放途徑和緩沖空間。如果將權(quán)力有限地下放地方政府，使募債主體多元化，中央政府在防范財(cái)政風(fēng)險方面的機(jī)動性就會得以增強(qiáng)，整個國家的財(cái)政風(fēng)險也會隨著下降。當(dāng)然，為了防止地方政府過度舉債，在法律上可以設(shè)定一些標(biāo)準(zhǔn)和程序，如規(guī)定募債的總額、期限、還款保障等，在程序上嚴(yán)格履行民主審批，同時賦予上級政府監(jiān)督檢查的權(quán)力。

1998年以來，為了解決經(jīng)濟(jì)疲軟的問題，我國政府實(shí)施了積極的財(cái)政政策，國債投資成為刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要政策杠桿。經(jīng)過幾年的實(shí)踐，雖然經(jīng)濟(jì)形勢從總體上看逐步走出低谷，但是國債風(fēng)險問題卻引起了人們越來越多的關(guān)注。

從制度建設(shè)上看，迄今為止，我國還缺乏強(qiáng)有力的國債風(fēng)險防范機(jī)制，國債的發(fā)行既沒有余額上限的要求，也沒有期限的限制，償債基金也被人們視為不必要的浪費(fèi)，國債風(fēng)險的消除完全被寄托在經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展上。然而，任何經(jīng)濟(jì)政策都存在失敗的可能，如果積極的國債政策未能帶來預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效果，財(cái)政風(fēng)險就會集中爆發(fā)，對宏觀經(jīng)濟(jì)帶來更大的負(fù)面沖擊。因此，財(cái)政健全主義實(shí)際上是一種未雨綢繆的舉措，它通過具體的法律標(biāo)準(zhǔn)和程序，將財(cái)政風(fēng)險控制在可以預(yù)測和接受的范圍內(nèi)，對經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展具有十分重要的意義。盡管財(cái)政健全的具體標(biāo)準(zhǔn)還有待深人研究，其內(nèi)容也必須隨著實(shí)踐的變化而調(diào)整，但從宏觀上確立財(cái)政健全主義仍然是十分必要的。