預(yù)算會計制度是指以預(yù)算管理為中心,是國家財政和行政、事業(yè)單位進行會計核算的規(guī)范。包括《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》、《行政單位會計制度》、《事業(yè)單位會計制度》、《財政總預(yù)算會計制度》等。

(一)我國預(yù)算會計制度的形成與發(fā)展

1.預(yù)算會計制度形成。

我國預(yù)算會計制度建立于20世紀(jì)50年代。1950年，財政部根據(jù)原中央人民政府政務(wù)院公布的《預(yù)算決算暫行條例》和《中央金庫條例》提出了建立我國預(yù)算會計體系的設(shè)想，并于同年12月12日正式制發(fā)了《各級人民政府暫行總預(yù)算會計制度》和《各級人民政府暫行單位預(yù)算會計制度》。從此，我國第一套適應(yīng)國家財政經(jīng)濟需要的、嶄新的、統(tǒng)一的預(yù)算會計制度建立了。

2.預(yù)算會計制度改革。

從1951年起，財政部根據(jù)不同時期政治、經(jīng)濟形勢的發(fā)展和財政預(yù)算管理工作的需要，對預(yù)算會計制度進行了不斷的修訂。到1965年已經(jīng)逐步形成了一套較為成型的預(yù)算會計制度。它是以總預(yù)算會計為主導(dǎo)，以單位預(yù)算會計為補充，以會計制度形式固定下來的有別于企業(yè)會計的獨立的會計體系。

為適應(yīng)財政體制和財務(wù)改革的要求，財政部于1983年和1988年，兩次修改預(yù)算會計制度。形成了一個以總預(yù)算會計為主導(dǎo)、事業(yè)行政單位會計為補充的、以制度形式確定的獨立會計系統(tǒng)。

由于預(yù)算會計制度存在較濃的計劃經(jīng)濟色彩，財政部于1997年對預(yù)算會計制度進行了較大的改革，制定并實施了《財政總預(yù)算會計制度》、《行政單位會計制度》、《事業(yè)單位會計準(zhǔn)則(試行)》和《事業(yè)單位會計制度》等一系列預(yù)算會計制度。改革后的預(yù)算會計制度從組織體系到制度模式，從核算基礎(chǔ)理論到會計各項的具體處理基本上適應(yīng)了社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，政府職能、財政管理方式、事業(yè)單位的資金渠道等各方面發(fā)生的深刻變化對預(yù)算會計的要求。它標(biāo)志著我國已建立起一套與社會主義市場經(jīng)濟體制基本適應(yīng)的預(yù)算會計制度。

(二)現(xiàn)行預(yù)算會計制度的建立

我國現(xiàn)行的預(yù)算會計制度主要是1998年1月1日正式實施的《財政總預(yù)算會計制度》、《行政單位會計制度》、《事業(yè)單位會計準(zhǔn)則(試行)》和《事業(yè)單位會計制度》等一系列預(yù)算會計制度。

1.預(yù)算會計組織管理體系。

我國的預(yù)算會計體系屬于縱向財政會計體系，是按組織結(jié)構(gòu)類型構(gòu)建的，與國家預(yù)算體系相適應(yīng)。主要由財政總預(yù)算會計、行政單位會計和事業(yè)單位會計組成。除此之外，還有參與總預(yù)算執(zhí)行的國庫會計、稅收征解會計、基本建設(shè)撥款會計等，它們共同參與國家預(yù)算收支執(zhí)行工作，組成了一個較為完善的預(yù)算會計體系，形成了遍及全國的會計核算網(wǎng)絡(luò)。

2.預(yù)算會計制度體系。

建立了不同層次的規(guī)范性制度，包括《財政總預(yù)算會計制度》、《行政單位會計制度》和《事業(yè)單位會計準(zhǔn)則(試行)》、《事業(yè)單位會計制度》，構(gòu)成了約束預(yù)算會計執(zhí)行的全國統(tǒng)一的制度體系，是預(yù)算會計工作必須遵循的基本規(guī)范。

3. 預(yù)算會計理論和方法體系。

現(xiàn)行預(yù)算會計制度對預(yù)算會計的概念、適用范圍、職能、核算對象、管理方法、會計模式等一系列理論問題形成了比較完整的理論體系；對于預(yù)算會計的科目、憑證、賬簿、報表等進一步系統(tǒng)化、規(guī)范化，形成了比較完整的方法體系。

2001年以來，我國開始實施財政國庫管理制度改革，建立了以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的現(xiàn)代國庫管理制度，財政部先后發(fā)布了《財政國庫管理制度改革試點會計核算暫行辦法》及其補充規(guī)定，《〈預(yù)算外資金財政專戶會計核算制度〉補充規(guī)定》和《關(guān)于中央單位收入收繳管理制度改革試點中有關(guān)賬務(wù)處理問題的補充通知》，《財政國庫管理制度改革年終結(jié)余資金管理暫行規(guī)定》、《地方財政實施財政國庫管理制度改革年終預(yù)算結(jié)余資金會計處理的暫行規(guī)定》等制度，在財政支出支付核算、非稅收入收繳、年終結(jié)余資金等方面作出了進一步的規(guī)范。

(一)現(xiàn)行預(yù)算會計制度不能真實、完整地核算和反映實施國庫集中收付制度和政府采購制度后出現(xiàn)的新業(yè)務(wù)

國庫集中收付制度和政府采購制度的實施，使財政資金的流向發(fā)生了重大變化，如預(yù)算單位用于發(fā)放工資、購建固定資產(chǎn)、購買材料及服務(wù)等所需要的財政資金不再由財政通過主管部門撥入用款單位，而是由財政部門從單一賬戶或采購專戶按規(guī)定程序直接撥入職工工資賬戶或直接撥付給提供商品或服務(wù)的供應(yīng)商，行政、事業(yè)單位收到的財政資金不再表現(xiàn)為貨幣資金，而是一方面表現(xiàn)為收入的增加，另一方面表現(xiàn)為費用的增加(如工資支出等)或非貨幣性資產(chǎn)的增加(如存貨、在建工程、固定資產(chǎn)等)，這就需要對行政單位和事業(yè)單位會計制度規(guī)定的核算內(nèi)容進行相應(yīng)的修改。同樣，在財政總預(yù)算會計中，也要核算和反映這一資金流向的變化。盡管財政部已針對改革試點情況在預(yù)算會計制度中作了一些相應(yīng)的修改，并制定了試點核算辦法，但是，該辦法僅適用于中央試點單位，不適用于地方財政和所屬預(yù)算單位，目前，各地區(qū)均在開展財政支出方面的改革試點，如“集中核算”、“集中支付”等形式，由于我國實行的是全國統(tǒng)一的會計制度，而試點辦法又沒有兼顧地方做法，不利于各地開展會計核算。

另外，由于尚未突破收付實現(xiàn)制基礎(chǔ)，試點辦法也不盡完善，例如，在采購材料物資過程中，可能出現(xiàn)不同的情況，有的材料物資已到，但發(fā)票賬單未到；有的發(fā)票賬單已到，但材料物資未到；有的可能采取一次付款方式；有的可能采取分期付款方式，等等。這樣，在行政、事業(yè)單位的會計上遇到的問題是何時確認(rèn)購入的資產(chǎn)?購入資產(chǎn)按什么金額入賬?在總預(yù)算會計上遇到的問題是何時確認(rèn)財政支出?支出按什么金額入賬?在收付實現(xiàn)制下，行政、事業(yè)單位只能在實際收到撥款單據(jù)時按撥款金額確認(rèn)和計量購入的材料物資，如果采購過程跨年度，則不能完整反映該項經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動；在收付實現(xiàn)制下，總預(yù)算會計只能在實際撥款時按撥款金額確認(rèn)和計量財政支出，如果在年末時，采購已基本完成，但款項尚未付清，或按照采購合同須扣留部分保證金，則在年末會形成財政資金結(jié)余，這種會計處理不能真實反映預(yù)算執(zhí)行情況。

(二)現(xiàn)行預(yù)算會計制度不能為編制部門預(yù)算、實行“零基預(yù)算”辦法，提供相關(guān)的會計信息

從表面上看，編制部門預(yù)算似乎與預(yù)算會計沒有大的關(guān)系，但從實質(zhì)上看，預(yù)算會計信息是編制部門預(yù)算時的一個重要依據(jù)，是編制部門預(yù)算的基礎(chǔ)。我國的預(yù)算編制正在以“零基法”取代“基數(shù)法”。在傳統(tǒng)的“基數(shù)法”下，按照基期年的支出基數(shù)簡單地加上一個增長比例確定各部門的支出指標(biāo)，因而，在決策時不需要過多的會計信息，在這種情況下，傳統(tǒng)的會計核算基礎(chǔ)存在的弊端也沒有顯現(xiàn)出來。但在“零基法”下，一切從“零”開始，主要根據(jù)各部門的職責(zé)、占用的經(jīng)濟資源、人員配備等客觀因素來確定資金使用額度，因此，編制“零基預(yù)算”，除了有核定編制、制定標(biāo)準(zhǔn)定額等相關(guān)配套制度外，摸清各部門的 “家底”、充分了解各部門資源占用和使用情況，具有十分重要的作用，如果沒有可靠的會計信息，就無法編制“零基預(yù)算”。我國的行政、事業(yè)單位長期以來在使用預(yù)算資金、開展公務(wù)活動中形成并擁有大量的房屋、建筑物等固定資產(chǎn)，許多事業(yè)單位如科研、高校、醫(yī)院等單位還擁有相當(dāng)數(shù)量的股權(quán)投資。由于我國的預(yù)算會計主要側(cè)重于財政資金的收支核算，對各單位占用的大量長期資產(chǎn)關(guān)注不夠，固定資產(chǎn)的建造和使用在管理上脫節(jié)，先由建設(shè)單位完成基建任務(wù)，項目竣工后再由建設(shè)單位移交資產(chǎn)使用單位。固定資產(chǎn)的建造并不在行政、事業(yè)單位的賬簿中登記和反映，只有辦理竣工驗收交接手續(xù)后方可予以登記。在實際工作中，行政、事業(yè)單位因基建形成的固定資產(chǎn)存在登記不及時、甚至不入賬等情況；即使已入賬的固定資產(chǎn)，按現(xiàn)行制度規(guī)定不計提折舊，無法反映固定資產(chǎn)的使用情況，虛增了資產(chǎn)價值。行政、事業(yè)單位長期資產(chǎn)的核算存在賬目不實、資產(chǎn)虛增等問題，不能真實、完整反映各單位占用的經(jīng)濟資源及使用情況，難以為編制部門預(yù)算提供清楚的“家底”。

(三)不能全面、完整地反映政府的債務(wù)

近年來，我國實施積極的財政政策，發(fā)行了大量的國債，我國還從世界銀行等國際金融組織及外國政府借入了相當(dāng)數(shù)量的外債，這些債務(wù)均為政府的現(xiàn)實負(fù)債，應(yīng)當(dāng)在財務(wù)會計報告中予以反映。但是，現(xiàn)行預(yù)算會計不能提供這方面的完整信息。由于實行收付實現(xiàn)制，財政支出中只反映當(dāng)期實際的還本付息數(shù)，但不能計提利息支出，政府的負(fù)債只反映當(dāng)期本金數(shù)，沒有反映應(yīng)由本期負(fù)擔(dān)、以后年度償付的利息數(shù)。在我國的一些西部地區(qū)，地方政府欠發(fā)工資問題并沒有根本解決，這些應(yīng)付未付的工資也沒有在預(yù)算會計報表中反映出來。另外，一些地方政府為企業(yè)提供擔(dān)保等事項時有發(fā)生，這些或有事項形成的或有負(fù)債也沒有予以充分披露。在收付實現(xiàn)制下，政府的這些債務(wù)被“隱藏”了，不能真實地反映政府的財務(wù)狀況，夸大了政府可支配的財政資源，造成虛假平衡現(xiàn)象，不利于政府防范和化解財政風(fēng)險，對財政經(jīng)濟的持續(xù)、健康運行帶來隱患。

(四)政府會計信息不完整、透明度不夠，缺乏完整的反映政府財務(wù)狀況的財務(wù)會計報告

自1998年以來，全國人大加大了對財政的監(jiān)督，審計署先后公布了1999、2000年度的財政審計報告，政府預(yù)算及相關(guān)信息引起了社會的廣泛關(guān)注，社會公眾對政府會計信息的完整性和透明度提出了新要求。雖然我國的財政總預(yù)算會計、行政單位會計和事業(yè)單位會計制度中均規(guī)定了相應(yīng)的一套會計報表，但各套報表自成體系，分別編報，沒有一套能夠完整地反映各級政府的資源、負(fù)債和凈資產(chǎn)全貌的合并會計報表。長期以來，我們只強調(diào)預(yù)算會計為預(yù)算管理服務(wù)，預(yù)算會計是預(yù)算管理的工具，因而造成預(yù)算會計僅側(cè)重預(yù)算資金的收入、支出及結(jié)存的核算，財政每年向人大提交的財政預(yù)決算報告也主要是針對財政收支及預(yù)算執(zhí)行情況，對于使用財政資金所形成的龐大的固定資產(chǎn)及其使用情況、政府舉借的債務(wù)以及還本付息情況、預(yù)算資金的使用效果等缺乏有關(guān)的信息披露，不僅立法機關(guān)和社會公眾難以進行監(jiān)督，財政部門自己也缺少了宏觀決策所需的重要信息。

我國預(yù)算會計存在的問題，歸納起來有兩個方面：一是與當(dāng)前的財政預(yù)算管理和改革不相適應(yīng)的內(nèi)容，如實施政府采購、國庫集中收付、部門預(yù)算等改革措施后出現(xiàn)的新問題；二是涉及預(yù)算會計核算范圍及政府會計報告主體的總體框架問題，如完整反映政府資源、政府債務(wù)等問題。要解決上述問題，必須對現(xiàn)行預(yù)算會計制度進行改革。我們認(rèn)為，改革現(xiàn)行預(yù)算會計制度，應(yīng)當(dāng)正確處理好幾個關(guān)系，改革應(yīng)分步推進。

(一)正確認(rèn)識并處理好幾個關(guān)系

1 預(yù)算與會計的關(guān)系預(yù)算

與會計密切相關(guān)，政府會計能夠為編制預(yù)算提供有用的會計信息，政府會計是預(yù)算管理的基礎(chǔ)。特別是在權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)下，會計能夠提供更加充分的、有用的信息，包括政府的各種資產(chǎn)如固定資產(chǎn)、投資、存貨等，也包括政府的各種債務(wù)。其中，資產(chǎn)不僅反映取得成本，還反映其凈值，如對固定資產(chǎn)計提折舊等。這些信息是采用“零基法”編制部門預(yù)算的重要依據(jù)，如果以“產(chǎn)出法”編制預(yù)算，在權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)下，會計還能提供有關(guān)成本及績效考核指標(biāo)，因此，沒有權(quán)責(zé)發(fā)生制的會計，就無法編制權(quán)責(zé)發(fā)生制的預(yù)算。

正因為政府會計是預(yù)算管理的基礎(chǔ)，所以，在推進預(yù)算管理和政府會計改革方面，國外大多數(shù)國家的實踐是先從政府會計改革入手，經(jīng)過幾年的運行以后，才開始實施預(yù)算管理改革。

我國目前正在進行預(yù)算管理改革，預(yù)算會計改革也在逐步推進，我們應(yīng)當(dāng)正確處理好預(yù)算改革和預(yù)算會計改革的關(guān)系，鑒于我國預(yù)算會計改革相對于預(yù)算管理改革已經(jīng)滯后，因此，改革預(yù)算會計已刻不容緩。

2 權(quán)責(zé)發(fā)生制與收付實現(xiàn)制的關(guān)系

權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實現(xiàn)制都是會計的核算基礎(chǔ)，只不過在權(quán)責(zé)發(fā)生制下，提供的會計信息更全面。但是，在會計實務(wù)中，不論是企業(yè)會計，還是政府會計，都沒有絕對意義上采用一種核算或報告基礎(chǔ)，例如，企業(yè)會計中早已采用了權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)，但是，在企業(yè)會計報表中有一張表稱為“現(xiàn)金流量表”，該表并非按權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)編制，而是對有關(guān)賬簿記錄按收付實現(xiàn)制予以調(diào)整，提供各種現(xiàn)金流入、流出的會計信息。從我們了解的國外政府會計實踐看，已在政府會計中引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的國家，沒有一個國家完全拋棄收付實現(xiàn)制的有關(guān)信息，均有一張重要的報表，即“現(xiàn)金流量表”。實際上權(quán)責(zé)發(fā)生制能夠全面反映政府的資產(chǎn)和負(fù)債，可以更好地幫助經(jīng)濟決策，而收付實現(xiàn)制則能反映現(xiàn)金的流入、流出以及存量，以便幫助政府作出合理的財政收入政策以及確定債務(wù)規(guī)模，只有兩者相結(jié)合，才能反映全貌。從現(xiàn)金流量表的編制原理上講，該表正是以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)編制的。

在推進我國預(yù)算管理和會計改革時，引入權(quán)責(zé)發(fā)生制是一個必然的選擇，但是，我們在認(rèn)識上不能偏頗，不能一談到權(quán)責(zé)發(fā)生制，就忽視了收付實現(xiàn)制的有關(guān)信息。

3 堅持中國特色與借鑒國慣例的關(guān)系

從國外的實踐看，權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)在加強政府的資產(chǎn)和負(fù)債管理，控制財政風(fēng)險，提高政府預(yù)算及會計信息的透明度等方面都比收付實現(xiàn)制具有明顯的優(yōu)勢，目前，引入權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)已成為國際上政府會計改革的一個新趨勢。我國要實行社會主義市場經(jīng)濟條件下的公共財政制度，加強預(yù)算管理，借鑒國際通行做法，逐步引入權(quán)責(zé)發(fā)生制是十分必要的。但是，我國的政治制度、行政管理體制等方面與國外差異較大，國情不同，我們不能簡單地照搬國際經(jīng)驗，而應(yīng)根據(jù)我國的實際情況，穩(wěn)步推進。

在制定我國的政府會計制度時，凡是國際公立單位會計準(zhǔn)則已經(jīng)有規(guī)定的或已被大多數(shù)國家普遍采用的會計原則及核算方法，如果與我國現(xiàn)行的法律規(guī)定不相矛盾，而且我國現(xiàn)行實務(wù)中已經(jīng)存在該類業(yè)務(wù)的，則盡可能借鑒吸收，盡量少走彎路。凡是我國實務(wù)中特有的業(yè)務(wù)、特有的政策規(guī)定，則應(yīng)立足國情，有針對性研究制定相應(yīng)的會計規(guī)范。

(二)預(yù)算會計改革應(yīng)分步推進

由于我國的預(yù)算會計環(huán)境已發(fā)生重大變化，對現(xiàn)行預(yù)算會計進行改革，已成為當(dāng)務(wù)之急。在具體推進預(yù)算會計改革時，應(yīng)分兩步走。

第一步，對與當(dāng)前的財政預(yù)算管理改革不相適應(yīng)的內(nèi)容，應(yīng)抓緊制定相應(yīng)的會計核算規(guī)范，對現(xiàn)行預(yù)算會計制度進行補充和完善。

對于實施政府采購、國庫集中收付制度以后出現(xiàn)的新業(yè)務(wù)，如由于財政資金流向變化而引起的收入和支出的計量、確認(rèn)問題，購入工程物資的計價問題等，應(yīng)分別在財政總預(yù)算會計和行政、事業(yè)單位會計中做出相應(yīng)的補充規(guī)定，在具體會計核算方法的選用上，凡是以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的賬簿記錄已不能真實反映經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項的，應(yīng)部分引入權(quán)責(zé)發(fā)生制。同時，為了適應(yīng)編制部門預(yù)算的需要，應(yīng)將固定資產(chǎn)購建業(yè)務(wù)納入行政、事業(yè)單位的會計核算中，并對行政、事業(yè)單位的固定資產(chǎn)采取折舊政策，真實反映各單位的資產(chǎn)存量及使用情況。

第二步，著手研究制定我國的政府會計體系和政府財務(wù)會計報告制度，新制度出臺后，可先在部分地區(qū)和部門試行，視條件成熟后再全面推開。

由于我國現(xiàn)行預(yù)算會計制度適應(yīng)范圍過窄，會計對象主要是預(yù)算資金的收支活動，難以全面核算和反映政府的經(jīng)濟資源占用及使用情況，也難以核算和反映政府的債務(wù)規(guī)模及償債情況，所以，應(yīng)對預(yù)算會計從整體框架上進行全面改革，研究制定我國的政府會計核算制度和財務(wù)會計報告制度。新制度出臺后，為穩(wěn)妥起見，可先在部分地區(qū)和部門進行試點，待條件成熟后再全面推開。這種先試點再推開的做法，實施起來比較穩(wěn)妥，也是大多數(shù)國家的成功經(jīng)驗。

(一)建立新的政府會計制度體系

根據(jù)我國經(jīng)濟體制的改革情況和預(yù)算會計的進一步發(fā)展，結(jié)合國際上一些經(jīng)濟發(fā)達國家政府會計的改革變化，我國未來的預(yù)算會計體系將會是：政府會計和非營利組織會計，預(yù)算會計將更名為政府與非營利組織會計。

政府會計包括執(zhí)行政府總預(yù)算的財政總預(yù)算會計和執(zhí)行政府總預(yù)算支出的行政單位會計，他們是總和分的關(guān)系。此外，還包括三個部分，即執(zhí)行政府總預(yù)算出納保管業(yè)務(wù)的金庫會計；執(zhí)行政府總預(yù)算收入業(yè)務(wù)的收入征解會計；執(zhí)行政府總預(yù)算的基本建設(shè)支出業(yè)務(wù)的基建撥款會計。

非營利組織會計主要包括不以營利為目的，專門為社會提供公益活動或服務(wù)的部門會計。如學(xué)校、醫(yī)院、社會團體會計等，其中又可分為公立(官辦)非營利部門會計、民辦(官助)非營利部門會計和私立(民辦)非營利部門會計。

政府與非營利組織會計主體是政府會計主體加非營利組織會計主體。

(二)預(yù)算會計模式向基金會計模式逐步轉(zhuǎn)變

我國未來預(yù)算會計模式是基金會計模式。這里所說的基金是指按特定目的或業(yè)務(wù)而分別設(shè)立，并構(gòu)成分立的會計主體，用于核算與報告分屬的資產(chǎn)、負(fù)債、收入、支出或費用和基金額及其變動。而基金會計是按照基金種類分別進行會計核算與報告的一種會計體制或模式。它具有目的性、限制性和受托責(zé)任廣泛性三個特征，每種基金均有其特定的資產(chǎn)、負(fù)債、收入、支出或費用和基金結(jié)余，從而構(gòu)成了一個特定的會計主體?；饡嬍乾F(xiàn)代政府會計及公立非營利組織會計的一大標(biāo)志?；饡嬙谖覈延衅潆r形。如在公立高校和科研單位中，基建會計是獨立核算的；某些科研學(xué)術(shù)基金也是作為會計主體而單獨核算的(如吳玉章基金、孫冶方基金等)。《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出，高等學(xué)校要“改革按學(xué)生人數(shù)撥款的辦法，逐步實行基金制”?！吨泄仓醒腙P(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》中也明確指出，“對基礎(chǔ)研究和部分應(yīng)用科研工作，逐步試行科學(xué)基金制，資金來源主要靠國家撥款?！蔽覈聵I(yè)單位會計也引用了基金概念。如專用基金、固定基金、事業(yè)基金等，這為我國實行基金會計奠定了基礎(chǔ)。目前，英美等發(fā)達國家大多已實行基金會計體制。所以，為了和國際趨同與交流，筆者提出“在我國創(chuàng)建具有中國特色的基金會計模式”，加強政府財務(wù)資源管理。

(三)預(yù)算會計實務(wù)規(guī)范的未來發(fā)展趨勢

現(xiàn)行的預(yù)算會計采用“一則三制”，即《事業(yè)單位會計準(zhǔn)則(試行)》、《事業(yè)單位會計制度》、《行政單位會計制度》和《財政總預(yù)算會計制度》。不難看出，這里的會計準(zhǔn)則并不處于對三種制度的統(tǒng)馭地位，僅僅是對事業(yè)單位會計而言。因此，為滿足公共財政管理體制建設(shè)的需要，根據(jù)現(xiàn)行預(yù)算會計制度的具體情況，逐步構(gòu)建統(tǒng)一、規(guī)范的政府會計準(zhǔn)則體系。所以未來的預(yù)算會計規(guī)范形式是實行會計準(zhǔn)則，即涵蓋政府會計和非營利組織會計的“政府與非營利組織會計基本準(zhǔn)則”。

(四)逐步引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，建立與國際趨同的財務(wù)報告制度

根據(jù)我國政府所處的會計環(huán)境和兩種會計結(jié)賬基礎(chǔ)的特點，在推進我國預(yù)算管理和會計改革時，根據(jù)公共治理提高政府績效的需要，引入權(quán)責(zé)發(fā)生制是一個必然的趨勢。但鑒于目前我國會計人員素質(zhì)參差不齊，以及公共受托責(zé)任強調(diào)數(shù)據(jù)的客觀性等情況，在政府會計中應(yīng)逐步引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，如國有資產(chǎn)收益、財政預(yù)算已安排而尚未撥付的支出、應(yīng)撥入撥出上解下劃等結(jié)算收支，采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，在當(dāng)年年末列收列支；依靠國家財政補助并有一定業(yè)務(wù)收入的事業(yè)單位，采用權(quán)責(zé)發(fā)生制；能夠收支相抵，經(jīng)濟自主的事業(yè)單位，采用權(quán)責(zé)發(fā)生制。其余事項仍采用收付實現(xiàn)制，如政府總預(yù)算會計的一般項目和某些特殊項目(如已確定的稅收收入)實行收付實現(xiàn)制；行政單位原則上實行收付實現(xiàn)制；全部依靠政府撥款的事業(yè)單位，采用收付實現(xiàn)制。

(五)擴大政府會計的核算范圍

為了全面反映政府的資金活動和考核政府活動的費用與效率，政府會計應(yīng)增加對國有股權(quán)、固定資產(chǎn)等的核算，合理確定政府固定資產(chǎn)的計價原則，建立適當(dāng)?shù)恼潭ㄙY產(chǎn)折舊計提方法，并根據(jù)績效預(yù)算管理的要求，采用相關(guān)的固定資產(chǎn)費用配比方法。