稅收立法體制是指中央立法機關(guān)與行政機關(guān)之間以及中央國家機關(guān)與地方國家機關(guān)之間有關(guān)稅收立法權(quán)劃分的一系列制度的總稱。在這一范疇下，主要包括以下幾個范疇：橫向稅收立法體制、縱向稅收立法體制、集權(quán)模式、分享模式等。

根據(jù)行使立法權(quán)主體及行使立法權(quán)的層次不同，世界立法體制分為單一的立法體制、復(fù)合的立法體制和制衡的立法體制三種類型，相應(yīng)地，稅收立法體制也可以劃分為同樣的三種類型。了解了一般的立法體制，也就了解了稅收立法體制。

從實踐來看，世界范圍內(nèi)的立法體制大致可以分為單一的立法體制、復(fù)合的立法體制和制衡的立法體制。

(一)單一的立法體制

單一的立法體制是指立法權(quán)由一個政權(quán)機關(guān)甚至一個人行使的立法體制。它包括單一的一級立法體制和單一的兩級立法體制。

單一的一級立法體制，是指立法權(quán)由一個中央一級的政權(quán)機關(guān)行使。實行單一的一級立法體制的國家又有不同的地方：

1.立法權(quán)是由一個專門的立法機關(guān)，即議會專門行使立法職能，享有完全的立法權(quán)，因而稱為立法議會。

2.立法權(quán)是由一個以立法為主同時兼有其他職能的機關(guān)行使。

3.立法權(quán)是由一個兼有立法和行政兩方面職能，甚至握有一切大權(quán)的機關(guān)行使。

4.立法權(quán)是由君主(或總統(tǒng)、總督)、議員聯(lián)合組成的議會行使。

5.立法權(quán)是由一個建立在立法、行政、司法三權(quán)分立基礎(chǔ)上的議會行使。

6.立法權(quán)由國家元首單獨行使。

單一的兩級立法體制，是指中央和地方兩級立法權(quán)各自由一個而不是由兩個或幾個機關(guān)行使。實行這種體制的一般是實行共和政體的聯(lián)邦制國家。

(二)復(fù)合的立法體制

復(fù)合的立法體制是指立法權(quán)由兩個或兩個以上政權(quán)機關(guān)共同行使的立法體制。立法權(quán)由兩個以上的中央政權(quán)機關(guān)行使的立法體制實際上是復(fù)合的一級立法體制。

(三)制衡的立法體制

制衡的立法體制是建立在立法、行政、司法三權(quán)既相互獨立又相互制約原則基礎(chǔ)上的立法體制。在實行制衡的立法體制的國家，議會或國會是與行政機關(guān)和司法機關(guān)并立的立法機關(guān)，專門從事立法活動。但行政機關(guān)的首腦，如作為國家元首的總統(tǒng)，有權(quán)對議會的立法活動施以重大影響，或直接參與行使立法權(quán)。例如總統(tǒng)有權(quán)批準或頒布法律，有權(quán)要求將法律草案提交公民投票，有權(quán)要求議會對某項法律重新審議，否決議會立法或解散議會，等等。制衡立法體制中的總統(tǒng)對立法的作用，遠遠大于其他立法體制中總統(tǒng)對立法的作用。在制衡立法體制中，總統(tǒng)在立法中的權(quán)力來源于憲法或憲政制度，不屬于議會立法權(quán)的范疇。如《美利堅合眾國憲法》規(guī)定：“本憲法授予的全部立法權(quán)屬于由參議院和眾議院組成的合眾國國會?！睉椃ㄓ忠?guī)定，眾議院及參議院通過的法案須送交合眾國總統(tǒng)簽署，總統(tǒng)對法案享有否決權(quán)。在部分國家，司法機關(guān)也有權(quán)通過審判，宣布議會某一立法或某一法律條文違反憲法，即：司法機關(guān)有權(quán)判決任何同憲法相抵觸的法律無效。

1.根據(jù)我國《憲法》和《立法法》規(guī)定.全國人大有權(quán)“制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)和其他的基本法律”，全國人大常委會有權(quán) 制定和修改除應(yīng)當由全國人民代表大會制定的基本法律以外的法律”.國務(wù)院可以“根據(jù)憲法和法律.規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令”，地方人大“在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下.可以制定地方性法規(guī)”。因此，從我國現(xiàn)行稅收立法體制的縱向來看，應(yīng)該認為我國的稅收立法權(quán)完全集中在中央.地方?jīng)]有稅收立法權(quán)，只是規(guī)定一些屬于地方稅的稅種，地方政府可以在稅法規(guī)定的范圍內(nèi)，決定稅率、開征或停征。盡管通過實行分稅制，劃分了中央和地方的稅收收人和稅收管理權(quán)限，從此建立了中央和地方政府各自相對獨立的稅收征管體系.但并未形成稅收立法權(quán)的劃分。從世界許多國家劃分稅收立法權(quán)的實踐來看.隨著市場經(jīng)濟體制的建立和完善.在中央與地方之間采取分權(quán)是一種趨勢，它有利于調(diào)動中央與地方兩方面的積極性 我國各省經(jīng)濟發(fā)展不均衡，結(jié)地方一定的稅收立法權(quán)，對于各省因地制宜地處理有關(guān)賦稅問題，特別是利用稅收手段吸引外省投資、發(fā)展本省經(jīng)濟是非常有益的 各國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實告訴我們：在經(jīng)濟全球化的21世紀，要想提高國家的綜合實力.實現(xiàn)經(jīng)濟和社會的良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展.必須處理好中央和地方的關(guān)系，尤其是兩者之間的稅收分配關(guān)系

2.從我國稅收立法體制的橫向來看，雖然我國近年來在不斷地強調(diào)全國人大及其常委會的地位，但在稅收領(lǐng)域，國家立法機關(guān)所起的作用與其身份有些不符.即它遠未體現(xiàn)出稅收立法的主導(dǎo)或主要立法者的地位 因此，我國在稅收立法體制的橫向劃分上.實行的是復(fù)合稅收立法體制。其中，國家立法機關(guān)當然享有稅收法律的制定權(quán)；而國務(wù)院則享有制定稅收方面的行政法規(guī)的權(quán)力；國務(wù)院的幾個涉稅職能部門，如財政部、國家稅務(wù)總局、海關(guān)總署等則享有規(guī)定有關(guān)稅收的部門規(guī)章的權(quán)力 此外.由于我國是大陸法系的國家，因而尚不適用法院規(guī)定的判例。但最高人民法院的司法解釋卻在實際上起著重要作用，其某些重要判決也在一定意義上影響著下級法院的判決。因此.最高人民法院也在廣義上有著一定的稅收立法權(quán)。從總體上看，我國目前真正由全國人大及其常委會制定的稅收法律只有《個人所得稅法》、《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》、《稅收征收管理法》三部法律，而最高人民法院的司法解釋也遠未形成氣候 我國大量的稅收立法活動，既非立法機關(guān)所為.也非司法機關(guān)所能，而恰恰是以政府立法為主體的。自改革開放以來現(xiàn)行的稅收立法.除了上述三部法律以外.絕大部分都是國務(wù)院制定的各類稅收法規(guī)，并且主要是各類“稅收暫行條例”。而在實踐中對具體的納稅人真正產(chǎn)生重要影響的往往是財政部、國家稅務(wù)總局等發(fā)布的各類“通知”等部門規(guī)章，這些規(guī)章有的在相當大的程度上已經(jīng)對國有立法機關(guān)和國務(wù)院的有關(guān)稅收法作出了顯性的或隱性的修改。當然，這些修改從嚴格的稅收法定主義原則的角度講.是非常不合適的.它們極有可能已經(jīng)違背了有關(guān)稅收立法的根本宗旨。因此，按照稅收法定原則，在稅收立法上應(yīng)當貫徹“議會保留”原則，這也是“無代表則無稅”的法治精神的體現(xiàn)。如果嚴格按照稅收法定主義原則的要求，則我國稅收立法的主體應(yīng)當是國家的立法機關(guān).而不是國家行政機關(guān)。

行政機關(guān)要進行有關(guān)的稅收立法.必須經(jīng)過國家立法機關(guān)的授權(quán)。如果不能徹底堅持稅收法定主義原則.就會帶來許多問題。實際上，我國目前在稅收領(lǐng)域存在的很多問題都與此有關(guān)。例如.由于國務(wù)院是稅收立法的最重要的主體，而一些具體稅收條例的實施細則都要由財政部等職能部門制定部門規(guī)章，因而使部門規(guī)章的效力實際上被大大抬高，同時也使得這些職能部門在稅收方面的權(quán)力缺少制約。

3.從我國稅收立法程序來看，按照我國《立法法》的規(guī)定，稅收法律草案由國家稅務(wù)總局起草，財政部審簽后提交國務(wù)院審查，國務(wù)院審議后.以法律議案形式提交全國人大或人大常委會依法審議通過.并由國家主席簽署主席令予以公布。稅收行政法規(guī)由國家稅務(wù)總局或財政部起草，在起草過程中應(yīng)當廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見，聽取意見可以采取座談會、論證會、聽政會等多種形式。稅收行政法規(guī)起草工作完成后，國家稅務(wù)總局或財政部門應(yīng)當將草案及其說明、各方面對草案主要問題的不同意見和其他有關(guān)資料報送國務(wù)院法制機構(gòu)進行審查。國務(wù)院法制機構(gòu)應(yīng)當向國務(wù)院提出審查報告和草案修改稿，審查報告應(yīng)當對草案主要問題作出說明 稅收行政法規(guī)由總理簽署國務(wù)院令公布實施。

因此，我國的稅收立法程序的嚴密性和復(fù)雜性是不次于其他法治國家的，但是，由于在立法過程中缺乏財經(jīng)、法律專家組起草和專家、學(xué)者的審查，致使稅收立法質(zhì)量不高.使這種復(fù)雜的立法程序并未充分顯示出其應(yīng)有的效果。所以.當前應(yīng)當積極推進立法工作的民主化和科學(xué)化.注重立法技術(shù)和立法協(xié)調(diào)，努力提高立法質(zhì)量和立法效率。

改革和完善稅收立法體制的目的，不僅出于國家整體立法體制完善的需要.而且是構(gòu)建更加完備、合理的稅法體系的需要 例如，全國人大及其常委會和國務(wù)院之間的稅收立法權(quán)限的劃分，就決定了我國稅法體系是以效力等級較高的稅收法律為主.還是以效力等級次之的稅收行政法規(guī)為主。我國目前的稅法體系是以稅收行政法規(guī)為主、稅收法律為輔，雖然這是由我國現(xiàn)階段政治、經(jīng)濟發(fā)展形勢所決定.是我國稅法體系的一個突出的階段性特性.但從長遠來看，我國最終是要構(gòu)建一個以稅收法律為主、稅收行政法規(guī)為輔的稅法體系，而這都有賴于稅收立法體制的進一步改革和完善。具體來說，應(yīng)當從縱向與橫向兩個方面完善我國現(xiàn)行稅收立法體制：

l.在縱向效力從屬關(guān)系上要合理、適度劃分中央與地方稅收立法權(quán)限。我國應(yīng)根據(jù)自身實際情況，按照既要有體現(xiàn)全局利益的統(tǒng)一性，又要有統(tǒng)一指導(dǎo)下兼顧局部利益的靈活性；既要維護國家宏觀調(diào)控的集中，又要在集中指導(dǎo)下，賦予地方必要的權(quán)力的原則.在稅收立法權(quán)限的劃分上做到合理分權(quán).適榮建華：關(guān)于我國稅收立法體制的探討度下放。具體而言，就是主要稅法.包括稅收基本法、中央稅、中央地方共享稅.如關(guān)稅、消費稅、增值稅、資源稅、證券交易稅等稅種的實體法.以及稅收征收管理、稅務(wù)處罰、稅務(wù)行政復(fù)議、稅務(wù)代理、發(fā)票管理等主要稅收程序法的全部立法權(quán)集中在中央。對于地方.可在若干限定條件下經(jīng)全國人大授權(quán)，賦予地方對地方性稅收法規(guī)的立法權(quán)；同時在不違背國家稅收法律、行政法規(guī)的前提下.通過地方立法程序制定一些加強地方稅收征管的規(guī)章 在若干限定條件下賦予地方開征新稅種的權(quán)力.既體現(xiàn)在統(tǒng)一指導(dǎo)下兼顧局部利益的靈活性，又反映在集中指導(dǎo)下賦予地方必要的權(quán)力，還可以改變目前許多地方因為沒有開征新稅種的權(quán)力而變相地開征一些具有稅收性質(zhì)與作用的“費”和基金的做法

2.在橫向協(xié)作分配關(guān)系和立法形式方面，合理劃分立法機關(guān)與行政機關(guān)之間的稅收立法權(quán)限。按照稅收法定主義原則.為提高我國稅收立法級次，我國的主體稅法應(yīng)全部由全國人大及其常委會行使國家立法權(quán)，制定相應(yīng)的稅收法律。對目前尚未制定稅收法律的主體稅法(如關(guān)稅、增值稅、消費稅、企業(yè)所得稅、農(nóng)業(yè)稅、社會保障稅、資源稅、稅務(wù)代理法)，按照《立法法》的規(guī)定，由全國人大及其常委會作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，制定行政法規(guī)。

全國人大及其常委會的授權(quán)決定應(yīng)當明確授權(quán)的目的和范圍，國務(wù)院應(yīng)當嚴格按照授權(quán)目的和范圍行使該項稅收行政立法權(quán)。授權(quán)立法的事項，經(jīng)過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，應(yīng)當由全國人大及其常委會及時制定稅收法律。制定法律后，相應(yīng)稅收立法事項的授權(quán)終止。自1994年稅制改革以來，盡管有許多人提出應(yīng)當盡快完成立法手續(xù)，但至今這些稅收條例依舊只是行政法規(guī).而未上升為法律。這就需要國家立法機關(guān)充分發(fā)揮監(jiān)督職能，嚴格按照《立法法》規(guī)范立法機關(guān)與行政機關(guān)在稅收立法權(quán)方面的關(guān)系.盡快提高稅收立法級次和稅收立法質(zhì)量。