績(jī)效預(yù)算管理是企業(yè)全面預(yù)算管理的重要組成部分，企業(yè)績(jī)效預(yù)算是以目標(biāo)為導(dǎo)向、以項(xiàng)目成本為衡量、以業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估為核心的一種預(yù)算體制，是把資源分配的增加與績(jī)效的提高緊密結(jié)合的預(yù)算系統(tǒng)。績(jī)效管理的目的就是要實(shí)現(xiàn)成果和效率，在績(jī)效預(yù)算管理中，企業(yè)作為整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系中的一員，不僅要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益，而且要實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益，以完成其社會(huì)使命。

1、戰(zhàn)略性

績(jī)效預(yù)算必須以企業(yè)戰(zhàn)略為出發(fā)點(diǎn)，為戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)提供服務(wù)。因此績(jī)效預(yù)算必須考慮企業(yè)的生命周期，在關(guān)注企業(yè)短期經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的同時(shí)，重視企業(yè)長(zhǎng)期目標(biāo)，使短期的預(yù)算指標(biāo)及長(zhǎng)期的企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)，增強(qiáng)各期績(jī)效預(yù)算編制的銜接性，使績(jī)效預(yù)算管理成為企業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)推進(jìn)器。

2、資源優(yōu)化配置性

績(jī)效預(yù)算管理是一種全員控制、全方位控制和全過(guò)程控制體系，在績(jī)效預(yù)算網(wǎng)絡(luò)下，企業(yè)全部資源都要納入預(yù)算管理的監(jiān)控中，有限的資源被重新組合分配，企業(yè)內(nèi)部職能的界限已經(jīng)在逐漸削弱，通過(guò)績(jī)效預(yù)算使之能相互融合在一起，以便于更好地進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，減少資源閑置現(xiàn)象。

3、系統(tǒng)管理性

績(jī)效預(yù)算管理本身是一個(gè)機(jī)制化的系統(tǒng)控制過(guò)程，具有鮮明的程序性，使用納入績(jī)效預(yù)算管理的資源需要立項(xiàng)、編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督、差異分析和考評(píng)等，績(jī)效預(yù)算管理系統(tǒng)設(shè)立的目的是為了降低預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)，是一種自我約束、自我管理的管理信息控制系統(tǒng)。

4、“標(biāo)桿”性

績(jī)效預(yù)算管理為企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)收支活動(dòng)提供控制尺度和衡量標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)企業(yè)將績(jī)效預(yù)算作為一根“標(biāo)桿”，使所有預(yù)算執(zhí)行主體都知道自己的行動(dòng)目標(biāo)和努力所能達(dá)到的結(jié)果。

在企業(yè)績(jī)效預(yù)算管理的執(zhí)行過(guò)程中，目標(biāo)利潤(rùn)及由此分解的各個(gè)分預(yù)算目標(biāo)是考核各部門工作業(yè)績(jī)的主要依據(jù)及準(zhǔn)繩，通過(guò)實(shí)際與預(yù)算的比較，便于對(duì)各部門及每位員工的工作業(yè)績(jī)進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，有利于調(diào)動(dòng)員工的積極性，使他們?cè)诮窈蟮墓ぷ髦懈优Α?

在績(jī)效預(yù)算管理模式下，企業(yè)將獎(jiǎng)金、利潤(rùn)分享及股票期權(quán)計(jì)劃同業(yè)績(jī)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)相聯(lián)系，而業(yè)績(jī)目標(biāo)正是來(lái)自于企業(yè)及部門預(yù)算中的數(shù)據(jù)?？?jī)效預(yù)算管理在為績(jī)效考核提供參照值的同時(shí)，管理者還可以根據(jù)預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行結(jié)果去不斷修正、優(yōu)化績(jī)效考核體系，確?？己私Y(jié)果更加符合實(shí)際，真正發(fā)揮評(píng)價(jià)與激勵(lì)機(jī)制在企業(yè)中的具體應(yīng)用。

一、構(gòu)建績(jī)效預(yù)算運(yùn)行框架體系

績(jī)效預(yù)算管理模式區(qū)別于傳統(tǒng)預(yù)算管理模式的核心，是將市場(chǎng)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到部門預(yù)算管理，使部門預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整緊緊圍繞績(jī)效而展開(kāi)。

大體上，績(jī)效預(yù)算運(yùn)行具有以下的框架體系：

1、年度績(jī)效計(jì)劃。年度績(jī)效計(jì)劃通常在編制年度預(yù)算時(shí)根據(jù)部門的戰(zhàn)略目標(biāo)確立，詳細(xì)闡述部門在特定年度內(nèi)擬提供的公共服務(wù)數(shù)量和水平。包括以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)需開(kāi)展的詳細(xì)活動(dòng)和需動(dòng)用的資源，衡量績(jī)效目標(biāo)的具體指標(biāo)以及按照正常條件能夠達(dá)到的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)等，如新西蘭的績(jī)效聲明報(bào)告，美國(guó)的年度績(jī)效計(jì)劃等。年度績(jī)效計(jì)劃通常需提交給內(nèi)閣或者國(guó)會(huì)通過(guò)，以作為將來(lái)對(duì)該部門或項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的依據(jù)。

2、提交績(jī)效報(bào)告。為跟蹤部門年度績(jī)效計(jì)劃的進(jìn)展情況，一般要求部門管理者定期或者不定期提交績(jī)效報(bào)告，通過(guò)績(jī)效指標(biāo)詳細(xì)描述績(jī)效目標(biāo)的完成程度。除少數(shù)國(guó)家（如澳大利亞、新西蘭等）需提交月報(bào)和年中報(bào)告外，其他國(guó)家都僅需在預(yù)算年度結(jié)束后提交年度績(jī)效報(bào)告。類似于上市公司的財(cái)務(wù)報(bào)告，為保證其合法、真實(shí)和準(zhǔn)確性，部門績(jī)效報(bào)告一般也要經(jīng)過(guò)獨(dú)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)。

3、進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。雖然績(jī)效報(bào)告一般會(huì)對(duì)年度績(jī)效計(jì)劃和實(shí)際完成績(jī)效進(jìn)行比較，并對(duì)部門績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況做出判斷，但是，由于績(jī)效報(bào)告由部門自己提供，很難保證評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀公正性，需由獨(dú)立于部門的外部機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)。如新西蘭，績(jī)效評(píng)價(jià)工作由財(cái)政部、國(guó)庫(kù)部、審計(jì)署等部門完成。引人注目的是，公民取向的績(jī)效觀被越來(lái)越多的國(guó)家所采納，特別是在英、美等國(guó)。

4、反饋績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。目前實(shí)行績(jī)效預(yù)算改革的國(guó)家主要有兩種模式：一種是績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算分配之間沒(méi)有非常直接的聯(lián)系，如美國(guó)、荷蘭、澳大利亞等，這些國(guó)家主要以加強(qiáng)管理、提高效率為目的進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)；另一種是績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算分配之間有一種非常直接的聯(lián)系，績(jī)效評(píng)價(jià)的好壞直接影響到撥款的多少，如新西蘭、新加坡等。

二、賦予部門管理者充分的自主權(quán)

績(jī)效預(yù)算側(cè)重對(duì)產(chǎn)出的控制，由于存在信息不對(duì)稱，信息較充分的管理者更了解如何優(yōu)化配置資源以實(shí)現(xiàn)本部門的產(chǎn)出目標(biāo)。因此，以分散管理代替集中管理，賦予管理者較充分的自主權(quán)也就成了績(jī)效預(yù)算改革的通行做法。例如，新西蘭部門管理者有人事支配權(quán)，有選擇從政府部門或者私人部門購(gòu)買服務(wù)的權(quán)利；澳大利亞和瑞典實(shí)行整體撥款制度，在撥款數(shù)額內(nèi)，部門管理者可以自主決定資金用途；瑞典部門管理者還有結(jié)轉(zhuǎn)、信貸、用人等方面的權(quán)利。

三、強(qiáng)化部門管理者的責(zé)任

權(quán)利和責(zé)任往往是對(duì)等的，在提供部門管理者靈活性的同時(shí)，各國(guó)也相應(yīng)完善了問(wèn)責(zé)機(jī)制。那些賦予部門管理者較大權(quán)利的國(guó)家，往往也是問(wèn)責(zé)機(jī)制較為健全的國(guó)家。新西蘭通過(guò)簽定個(gè)人績(jī)效合同直接約束部門管理者，管理者在合同到期時(shí)能否續(xù)簽合同，能否得到分紅，都受績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的直接影響。瑞典的問(wèn)責(zé)機(jī)制包括：發(fā)布撥款證明文本，向公眾說(shuō)明機(jī)構(gòu)要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)以及機(jī)構(gòu)因此而得到的撥款數(shù)額；進(jìn)行獨(dú)立審計(jì)并進(jìn)行評(píng)分和評(píng)級(jí)；實(shí)行議會(huì)巡查官制度傾聽(tīng)公眾對(duì)于公共服務(wù)的投訴；編制財(cái)務(wù)報(bào)告和年度報(bào)告，接受議會(huì)的審查等。加拿大引入了誠(chéng)信支出法案，使項(xiàng)目負(fù)責(zé)人可以得到更好的問(wèn)責(zé)。

四、以權(quán)責(zé)發(fā)生制計(jì)量政府成本

收付實(shí)現(xiàn)制對(duì)政府資源投入的控制功能較強(qiáng)，而對(duì)政府產(chǎn)出的管理功能較弱。首先，收付實(shí)現(xiàn)制可以通過(guò)提前或推遲支付現(xiàn)金來(lái)操控各年度的開(kāi)支，直接影響到費(fèi)用核算的準(zhǔn)確性；其次，收付實(shí)現(xiàn)制忽視對(duì)固定資產(chǎn)的管理，沒(méi)有對(duì)固定資產(chǎn)計(jì)提折舊，直接影響到費(fèi)用核算的完整性。由于無(wú)法準(zhǔn)確、完整計(jì)算費(fèi)用，收付實(shí)現(xiàn)制不能適應(yīng)以產(chǎn)出為導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算改革的需要。相對(duì)于收付實(shí)現(xiàn)制而言，權(quán)責(zé)發(fā)生制通過(guò)計(jì)提固定資產(chǎn)折舊和反映一些長(zhǎng)期項(xiàng)目和或有債務(wù)的信息，能夠更準(zhǔn)確、更全面地反映政府在一個(gè)時(shí)期內(nèi)提供產(chǎn)品和服務(wù)所耗費(fèi)資源的成本，并更好地將預(yù)算確認(rèn)的成本與預(yù)期的績(jī)效成果進(jìn)行配比，從而支持管理者的有效決策，有利于加強(qiáng)管理者對(duì)產(chǎn)出和結(jié)果的責(zé)任，有利于促進(jìn)全面的績(jī)效管理改革。因此，隨著績(jī)效預(yù)算改革的推進(jìn)，各國(guó)會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)紛紛從收付實(shí)現(xiàn)制轉(zhuǎn)向權(quán)責(zé)發(fā)生制。目前，在會(huì)計(jì)核算上，美國(guó)、法國(guó)、加拿大等國(guó)已根據(jù)本國(guó)的情況，有選擇地采用了改良的或修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制；澳大利亞、新西蘭和英國(guó)等三個(gè)國(guó)家則實(shí)行完全的權(quán)責(zé)發(fā)生制。其中，澳大利亞、新西蘭等國(guó)還將權(quán)責(zé)發(fā)生制應(yīng)用到預(yù)算管理上。

五、以制度和組織保障績(jī)效預(yù)算改革的推進(jìn)

績(jī)效預(yù)算不僅是預(yù)算管理方法的一種創(chuàng)新，而且是政府管理理念的一次革命，其影響范圍之廣、程度之深是空前的。它不僅涉及到政府角色的重新定位，也涉及到政府內(nèi)部不同部門之間利益的重新調(diào)整，由此產(chǎn)生的改革阻力也是空前的，需要強(qiáng)有力的制度保障和組織保障。以改革最為徹底的新西蘭為例：一方面，新西蘭不斷完善績(jī)效預(yù)算法律體系，相繼制訂了《國(guó)家部門法案》、《公共財(cái)政法案》、《財(cái)政責(zé)任法案》等多部法律。其中，《國(guó)家部門法案》明確了部長(zhǎng)和CEO的職責(zé)，要求部長(zhǎng)與CEO之間簽訂績(jī)效協(xié)議；《公共財(cái)政法案》確立了績(jī)效預(yù)算作為公共領(lǐng)域改革的重要組成部分，并要求CEO對(duì)自己部門的財(cái)務(wù)管理負(fù)責(zé)；《財(cái)政責(zé)任法案》要求各部門定期提交財(cái)政報(bào)告，要求實(shí)現(xiàn)中長(zhǎng)期預(yù)算，要求政府部門實(shí)行國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，在政府會(huì)計(jì)和預(yù)算中引入權(quán)責(zé)發(fā)生制等。另一方面，新西蘭重新調(diào)整了部門職能，明確由直屬于首相的國(guó)家服務(wù)委員會(huì)牽頭開(kāi)展各部門績(jī)效評(píng)價(jià)工作，參與者包括財(cái)政部、審計(jì)署、國(guó)庫(kù)部等部門，有效避免了各部門相互扯皮，也有效保證了評(píng)價(jià)結(jié)果的公正性。

一、我國(guó)推行績(jī)效預(yù)算的必要性

(一)績(jī)效預(yù)算是社會(huì)公共問(wèn)題

績(jī)效預(yù)算是比較專業(yè)的概念，要準(zhǔn)確理解這一概念，就必須明確這一概念與社會(huì)公眾利益是密切相關(guān)的?？?jī)效預(yù)算是財(cái)政部門著力推行的事情，但財(cái)政部門完全是從社會(huì)公眾的立場(chǎng)提出來(lái)的，其目的是為了社會(huì)公眾的利益。因此，績(jī)效預(yù)算實(shí)質(zhì)上是一個(gè)社會(huì)公共問(wèn)題，直接涉及社會(huì)總成本的高低。不僅財(cái)政部門，社會(huì)的方方面面都應(yīng)該關(guān)注這一問(wèn)題。

績(jī)效預(yù)算就是在財(cái)政資金的分配、使用上必須充分考慮績(jī)效這一原則。用老百姓的話來(lái)說(shuō)，就是錢要花得有成效。我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，在發(fā)展改革進(jìn)程中，需要辦的事很多，需要花錢的地方很多，從人均來(lái)看，我們的家底并不厚，因此，把鋼用在刀刃上，少花錢多辦事，花同樣多的錢辦更多的事，就成了財(cái)政部門從社會(huì)公眾立場(chǎng)出發(fā)必須要考慮的課題。

財(cái)政部門是分配財(cái)政資金的職能部門，具體花錢的是其他政府職能部門，因此，績(jī)效預(yù)算能否做好，不是財(cái)政一家的事，凡是使用財(cái)政資金的部門都得重視。這里最重要的是要有從社會(huì)公共利益出發(fā)的立場(chǎng)。從本質(zhì)上說(shuō)政府行政機(jī)關(guān)和有關(guān)事業(yè)單位都是社會(huì)公共利益的代表，關(guān)鍵是不要將公共利益部門化，部門利益?zhèn)€人化。一些部門在做預(yù)算時(shí)想方設(shè)法拼命爭(zhēng)取財(cái)政資金，一旦資金到手，或者是大手大腳不管成效，或是挪用擠占為部門私利。公共部門沒(méi)有公共利益的立場(chǎng)，績(jī)效二字也就虛化了。

使用公共資源的部門具體情況各有不同，提供的公共產(chǎn)品在使用價(jià)值上無(wú)法比較，但這不能成為不講效率的遁詞。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，不講效率就要被淘汰，這是一個(gè)普遍的尺度。這里沒(méi)有特權(quán)，也沒(méi)有避風(fēng)港，我們相信，如果績(jī)效二字能成為公共部門的自覺(jué)意識(shí)，我們的事業(yè)就能夠更快更健康地發(fā)展。

（二）推行績(jī)效預(yù)算的必要性

目前，我國(guó)的部門預(yù)算改革已取得階段性成果，要鞏固和發(fā)展這個(gè)成果， 必須通過(guò)推行績(jī)效預(yù)算來(lái)配套和完善。

一是當(dāng)前的預(yù)算分配難以擺脫傳統(tǒng)的“基數(shù)法”。應(yīng)該說(shuō)部門預(yù)算四年取得了前所未有的突破，實(shí)現(xiàn)了按部門職能需要編制統(tǒng)一、完整的部門預(yù)算，即一個(gè)部門一本預(yù)算。但是，部門預(yù)算無(wú)形中給部門帶來(lái)了利益割據(jù)的契機(jī)。一些部門，特別是支農(nóng)、教育、科技等有法定支出增長(zhǎng)比例的部門，在編制預(yù)算的過(guò)程中， 過(guò)于看重部門利益，討價(jià)還價(jià)、爭(zhēng)基數(shù)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，部門與財(cái)政之間永無(wú)休止的博弈剪不斷。

二是財(cái)政部門難于從源頭上真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的高效配置。一是在政府支出的“權(quán)力規(guī)則”制約下，目前的預(yù)算模式是典型的“投入型”預(yù)算。財(cái)政部門的大部分時(shí)間都花在奔命于政府各職能部門的支出需求上，而對(duì)于資金績(jī)效、有效配置等問(wèn)題，可謂是心有余而力不足。二是編制預(yù)算時(shí)，部門未能提供事業(yè)發(fā)展的總體計(jì)劃，沒(méi)有定性和定量的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)作為財(cái)政資金安排的依據(jù)。

三是資金沒(méi)有追蹤問(wèn)效。在現(xiàn)行預(yù)算資金分配模式下，部門和財(cái)政都主要關(guān)注錢要投到哪里，怎么投入，預(yù)算一經(jīng)批復(fù)即成定局。對(duì)于預(yù)算執(zhí)行過(guò)程要完成什么、要達(dá)到什么效果，卻問(wèn)得很少。人大、審計(jì)等部門監(jiān)督財(cái)政資金使用情況時(shí)，財(cái)政資金的效益問(wèn)題往往又倒逼回財(cái)政承擔(dān)。因此，如何明確財(cái)政與部門在資金使用上的權(quán)力和責(zé)任，扭轉(zhuǎn)財(cái)政部門這種被動(dòng)“挨打”局面，已經(jīng)成為當(dāng)前亟待解決的問(wèn)題。四是資金結(jié)轉(zhuǎn)折射出部門預(yù)算的后遺癥。一是預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，即成為部門的“私有”財(cái)產(chǎn)，不管該項(xiàng)目是否已完成，部門利益神圣不可侵犯，一年滾一年，部門結(jié)轉(zhuǎn)幾乎成為“第二次預(yù)算”。二是采用現(xiàn)金收付實(shí)現(xiàn)制的預(yù)算管理方式，致使未花完的資金必須結(jié)轉(zhuǎn)下年。

二、我國(guó)推行績(jī)效預(yù)算的設(shè)想

各國(guó)實(shí)行績(jī)效預(yù)算的過(guò)程大體分為以下幾個(gè)步驟：

根據(jù)總戰(zhàn)略制定各部門發(fā)展戰(zhàn)略—各部門年度計(jì)劃— 年度績(jī)效計(jì)劃指標(biāo)—年度終了時(shí)對(duì)實(shí)際績(jī)效進(jìn)行評(píng)估—根據(jù)績(jī)效完成情況調(diào)整下年度預(yù)算。參照這些步驟，我國(guó)可以從以下幾方面推動(dòng)績(jī)效預(yù)算的實(shí)施：

1、利用現(xiàn)有基礎(chǔ)實(shí)行并逐步完善績(jī)效預(yù)算。目前，我國(guó)各部門實(shí)際上都制定了與國(guó)家年計(jì)劃目標(biāo)一致的本部門發(fā)展規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上，將年度工作計(jì)劃進(jìn)一步細(xì)化為年度績(jī)效計(jì)劃指標(biāo)，并推動(dòng)中長(zhǎng)期滾動(dòng)式預(yù)算的實(shí)行。

2、應(yīng)用績(jī)效&成本分析法制定項(xiàng)目計(jì)劃。績(jī)效預(yù)算的實(shí)行，項(xiàng)目的確立是關(guān)鍵。以解決交通擁堵為例，要達(dá)到這個(gè)目標(biāo)可以設(shè)立多種不同的項(xiàng)目。此時(shí)，就應(yīng)該用績(jī)效—成本分析的方法進(jìn)行比較。要尊重民眾的意愿，將有限的資源用在老百姓最需要的地方；解決同樣的問(wèn)題時(shí)選擇成本最低的方法。

3、績(jī)效指標(biāo)的確定采取內(nèi)、外結(jié)合的辦法，由易到難。地方政府和基層部門的績(jī)效指標(biāo)相對(duì)容易確定，而中央各部門卻較難建立能夠獨(dú)立實(shí)現(xiàn)的績(jī)效指標(biāo)。因此，績(jī)效預(yù)算的實(shí)施可以同時(shí)在中央和地方基層政府機(jī)構(gòu)中實(shí)施，采取先易后難、逐步完善的辦法。首先從項(xiàng)目預(yù)算入手，制定出分項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)。

4、依靠群眾進(jìn)行績(jī)效執(zhí)行情況的評(píng)估。在我國(guó)，可以在人大下增設(shè)一個(gè)與預(yù)算委員會(huì)并列的績(jī)效評(píng)估委員會(huì)，由有關(guān)專家組成，負(fù)責(zé)監(jiān)督和組織各部門績(jī)效指標(biāo)的制定和年終的績(jī)效評(píng)估。同時(shí)，讓民眾參加評(píng)議也是績(jī)效預(yù)算的重要方面。

5、建立正確的激勵(lì)機(jī)制。過(guò)去由于預(yù)算不考慮績(jī)效，常常是哪里工作問(wèn)題比較嚴(yán)重，就增加預(yù)算撥款，隱含在這種做法背后的是一個(gè)令人深思的機(jī)制，它不是在獎(jiǎng)勵(lì)成功，而是獎(jiǎng)勵(lì)失敗。實(shí)行績(jī)效預(yù)算就是要將各部門的預(yù)算與其工作績(jī)效掛起鉤來(lái)，建立正確的激勵(lì)機(jī)制。另外，在績(jī)效預(yù)算的改革中，各國(guó)都不同程度地增強(qiáng)了各部門執(zhí)行預(yù)算中的靈活性，一些國(guó)家還改變了對(duì)節(jié)余資金的處理辦法，將它留給部門，結(jié)轉(zhuǎn)下年使用。

6、實(shí)行部分的權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)，全面反映政府績(jī)效?，F(xiàn)行的收付實(shí)現(xiàn)制會(huì)計(jì)方法，存在的一個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題是：它可以通過(guò)提前或延遲支付人為地操縱各年度的支出，這種方法忽略了投資的機(jī)會(huì)成本。而權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)可以更正確、更全面地反映一定時(shí)期內(nèi)提供產(chǎn)品和服務(wù)所耗費(fèi)的總資源成本，被廣大企業(yè)普遍應(yīng)用。目前已有一些較發(fā)達(dá)的國(guó)家開(kāi)始在政府預(yù)算會(huì)計(jì)中使用權(quán)責(zé)發(fā)生制。

我國(guó)部門預(yù)算改革已推行四年，各級(jí)政府各部門已基本熟悉部門預(yù)算的編制程序，因此可在現(xiàn)有部門預(yù)算的基礎(chǔ)上，局部結(jié)合績(jī)效預(yù)算的精神，實(shí)行“項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算”，先試點(diǎn)后推開(kāi)，最后再全方位推行“部門績(jī)效預(yù)算”，逐步構(gòu)建“過(guò)程”與“結(jié)果”相結(jié)合、效果與效率相結(jié)合的預(yù)算編制模式。也就是說(shuō)，分三步走。

第一步，選擇部分項(xiàng)目支出占大頭的部門實(shí)行“項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算”試點(diǎn)改革。在全面推行績(jī)效預(yù)算之前，可以選擇項(xiàng)目支出占大頭的農(nóng)業(yè)、科技、教育等部門進(jìn)行試點(diǎn)，先從具體項(xiàng)目的效益考核開(kāi)始，運(yùn)用績(jī)效預(yù)算的原理來(lái)充實(shí)部門預(yù)算，引入政府項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)制度來(lái)優(yōu)化部門預(yù)算。

1、財(cái)政部門要制定“項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算編制辦法”，規(guī)定項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算的程序、目標(biāo)、主體、內(nèi)容和方法，建立項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)制度及其框架體系。

2、構(gòu)建“部門績(jī)效滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)”，主要內(nèi)容應(yīng)包括部門事業(yè)發(fā)展的總體計(jì)劃，項(xiàng)目的內(nèi)容、項(xiàng)目滾動(dòng)計(jì)劃、項(xiàng)目所產(chǎn)生的社會(huì)或經(jīng)濟(jì)效益、達(dá)到目標(biāo)所需財(cái)政撥款。

3、各部門根據(jù)“項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算編制辦法”和“部門績(jī)效滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)”編制年度預(yù)算。

4、年度終了各部門根據(jù)年度預(yù)算執(zhí)行情況向人大提交項(xiàng)目績(jī)效報(bào)告。

5、為充分體現(xiàn)項(xiàng)目支出責(zé)任，報(bào)告內(nèi)容包括部門工作目標(biāo)的戰(zhàn)略計(jì)劃執(zhí)行情況及績(jī)效目標(biāo)的年度執(zhí)行情況，要對(duì)實(shí)際取得的績(jī)效成績(jī)和年度績(jī)效計(jì)劃中的績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行比較；對(duì)沒(méi)有達(dá)到績(jī)效目標(biāo)的項(xiàng)目說(shuō)明原因，列出將來(lái)完成績(jī)效目標(biāo)的計(jì)劃和時(shí)間表；如果某個(gè)績(jī)效目標(biāo)是不實(shí)際或不可行的，要說(shuō)明改進(jìn)或終止目標(biāo)的計(jì)劃。政府委托財(cái)政與審計(jì)部門對(duì)政府各部門的支出項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考評(píng)?？?jī)效考評(píng)制度可分為兩種：一種是內(nèi)部考評(píng)制度，由財(cái)政部門結(jié)合決算對(duì)部門項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為下年度項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算編制依據(jù)，這樣以決算制度為依托建立起項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)制度；另一種是外部考評(píng)制度，審計(jì)部門根據(jù)部門的社會(huì)事業(yè)發(fā)展計(jì)劃，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行績(jī)效審計(jì)。

6、由政府根據(jù)內(nèi)外部績(jī)效考評(píng)結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)懲，對(duì)于年度項(xiàng)目績(jī)效或是事業(yè)發(fā)展計(jì)劃完成較好的部門給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于指標(biāo)完成不好的部門，根據(jù)情況削減直到取消該項(xiàng)目的預(yù)算。

第二步，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在所有部門全面推開(kāi)“項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算”。

第三步， 在“項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算” 的框架下， 全面推行 “績(jī)效部門預(yù)算”。“項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算”在政府部門內(nèi)部構(gòu)建起績(jī)效支出責(zé)任制度，但仍無(wú)法解決財(cái)政部門難于從源頭上真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源高效配置和年度結(jié)轉(zhuǎn)等問(wèn)題。因此，只有批判地學(xué)習(xí)與借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算基礎(chǔ)上進(jìn)行改良，將財(cái)政部門的工作解放出來(lái)，騰出時(shí)間更多地履行資源配置的職能，全面推行“績(jī)效部門預(yù)算”，才能真正做到“洋為中用”。

1、績(jī)效部門預(yù)算的重點(diǎn)是要樹(shù)立一種“績(jī)效”觀念，以“績(jī)效目標(biāo)部門績(jī)效成果”為對(duì)象，按效果和效率撥款，既強(qiáng)調(diào)績(jī)效目標(biāo)訂立的效率，也強(qiáng)調(diào)績(jī)效成果考核的效果，是一個(gè)“過(guò)程”與“結(jié)果” 相結(jié)合的預(yù)算模式。編制部門長(zhǎng)期戰(zhàn)略計(jì)劃。編制預(yù)算之前，各部門應(yīng)以我國(guó)“第十一個(gè)五年計(jì)劃”為基本框架，向財(cái)政部門提交包含未來(lái)’ 年的工作戰(zhàn)略計(jì)劃。

一是部門工作計(jì)劃是績(jī)效預(yù)算編制的基本框架，為體現(xiàn)對(duì)“過(guò)程”的控制，只有經(jīng)過(guò)政府審議通過(guò)的部門工作計(jì)劃才能作為預(yù)算編制的依據(jù)。

二是部門工作計(jì)劃應(yīng)將戰(zhàn)略目標(biāo)詳細(xì)分解成年度目標(biāo)，這些目標(biāo)應(yīng)當(dāng)盡量量化或指標(biāo)化，以便編制預(yù)算并考核效果。

三是部門工作戰(zhàn)略計(jì)劃應(yīng)按照部門的工作戰(zhàn)略部署，詳細(xì)闡述完成目標(biāo)所需要的程序、技術(shù)、人力資源、資金、信息等各類資源，以及完成這些目標(biāo)的外在風(fēng)險(xiǎn)和阻礙因素。

2、根據(jù)部門長(zhǎng)期的工作目標(biāo)同步構(gòu)建績(jī)效預(yù)算框架，形成部門績(jī)效目標(biāo)?？?jī)效預(yù)算以部門長(zhǎng)期戰(zhàn)略計(jì)劃為依據(jù)進(jìn)行編制，全面考慮項(xiàng)目的成本效益分析，充分保證績(jī)效目標(biāo)的效率性，實(shí)現(xiàn)部門績(jī)效目標(biāo)與部門工作計(jì)劃一體化，達(dá)到資金有效配置的效果，致使“績(jī)效”的觀念貫穿于整個(gè)預(yù)算編制與執(zhí)行過(guò)程的始終。

一是績(jī)效預(yù)算要詳細(xì)分解到部門下屬每個(gè)單位、每個(gè)項(xiàng)目，訂立相應(yīng)的績(jī)效目標(biāo)，每個(gè)項(xiàng)目都可能有一個(gè)或多個(gè)績(jī)效目標(biāo)，用于測(cè)定實(shí)際成果的目標(biāo)要具有可比性，包括對(duì)目標(biāo)采用定量的標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)值和比率。

二是績(jī)效預(yù)算要引進(jìn)事項(xiàng)會(huì)計(jì)，運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)成本的方法，預(yù)計(jì)項(xiàng)目執(zhí)行的單位成本，再用工作小時(shí)和工作數(shù)量等因素來(lái)?yè)Q算整個(gè)項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程的成本，這樣項(xiàng)目的計(jì)量甚至可以量化成小時(shí)的計(jì)量。同時(shí)采用全面成本的方法，全面計(jì)量績(jī)效項(xiàng)目的直接成本與間接成本，詳細(xì)闡述每個(gè)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)所需的技術(shù)、人員、資金和信息等資金。

三是不論是財(cái)政部門還是政府支出部門都應(yīng)將成本— 效益等的分析方法運(yùn)用于支出決策之中，尋求在投資決策上如何以最小的成本獲得績(jī)效目標(biāo)最大的效益，按照效率和公平相結(jié)合的原則，選擇更有效的方案，提高資金分配的科學(xué)性和效率性。致使支出決策更為理性化，從源頭上真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源高效配置。

四是推進(jìn)績(jī)效預(yù)算配套改革。首先，績(jī)效預(yù)算要真正全面有效地推行必須將其納入《預(yù)算法》中，使績(jī)效預(yù)算的改革有法可依。其次，績(jī)效考評(píng)體系的建立需要大量的計(jì)算，還要做到實(shí)時(shí)監(jiān)控執(zhí)行情況，就要依靠專業(yè)開(kāi)發(fā)的績(jī)效預(yù)算應(yīng)用軟件。再次，由于績(jī)效目標(biāo)要落實(shí)到完成績(jī)效預(yù)算的權(quán)限和責(zé)任，故在部門內(nèi)部建立有效的內(nèi)部控制制度也是必不可少的，如建立內(nèi)部審計(jì)和內(nèi)控信息報(bào)告制度等，這樣部門內(nèi)部可以實(shí)時(shí)監(jiān)控績(jī)效項(xiàng)目的執(zhí)行，對(duì)外部審計(jì)也很有幫助。最后，績(jī)效預(yù)算是長(zhǎng)期滾動(dòng)預(yù)算，徹底解決年度結(jié)轉(zhuǎn)問(wèn)題。

3、考核年終項(xiàng)目執(zhí)行情況。每個(gè)年度終了，

一是由 各部門審核匯總下屬各個(gè)單位、項(xiàng)目的年度計(jì)劃執(zhí)行情況，形成年度績(jī)效與責(zé)任報(bào)告提交給人大，報(bào)告內(nèi)容包括本年度部門績(jī)效執(zhí)行情況、執(zhí)行過(guò)程存在的困難與問(wèn)題和下一年度的工作計(jì)劃。

二是由財(cái)政部門與審計(jì)部門對(duì)部門項(xiàng)目執(zhí)行績(jī)效結(jié)果進(jìn)行內(nèi)外部考評(píng)，績(jī)效評(píng)估應(yīng)采取定性分析與定量方法相結(jié)合，并建立評(píng)估模型。

同時(shí)隨著考評(píng)范圍的擴(kuò)大，績(jī)效評(píng)估可以委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行，這樣考評(píng)部門可以把主要精力放在評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用和監(jiān)管決策上。

4、根據(jù)考核結(jié)果對(duì)獎(jiǎng)懲與預(yù)算進(jìn)行調(diào)整。

一是由政府根據(jù)內(nèi)外部考評(píng)結(jié)果對(duì)于績(jī)效好的部門給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于指標(biāo)完成不好的部門，則予以公告，削減直到取消這項(xiàng)預(yù)算。

二是根據(jù)績(jī)效預(yù)算按效果撥款的原則，財(cái)政部門按照各機(jī)構(gòu)的計(jì)劃制訂情況以及工作績(jī)效的考核結(jié)果調(diào)整下一年度財(cái)政預(yù)算，并提交人大審議。