稅收管理員制度，是指國家為了加強稅源管理，建立的稅務(wù)管理人員親自接觸納稅人、了解掌握轄區(qū)內(nèi)納稅人稅源及其變動情況，克服稅務(wù)人員對納稅人稅源情況了解不足，掌握不實，疏于管理等問題的一項制度。

在該制度下，稅收管理員的職責(zé)范圍包括：稅收政策宣傳送達(dá)、納稅咨詢輔導(dǎo)；掌握所轄稅源戶籍變動情況；調(diào)查核實管戶生產(chǎn)經(jīng)營、財務(wù)核算情況；核實管戶申報納稅情況；進行稅款催報催繳；開展對所管企業(yè)的納稅評估及其稅務(wù)約談；提出一般性涉稅違章行為糾正處理意見；協(xié)助進行發(fā)票管理等。概括地講，稅收管理員是“信息采集員、納稅輔導(dǎo)員、稅收宣傳員、納稅評估員和稅收監(jiān)控員”。但稅收管理員不負(fù)責(zé)稅款征收、不負(fù)責(zé)稅負(fù)核定、不負(fù)責(zé)涉稅審批，不負(fù)責(zé)涉稅案件的稽查。

稅源管理重要事項由部門集體研究。稅收管理員下戶執(zhí)行各項稅源管理事務(wù)時，要提出報告，按計劃和規(guī)定程序進行，并接受行政執(zhí)法和行政監(jiān)察的監(jiān)督。所獲稅源信息要記錄歸檔，實行共享。稅收管理員實行兩年定期輪換制度。各級稅務(wù)機關(guān)要制定稅收管理員工作規(guī)范，加強對稅收管理員的管理、監(jiān)督和考核。

值得的注意是，許多人認(rèn)為，稅收管理員制度是對我國傳統(tǒng)“專管員制度”的恢復(fù)。在我國的稅收征收管理史上，曾兩度實行專管員制度。一是50年代實行的集征、管、查于一身的征收管理模式。該模式的特征是以專管員為核心，“一人進廠、各稅統(tǒng)管、征管、查合一”，即“專管員上門收稅”。二是90年代實行的： “可以采取駐廠管理、行業(yè)管理、分片管理、巡回管理等”模式。稅收管理員制度并非是傳統(tǒng)專管員制度的簡單“回歸”，而是對傳統(tǒng)專管員制度“揚棄”基礎(chǔ)上的一種新制度。所謂“揚”就是發(fā)揚和借鑒過去推行專管員制度下，實行“分片管理、責(zé)任到人、考核到位”，既管理又服務(wù)等良好傳統(tǒng)，密切稅企聯(lián)系，疏通聯(lián)系渠道，以利于改進和完善稅源管理的各項措施，切實解決“疏于管理，淡化責(zé)任”和“情況不明、信息不靈”等問題。所謂“棄”就是擯棄和克服專管員不受制約“一人進廠，各稅統(tǒng)管，集征管查于一身”的弊端。從而變集權(quán)式管理為分權(quán)式管理，變?nèi)淌焦芾頌榄h(huán)節(jié)式管理，變“保姆式”服務(wù)為依法服務(wù)。

稅收管理員制度在我國稅收歷史上早已出現(xiàn)。新中國成立以后，稅收專管的優(yōu)勢得到充分發(fā)揮，對當(dāng)時的經(jīng)濟和社會發(fā)展起到了重要作用。

首先，稅收管理員制度的產(chǎn)生，有效加強了稅源管理，增加了財政收入。

稅收專管員制度始于50年代初期。當(dāng)時百廢待興，中央政府急需籌資用于經(jīng)濟改造和恢復(fù)。1950年1月，政務(wù)院頒布《全國稅政實施要則》，圍繞《要則》精神，全國許多地方展開了稅收專管工作，迅速查清了稅源狀況，切實增加了政府的財政收入，為國民經(jīng)濟恢復(fù)和社會主義建設(shè)積累了資金。

其次，稅收管理員制度的實行，使稅收工作更好地協(xié)助完成了對資本主義工商業(yè)的社會主義改造。

社會主義改造工作復(fù)雜，任務(wù)艱巨，需要大量細(xì)致的工作。利用稅收引導(dǎo)資本主義工商業(yè)朝社會主義方向發(fā)展，是改造工作的重要部分。在稅收專管員的努力下，稅收工作配合國家對資本主義工商業(yè)的社會主義改造，發(fā)揮了利用、限制、改造資本主義工商業(yè)的作用。

此外，稅收管理員制度適應(yīng)了計劃經(jīng)濟體制的要求，有力支持了社會主義建設(shè)。對資本主義工商業(yè)的社會主義改造基本完成以后，我國實行了計劃經(jīng)濟體制。在這種體制下，經(jīng)濟成分較為單一，稅收政策法規(guī)和稅收征管環(huán)節(jié)較少，這就為稅收專管員制度提供了發(fā)揮特長的舞臺。稅收管理員制度行政動員能力強，稅收征管效率高，便于稅務(wù)部門快捷高效完成稅收計劃任務(wù)，因而適應(yīng)了計劃經(jīng)濟體制的要求，推動了社會主義建設(shè)的迅速發(fā)展。

稅收管理員制度的特點主要表現(xiàn)在三個方面：

首先，動態(tài)分類的稅源普查辦法。

對納稅戶進行普查，按地段和行業(yè)歸類整理納稅卡片，在此基礎(chǔ)上建立專管戶的征稽手冊。對專管員的基本工作要求是：把轄區(qū)內(nèi)納稅戶的開業(yè)、歇業(yè)、遷移等情況和工商戶的納稅情況記入稽征手冊；對納稅戶內(nèi)部組織、經(jīng)營方式和護稅人員名單等資料，均分門別類登入稽征手冊。除此之外，稅務(wù)專管員還要傳達(dá)稅政法令，組織工商業(yè)者學(xué)習(xí)稅法，教育財會人員忠實記帳與申報納稅，聯(lián)系職工店員協(xié)助稅收，幫助業(yè)戶建帳、建票；組織領(lǐng)導(dǎo)納稅小組長審查申報表，督促工商業(yè)者按期繳稅；搜集資料，掌握情況，檢查業(yè)戶，堵塞偷漏。對專管行業(yè)的人員還要求了解行業(yè)經(jīng)營情況，掌握行業(yè)發(fā)展規(guī)律、營業(yè)利潤情況、季節(jié)性變化等；組織與掌握所管行業(yè)的民主評議。

其次，社會化分工協(xié)作的稅收管理體系。

稅收管理員制度除了分區(qū)監(jiān)管所有納稅戶之外，還建立納稅小組，實行工商戶集體報繳工商稅的制度；另外，分區(qū)專責(zé)管理的基礎(chǔ)上，還由專責(zé)區(qū)與有關(guān)區(qū)分局的專管人員組成專業(yè)小組，并由專責(zé)區(qū)專管人員擔(dān)任組長。其任務(wù)是：代表專責(zé)區(qū)加強與有關(guān)部門的聯(lián)系和對工商界進行稅務(wù)協(xié)商；系統(tǒng)匯集和研究行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和納稅情況，總結(jié)交流管理經(jīng)驗，制訂行業(yè)稅收征管工作規(guī)劃等。早期的這些措施，實現(xiàn)了對稅源的有效控管。

第三，稅收經(jīng)濟思想。

早期的稅收管理員制度也提出了樸素的稅收經(jīng)濟的思想，指出“從經(jīng)濟到財政”，把財政收入建立在可靠的基礎(chǔ)上。稅務(wù)專管員把征管與促進生產(chǎn)相結(jié)合。由專業(yè)活動擴展到各項財稅工作，包括稅利檢查和財務(wù)檢查等工作，從供、產(chǎn)、銷等各個環(huán)節(jié)上，抓住重點，幫助企業(yè)“比指標(biāo)、找差距、挖潛力、趕先進”，以促進企業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。

當(dāng)前，全國很多地方的稅務(wù)機關(guān)都在試行稅收管理員制度。根據(jù)北京市地方稅務(wù)局文件，稅收管理員是基層稅務(wù)機關(guān)分片（行業(yè)）管理稅源的工作人員。稅收管理員制度是保證稅收管理員實現(xiàn)有效的分片管理，使稅收管理達(dá)到“管理到戶、責(zé)任到人、人戶對應(yīng)”目標(biāo)的相關(guān)規(guī)章和管理體系。稅收管理員制度在實踐中表現(xiàn)出了一些特點和優(yōu)點。

1、借鑒稅收專管員的經(jīng)驗，調(diào)動了稅務(wù)人員稅源管理的積極性和能動性。

稅務(wù)專管制度之所以能夠長期發(fā)揮積極的作用，在很大程度上是因為它調(diào)動了稅務(wù)管理人員的工作能動性和責(zé)任感。長期以來，稅務(wù)戰(zhàn)線上出現(xiàn)許多優(yōu)秀工作者的典型。他們既沒有完備的法律法規(guī)保障，也沒有先進高效的計算機網(wǎng)絡(luò)支撐，仍然實現(xiàn)了對稅源的較為有效的管理。其中的經(jīng)驗，最重要的就是稅源管理責(zé)任明確，稅務(wù)人員的工作積極性被調(diào)動起來。這一點，正是稅收管理員制度著重借鑒和引進的。

當(dāng)前的實踐表明，完備的法律體系和先進的技術(shù)手段不但不能自發(fā)調(diào)動人的積極性，相反會使人產(chǎn)生盲目的依賴。我國的許多透漏稅現(xiàn)象，既不是因為法律的缺陷，也不是由于技術(shù)落后，而是稅務(wù)人員的積極性不夠，對計算機和報表信息過于依賴致使工作出現(xiàn)了漏洞造成的。要從根本上改變透漏稅的局面，就要充分調(diào)動稅務(wù)人員工作的積極性和主觀能動性。借助專管的辦法，稅收管理員制度能使稅收管理人員的責(zé)任與納稅人一一對應(yīng)，推動稅收管理員對稅源的積極管理，采集全面的、動態(tài)的一手稅源資料，減少了稅源漏管的可能性。

2、吸取集中征收的教訓(xùn)，利用信息化網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)“管事”與“管戶”相結(jié)合，提高工作效率和行政效力，改善稅務(wù)機關(guān)與納稅人的關(guān)系。 稅收管理工作既要重視管理的效率，這一點主要借助于現(xiàn)代化信息技術(shù)手段實現(xiàn)；也要重視管理的有效性或質(zhì)量，這一點從根本上要有準(zhǔn)確的稅源信息來保障。

集中征收的辦法在理論上是要調(diào)動納稅人的自覺納稅意識，減輕稅務(wù)機關(guān)“管戶”的壓力，使之集中精力“管事”，提高征管工作效率。由于種種原因，實踐的結(jié)果并不理想。雖然就票審票、就表審表的辦法確實提高了工作效率（efficiency），但是，稅務(wù)機關(guān)管理的有效性(effectiveness)令人懷疑。納稅人提供的原始數(shù)據(jù)是有效管理的起點。在現(xiàn)實中，大量的納稅人或者有意（偷漏稅）、或者無意（缺少相關(guān)知識和技能）提供了扭曲的涉稅信息。這些信息一旦被計算機系統(tǒng)采用，就會得出錯誤的信息處理結(jié)果。計算機信息平臺的使用，加劇了錯誤數(shù)據(jù)的影響。結(jié)果是數(shù)據(jù)處理的效率越高，稅收預(yù)測和計劃的盲目性越大，管理的有效性就越差。

稅收管理員制度借助于現(xiàn)代化手段，建立起了涵蓋廣泛、反應(yīng)靈敏的動態(tài)的稅源管理體系。它是與市場經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的稅源管理制度，把管戶與管事有效結(jié)合起來，實現(xiàn)管理的效率和有效性并重。一方面，稅收管理員按照規(guī)定與納稅人保持制度化的聯(lián)系，提供專業(yè)的納稅服務(wù)和指導(dǎo)，幫助納稅人及時準(zhǔn)確申報納稅，保證稅務(wù)管理工作的高效率。另一方面，通過稅收管理員的實地調(diào)查報告，稅務(wù)機關(guān)能夠掌握稅源戶籍、財務(wù)核算、資金周轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)額等關(guān)鍵的涉稅信息，從而提供針對性的、有效的稅收管理，充分發(fā)揮稅收在經(jīng)濟和社會發(fā)展中的作用。

稅收專管員的制度旨在解決“情況不明，信息不靈”問題。這一制度看似美好，但仔細(xì)探究，就會發(fā)現(xiàn)該制度在操作上尚有一定難度，主要體現(xiàn)在以下方面：

1、管理幅度過大，征稅成本過高。從管理幅度看，目前，我國一線執(zhí)法的稅務(wù)人員較少，實施稅收管理員的制度必然導(dǎo)致管理幅度過大。從征稅成本看，目前，我國的征稅成本已是美國的十倍，要做到管理精細(xì)化，一要增加稅收管理員的數(shù)量，二要加大培訓(xùn)力度，提高稅收管理員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，從而提高單位征管效率。無論哪一項都會再次加大征稅成本，顯然與國家征管目標(biāo)相悖。

2、保姆式管理并未廢除，激勵機制尚未建立。市場經(jīng)濟原則要求權(quán)、責(zé)、利掛鉤?，F(xiàn)行的稅收管理員每人分管少則上百戶納稅人，平時對納稅企業(yè)進行日常納稅管理，擔(dān)負(fù)納稅輔導(dǎo)等9項職責(zé)，并且要對其所管事、管戶負(fù)全責(zé)。但客觀上稅收管理員不可能像保姆一樣每天24小時盯著納稅人，即便稅收管理員整天盯著納稅人也不能保證其不出現(xiàn)問題，更何況每個稅收管理員要管幾百家企業(yè)；同時還要面對稅務(wù)檢查部門的檢查。但稅收管理員的制度卻沒有設(shè)立相應(yīng)一套獎優(yōu)懲劣機制，致使干多干少，干好干壞都一樣。

3、稅收管理員與稅務(wù)機關(guān)的法的責(zé)任風(fēng)險急劇加大。時下是“法”的時代，每個人都要為其行為承擔(dān)法律責(zé)任。稅收管理員每完成一項工作都要給局相關(guān)職能部門和納稅人出具稅務(wù)文書。這種稅務(wù)文書導(dǎo)致稅收管理員要承擔(dān)兩大責(zé)任：一是在管理納稅人方面的責(zé)任。如，由于納稅人在其財務(wù)、納稅等方面采用欺騙、隱瞞等手段，致使稅收管理員出具的文書存在不真實等問題，稅收管理員為此難辭其究。二是對稅務(wù)機關(guān)其他部門的責(zé)任。如，對于納稅人虛開增值稅專用發(fā)票后“走逃”行為，稅收管理員要負(fù)全責(zé)。因為稅收管理員代表稅務(wù)機關(guān)對納稅人的納稅情況進行監(jiān)管，并出具了稅務(wù)文書，當(dāng)稽查部門再查出問題，稅收管理員自然難逃干系。因此有人稱：“稅收管理員的日子可謂‘如履薄冰’?！弊屑?xì)分析，不僅稅收管理員要為上述行為承擔(dān)責(zé)任，相應(yīng)的稅務(wù)機關(guān)同樣要為稅收管理員的行為承擔(dān)責(zé)任，因為，稅收管理員代表其所在的稅務(wù)機關(guān)。

更棘手的問題是，在稅收管理員制度下，當(dāng)納稅人與稅務(wù)機關(guān)發(fā)生爭議如何解決？我們假設(shè)，當(dāng)納稅人持會計師事務(wù)所的查帳報告、一線征稅人員作出的結(jié)論和檢查處理決定等不相一致的文件對稅務(wù)機關(guān)提起訴訟時，結(jié)果會如何？我國許多地方出現(xiàn)的納稅人偷稅、稅收管理員受“連坐”現(xiàn)象，可以說，已給出我們關(guān)于上述問題的可笑的、無奈的答案。按照上述推理，我們還要接受一個更無奈地法律上事實：受“連坐”的還應(yīng)包括稅收管理員代表的稅務(wù)機關(guān)。無疑，是“稅收管理員制度”使稅收管理員和稅務(wù)機關(guān)在“法”的面前處于尷尬的、被動的地位；同時可悲的是，在一定程度上，這為納稅人減輕甚至開脫其罪責(zé)創(chuàng)造了條件。追根溯源，癥結(jié)在于“稅收管理員制度?！?

1978年（特別是1987年）以后，對外開放和經(jīng)濟改革對專管員制度帶來了巨大的沖擊。稅收專管員的權(quán)力制約問題日益成為人們關(guān)注的焦點。權(quán)力濫用的現(xiàn)象越來越多地受到批評，并且被歸咎于制度本身。稅收專管員制度由此一度衰微，取而代之的是以職能劃分為基礎(chǔ)的、保證征、管、查相分離的集中征管模式。

以集中征收為特色的現(xiàn)行征管模式，簡單地說就是以市縣為單位建立辦稅服務(wù)廳，實行稅收宣傳與咨詢、稅務(wù)登記、票證發(fā)票、納稅申報、稅款入庫、資料存儲等一條龍作業(yè)與服務(wù)，實現(xiàn)集中征收，在此基礎(chǔ)上調(diào)整基層稅務(wù)機構(gòu)，轉(zhuǎn)變職能，規(guī)范稅收征管業(yè)務(wù)流程。

應(yīng)該說，現(xiàn)行征管模式較好地防止了專管員管戶時的執(zhí)法不嚴(yán)、為稅不廉、責(zé)任不清等可能出現(xiàn)的問題。集中管理也便利了信息化技術(shù)在稅收征管工作中的運用，大大提高了管理的效率，在一定程度上降低了稅收的成本，改善了稅收服務(wù)。但是，隨著實踐的發(fā)展，它固有的一些弱點也逐漸暴露出來。

首先，“重管事，輕管戶”，稅源不清。集中管理模式實現(xiàn)了由“管戶制”向“管事制”的轉(zhuǎn)變，將重點放在集中征收和重點稽查上。稅源管理的職能雖然落實在管理部門，各地也相應(yīng)成立了各類管理機構(gòu)，但由于始終處于變動磨合的狀態(tài)，未達(dá)到統(tǒng)一和規(guī)范，稅源管理的職能嚴(yán)重“缺位”，管戶與管事相脫節(jié)。按照現(xiàn)行的征管流程，征收人員在辦稅服務(wù)廳只是就表審表，就票審票，不能自動收集納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營和稅源變動情況，對未申報、非正常戶、停歇業(yè)戶、零散流動稅源的管理更是鞭長莫及。稅源管理也由過去的專管員下廠了解企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營情況變成了遠(yuǎn)離企業(yè)、坐看報表的靜態(tài)管理方式，大戶管不細(xì)、小戶漏管多，對稅源控管力度明顯減弱，“疏于管理、責(zé)任淡化”的問題凸現(xiàn)。 其次，體制僵化，被動管理，應(yīng)變能力差。隨著時間的推移，集中管理的模式表現(xiàn)出了難以克服的制度惰性，跟不上征管改革的要求。特別是隨著工商注冊等制度的改革，一些必要的稅源信息來源減少了。以前與工商部門協(xié)作，可以從工商部門獲知納稅人的經(jīng)營范圍和應(yīng)稅稅種。當(dāng)前隨著工商部門的工作改革，納稅人有了更大的自由經(jīng)營權(quán)，這就增加了稅務(wù)機關(guān)對納稅人進行有效稅源監(jiān)控的難度。

再次，偏重計劃管理，基層管理稅源的積極性受挫。在許多地方，稅收計劃的完成情況是考核基層稅務(wù)機關(guān)的主要指標(biāo)。稅基較窄，稅率相對較高的現(xiàn)實情況下，少數(shù)納稅大戶對基層稅務(wù)機關(guān)能否完成任務(wù)起決定性作用，因而吸引了稅務(wù)機關(guān)主要的注意力。在許多情況下，基層稅務(wù)組織并不需要清楚了解轄區(qū)的全部稅源情況，就能夠完成上級制定的計劃收入任務(wù)。

以上種種問題造成了稅收工作的停滯不前，突出地表現(xiàn)在四個方面：一是對轄區(qū)內(nèi)納稅人的戶數(shù)不清，缺少與納稅人的有效聯(lián)系方式，對那些個體流動業(yè)戶、專業(yè)市場經(jīng)營者、新興行業(yè)經(jīng)營者，更顯得鞭長莫及，使之成為漏管、漏征戶。二是對納稅人的從業(yè)內(nèi)容和和生產(chǎn)經(jīng)營狀況不了解或了解不清，造成征稅對象不清。三是對納稅人的稅源底子、稅收潛力不清，心中無數(shù)。稅收任務(wù)緊了，就反復(fù)對納稅人檢查。四是對納稅人申報情況不清，造成部分納稅人申報納稅質(zhì)量不高，不申報、不按期申報和虛假申報的問題比較嚴(yán)重。

隨著經(jīng)濟全球化和我國市場經(jīng)濟地位的進一步確立，稅收在國民經(jīng)濟中的地位和作用日益重要。從公共管理的角度看，稅收管理工作既要為國聚財，還要為納稅人服務(wù)，為經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展服務(wù)?，F(xiàn)有“征、管、查”三權(quán)分離的機構(gòu)設(shè)置模式，和近似“足不出戶”的管理辦法，既增加了納稅人的負(fù)擔(dān)，（不同的稅種要重復(fù)申報），也使稅務(wù)機關(guān)遠(yuǎn)離了稅源。而稅源的管理狀況，決定稅收管理職能的發(fā)揮程度。當(dāng)前的稅源管理問題和稅務(wù)機關(guān)的組織現(xiàn)狀表明，我們必須探索一種既不同于稅務(wù)專管員制度和“重管事、輕管戶”的辦法，又要吸收兩者優(yōu)勢的新的稅收管理制度。這就是稅收管理員制度。