稅法解釋是指由一定主體在具體的法律適用過(guò)程中對(duì)稅收法律文本的意思所進(jìn)行的理解和說(shuō)明。

從法理學(xué)上講，法律解釋是對(duì)具有法律效力的規(guī)范性法律文件的說(shuō)明。其對(duì)象不限于狹義的法律，而是包括憲法、法律、法規(guī)在內(nèi)的所有規(guī)范性法律文件。根據(jù)法律解釋對(duì)象的不同，解釋的規(guī)則也會(huì)有所區(qū)別。

廣義的法律解釋的主體可以包括有法定解釋權(quán)的人或組織、法學(xué)工作者及任意公民，但法律解釋從根本性質(zhì)上說(shuō)是一種創(chuàng)造性的活動(dòng)，是立法活動(dòng)的繼續(xù)，它應(yīng)是對(duì)法律所做的具有法律效力的解釋?zhuān)员疚乃懻摰姆山忉屖翘刂釜M義的法律解釋?zhuān)从蟹ǘń忉寵?quán)的人或組織所做的解釋。

1、把抽象、概括的法律法規(guī)轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w行為的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。法律法規(guī)是把日常生活中具體的事例進(jìn)行總結(jié)，找出其中的共同之處制定出來(lái)的，因而其總是針對(duì)一般的人或事的行為規(guī)則。而實(shí)施法律法規(guī)時(shí)又需要將抽象的規(guī)定轉(zhuǎn)化為對(duì)具體行為的指導(dǎo)，這符合“從實(shí)踐中來(lái)，到實(shí)踐中去”的哲學(xué)思想，同時(shí)也為法律法規(guī)的實(shí)施增加了難度，從而法律解釋的作用凸顯，只有對(duì)抽象的規(guī)定加以解釋?zhuān)撘?guī)定才具有可操作性。

2、通過(guò)解釋適應(yīng)不斷變化的社會(huì)需求。法律必須保持相對(duì)的穩(wěn)定性，不能朝令夕改，否則會(huì)使人們無(wú)所適從。但法律又必須與社會(huì)發(fā)展保持一致，要適應(yīng)社會(huì)需要。這個(gè)矛盾可以通過(guò)法律解釋來(lái)解決。

稅法解釋可分為法定解釋和學(xué)理解釋兩種。

法定解釋?zhuān)卜Q(chēng)有權(quán)解釋?zhuān)怯蓢?guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)稅法作出的解釋。主要包括司法解釋和行政解釋。其中，由法院和檢察院在適用稅法過(guò)程中作出的解釋稱(chēng)為司法解釋?zhuān)挥缮霞?jí)行政機(jī)關(guān)就稅法的適用執(zhí)行向下級(jí)機(jī)關(guān)發(fā)布的命令、指導(dǎo)中有關(guān)稅法的解釋稱(chēng)為行政解釋?zhuān)谖覈?guó)主要指財(cái)政部或國(guó)家稅務(wù)總局依法在其職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)稅法所作的解釋?zhuān)约?a href="/wiki/%E6%B5%B7%E5%85%B3%E6%80%BB%E7%BD%B2" title="海關(guān)總署">海關(guān)總署依法在其職權(quán)內(nèi)對(duì)有關(guān)關(guān)稅的法律規(guī)范所作的解釋。

學(xué)理解釋?zhuān)敢婪▽W(xué)理論對(duì)稅法作出的解釋。具體可分為文理解釋和論理解釋兩種。所謂文理解釋是指就稅法文字的含義，依照文法作出的解釋?zhuān)凰^論理解釋是指就法律的全體和各條文之間的內(nèi)在聯(lián)系進(jìn)行的解釋?zhuān)M(jìn)一步可分為擴(kuò)張解釋、限縮解釋、系統(tǒng)解釋、目的解釋和歷史解釋等。這里所述及的稅法解釋屬法定解釋范疇。

在稅法基本原則的指導(dǎo)下，稅法解釋?xiě)?yīng)遵循文義解釋原則、立法目的原則、合法、合理性原則、經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)原則和誠(chéng)實(shí)信用原則等原則。在這幾項(xiàng)具體原則中，基于稅法規(guī)范的特殊性以及稅收法定的要求，文義解釋原則應(yīng)作為稅法解釋具體原則中的首要原則，它對(duì)稅法解釋方法的選擇起著主要的、根本性的作用，在對(duì)稅法進(jìn)行解釋時(shí)，應(yīng)首先以該原則作為指導(dǎo)；立法目的原則是一種衡量性原則，對(duì)稅法解釋原則的選擇和運(yùn)用最終都可以以立法目的原則作為標(biāo)準(zhǔn)，以決定采用何種解釋原則最為適當(dāng)；合法、合理性原則偏重于稅法解釋制度的設(shè)計(jì)，對(duì)稅法解釋的主體、權(quán)限、程序等多方面都提出了要求；經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)原則對(duì)解釋方法的選擇起著重要作用；誠(chéng)實(shí)信用原則是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的普遍規(guī)則，是對(duì)文義解釋原則和立法目的原則的補(bǔ)充。

1.稅法解釋效力較低。

目前，效力級(jí)別高的立法解釋與司法解釋數(shù)量極少，行政法規(guī)和規(guī)章級(jí)的解釋也并不多。大量的稅法解釋是由財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局及地方政府和省以下稅務(wù)機(jī)關(guān)完成的，其解釋多是稅收規(guī)范性文件，而規(guī)范性文件在整個(gè)稅法體系中的地位和效力較低，在司法審判中不被引用為法律依據(jù)。

2.稅法解釋權(quán)限散亂。

現(xiàn)實(shí)的稅法解釋權(quán)并非與稅法的制定權(quán)緊密聯(lián)系在一起，制定稅收法律、法規(guī)的人大或國(guó)務(wù)院很少解釋稅法，主要授權(quán)稅法的執(zhí)行機(jī)關(guān)如財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局等部門(mén)進(jìn)行解釋。各有權(quán)機(jī)關(guān)之間的職責(zé)分工在法律上不是很分明，在實(shí)踐操作中界限不是很清晰，同一條款“釋”出多門(mén)，往往讓人無(wú)所適從。由于有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)稅法解釋不及時(shí)，各個(gè)解釋之間不協(xié)調(diào)，地方政府及省以下稅務(wù)機(jī)關(guān)往往越權(quán)解釋稅法，解釋過(guò)多且過(guò)亂，造成稅法解釋內(nèi)在的不統(tǒng)一、不規(guī)范。

3.稅法解釋形式不統(tǒng)一。

稅法解釋文本的名稱(chēng)和形式?jīng)]有統(tǒng)一的規(guī)范?，F(xiàn)有稅法解釋多是由財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局以決定或命令的方式發(fā)布的，其名稱(chēng)多使用通知、答復(fù)、規(guī)定、批復(fù)等。同時(shí)，對(duì)解釋的方法沒(méi)有確定性的規(guī)定，對(duì)解釋的理由無(wú)具體闡釋?zhuān)话愀爬ǔ伞盀榧訌?qiáng)稅收征收管理”或者“為規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法”。此外，稅法解釋在內(nèi)容與形式之間沒(méi)有嚴(yán)格的對(duì)應(yīng)性規(guī)定，從而造成稅法解釋形式上的混亂。

4.稅法解釋操作性不強(qiáng)。

稅法解釋?xiě)?yīng)當(dāng)貼近稅收工作的實(shí)際，對(duì)稅收個(gè)案事實(shí)的處理具有實(shí)際的指導(dǎo)性和操作性。但是，從實(shí)際上看，有的稅法解釋十分抽象，沒(méi)有詳細(xì)而明確的規(guī)范和指導(dǎo)效用，缺乏操作性。

5.稅法解釋矛盾沖突。

有權(quán)解釋的各部門(mén)僅就自身管轄稅種的稅制要素進(jìn)行解釋?zhuān)斐捎行┙忉屜嗷_突或不相協(xié)調(diào)；有些解釋不科學(xué)、不合理，沒(méi)有周密考慮與稅種相關(guān)聯(lián)的其他事項(xiàng)之間內(nèi)在的關(guān)系，造成解釋與稅收管理目標(biāo)相互矛盾。以經(jīng)營(yíng)性公墓免征營(yíng)業(yè)稅為例，根據(jù)《營(yíng)業(yè)稅暫行條例》的規(guī)定，殯葬服務(wù)免征營(yíng)業(yè)稅。該項(xiàng)稅收優(yōu)惠的內(nèi)涵是以扶持社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展為根本目標(biāo)，但《財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于經(jīng)營(yíng)性公墓?fàn)I業(yè)稅問(wèn)題的通知》(財(cái)稅〔2000〕117號(hào))規(guī)定，對(duì)經(jīng)營(yíng)性公墓提供的殯葬服務(wù)包括轉(zhuǎn)讓墓地使用權(quán)收入免征營(yíng)業(yè)稅。致使該項(xiàng)稅收優(yōu)惠范圍從殯葬服務(wù)的勞務(wù)免稅擴(kuò)大到全行業(yè)免稅。這種解釋不僅破壞了稅收優(yōu)惠體系的公平性、延續(xù)性和穩(wěn)定性，而且與國(guó)家控制土地審批使用的宏觀(guān)調(diào)控政策相悖。

1.明確各有權(quán)機(jī)關(guān)行使稅法解釋權(quán)的職責(zé)分工。

以制度明確界定全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、財(cái)政部及國(guó)家稅務(wù)總局在稅法解釋問(wèn)題上各自的權(quán)限與職責(zé)分工，對(duì)于應(yīng)由全國(guó)人大或者國(guó)務(wù)院以法律或行政法規(guī)及規(guī)章形式出臺(tái)的稅法解釋?zhuān)瑧?yīng)及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院進(jìn)行解釋。對(duì)于除此外的解釋事項(xiàng)，鑒于我國(guó)目前的立法、執(zhí)法與司法的現(xiàn)狀，以及稅收行政管理的需要，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)國(guó)家稅務(wù)總局的解釋授權(quán)，通過(guò)強(qiáng)化國(guó)家稅務(wù)總局的稅法解釋權(quán)限，限定地方政府及省以下稅務(wù)機(jī)關(guān)的解釋權(quán)限和解釋范圍，并加強(qiáng)稅法解釋的監(jiān)督管理，確保稅法解釋的合法性、及時(shí)性與統(tǒng)一性。

2.建立專(zhuān)門(mén)的稅法解釋機(jī)構(gòu)。

國(guó)家稅務(wù)總局應(yīng)當(dāng)建立自己專(zhuān)門(mén)的稅法解釋機(jī)構(gòu)——稅則委員會(huì)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)研究確定與稅收政策相關(guān)的事項(xiàng)。稅則委員會(huì)下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)稅法解釋具體事務(wù)性工作，對(duì)內(nèi)負(fù)責(zé)與各稅政及管理部門(mén)的溝通，對(duì)外負(fù)責(zé)與全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、財(cái)政部及其他部委的協(xié)調(diào)工作。同時(shí)，在稅法解釋權(quán)限方面，應(yīng)強(qiáng)化國(guó)家稅務(wù)總局在減免稅及行業(yè)稅收政策方面的解釋權(quán)限，減少稅權(quán)向稅收管理部門(mén)之外的其他部委外溢的現(xiàn)象。

3.建立科學(xué)合理的稅法解釋機(jī)制。

在國(guó)家稅務(wù)總局內(nèi)部，合理界定稅政、征管、稽查、法規(guī)部門(mén)及稅則委員會(huì)之間對(duì)于稅法解釋的職責(zé)權(quán)限分工，明確稅則委員會(huì)以會(huì)議的形式對(duì)稅法解釋工作的統(tǒng)領(lǐng)職能，其常設(shè)辦公室負(fù)責(zé)稅法解釋的具體事務(wù)性工作，稅政及管理部門(mén)主要負(fù)責(zé)提供稅法解釋建議，法規(guī)部門(mén)則負(fù)責(zé)稅法解釋的審核、規(guī)范及協(xié)調(diào)工作。具體工作機(jī)制設(shè)想如下：第一，解釋立項(xiàng)。國(guó)家稅務(wù)總局各稅政管理部門(mén)負(fù)責(zé)每年初應(yīng)根據(jù)宏觀(guān)調(diào)控需要自行選擇，或者從下級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)反饋的意見(jiàn)和提出的疑難問(wèn)題中歸結(jié)出需要解釋的事項(xiàng)，納入本年度稅法解釋計(jì)劃。第二，解釋起草。解釋計(jì)劃由法規(guī)部門(mén)確立后，稅政管理部門(mén)按計(jì)劃開(kāi)展調(diào)研和論證，并根據(jù)規(guī)范的格式要求寫(xiě)出具體的解釋內(nèi)容。第三，解釋審核。解釋草案應(yīng)交由法制部門(mén)進(jìn)行內(nèi)容合法性、形式合規(guī)性及消解矛盾性的復(fù)核。此后，再交由稅則委員會(huì)按照規(guī)定的議事程序，集體審議研究決定解釋是否出臺(tái)。第四，待解釋定稿后，按規(guī)范形式要求予以頒布實(shí)施，并報(bào)送有關(guān)機(jī)關(guān)備案審查。第五，法制或征管部門(mén)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)考核，監(jiān)測(cè)稅法解釋的實(shí)際運(yùn)行效果，對(duì)于未達(dá)預(yù)期目的解釋?xiě)?yīng)當(dāng)通過(guò)清理程序及時(shí)處理。

4.合理界定稅法解釋范圍。

稅法解釋事項(xiàng)應(yīng)主要限定在以下幾方面：第一，法律法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)對(duì)法律、法規(guī)未盡事項(xiàng)需要進(jìn)一步明確的，或者需要說(shuō)明適用方法與適用過(guò)程的；第二，其他國(guó)家部門(mén)提出解釋或者提出解釋需求的事項(xiàng)；第三，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，新出現(xiàn)的稅收事項(xiàng)在適用法律規(guī)定時(shí)需要予以說(shuō)明的；第四，下級(jí)機(jī)關(guān)提出解釋需求的事項(xiàng)等。

5.規(guī)范稅法解釋的時(shí)限。

對(duì)于稅法解釋?xiě)?yīng)規(guī)定一般性的時(shí)限，尤其是對(duì)個(gè)別稅收案件所作的個(gè)案請(qǐng)示。因?yàn)樯娑悹?zhēng)議案件有嚴(yán)格的法律限期，若稅法解釋不及時(shí)，就不能保證下級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)在有限期限內(nèi)完成稅務(wù)救濟(jì)行為。因此，對(duì)稅法解釋的限期應(yīng)區(qū)別不同情況予以界定：對(duì)于年初確定的解釋項(xiàng)目，一般應(yīng)當(dāng)在計(jì)劃中明確完成的日期；對(duì)于下級(jí)機(jī)關(guān)就具體稅務(wù)案件提出的解釋請(qǐng)示，應(yīng)當(dāng)在接到請(qǐng)示后一個(gè)月內(nèi)答復(fù)；對(duì)于重大和復(fù)雜問(wèn)題，時(shí)限可以根據(jù)情況適當(dāng)延長(zhǎng)，但涉及法律時(shí)限的問(wèn)題應(yīng)注意盡快在限期內(nèi)作出解釋。

6.定期清理和編撰稅法解釋。

稅法解釋的更迭速度很快，而目前尚沒(méi)有一套完善的稅法解釋清理與編撰機(jī)制，對(duì)于大量積壓的稅法解釋?zhuān)粌H不便于使用和查詢(xún)，也易造成相互矛盾的解釋并行。定期清理與分類(lèi)編撰則是解決稅法解釋內(nèi)在矛盾沖突的最好辦法。定期清理是將一段時(shí)期內(nèi)發(fā)布的稅法解釋與以前相同或相似的解釋進(jìn)行對(duì)照，若不一致或相互對(duì)立，則應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)布通告明文廢止失效的解釋。分類(lèi)編撰是將稅法解釋按照一定的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行歸集整理，按照解釋發(fā)布時(shí)間的先后順序裝訂成冊(cè)，或以紙質(zhì)形式或以電子版形式發(fā)布，供稅務(wù)人員和納稅人查詢(xún)。另外，國(guó)家稅務(wù)總局應(yīng)借鑒普通法系國(guó)家“判例法”的理念，對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)適用稅法所處理的典型稅收個(gè)案進(jìn)行定期匯集整理，作為指導(dǎo)基層單位開(kāi)展具體工作的依據(jù)和處理問(wèn)題的標(biāo)準(zhǔn)，在全國(guó)范圍內(nèi)予以普遍執(zhí)行。

7.規(guī)范解釋的名稱(chēng)與內(nèi)容。

稅法解釋大體可以分為通知、規(guī)定和批復(fù)三種類(lèi)型。不同解釋對(duì)應(yīng)的內(nèi)容、適用對(duì)象和應(yīng)用范圍都不同。通知是對(duì)如何應(yīng)用法律或法規(guī)對(duì)涉稅案件進(jìn)行處理，或者對(duì)征管行為適用法律問(wèn)題所作的確定性說(shuō)明意見(jiàn)，具有普遍的法律約束力；規(guī)定是指對(duì)于征管工作提出的規(guī)范性措施和管理意見(jiàn)，具有較濃的管理色彩，主要規(guī)制行為程序方面問(wèn)題；批復(fù)則是國(guó)家稅務(wù)總局對(duì)于省、市級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)就具體稅收事項(xiàng)應(yīng)用法律問(wèn)題的請(qǐng)示進(jìn)行的個(gè)別答復(fù)，具有特定的約束力，抄送全國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)，可比照解釋適用于本地個(gè)案的處理，從而變相地使個(gè)案解釋獲得了一種普遍的約束力。因此，應(yīng)確定每種解釋名稱(chēng)對(duì)應(yīng)特定的內(nèi)容與用途，不得隨意交叉使用，固定每項(xiàng)名稱(chēng)下的解釋文本格式，保證解釋的系統(tǒng)性、合法性、科學(xué)性和規(guī)范性。