關(guān)稅政策是指一國為保護、促進其國民經(jīng)濟發(fā)展，保證國家關(guān)稅收入，利用關(guān)稅手段實現(xiàn)一定時期內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展目標而規(guī)定的關(guān)稅準則。

我國的關(guān)稅政策主要包括兩個部分：即稅種稅率的設(shè)置和國家鼓勵外國投資的減免稅政策及產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向。

第一部分是以我國國民經(jīng)濟的發(fā)展水平,勞動生產(chǎn)率的高低程度以及國家的產(chǎn)業(yè)政策、稅收政策為依據(jù)，對各種商品確定相應(yīng)的適用稅種、稅目、稅率、稽征辦法及保障實施的相關(guān)的政策法規(guī)，比較典型的有《中華人民共和國進出口關(guān)稅條例》、《中華人民共和國海關(guān)審定進出口完稅價格辦法》、《關(guān)稅征管辦法》等。

第二部分是國家對投資領(lǐng)域和投資方式的開放程度，以及相應(yīng)鼓勵外商投資的一系列優(yōu)惠政策。如，國務(wù)院《關(guān)于調(diào)整進口設(shè)備稅收政策的通知》、《國務(wù)院關(guān)于鼓勵外商投資的規(guī)定》、《中華人民共和國海關(guān)對外商投資企業(yè)進出口貨物監(jiān)管和征免稅辦法》、《中華人民共和國海關(guān)關(guān)于對外加工裝配業(yè)務(wù)的管理規(guī)定》、《中華人民共和國海關(guān)對進料加工進出口貨物的管理辦法》，及國家對保稅區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、科技工業(yè)園區(qū)的優(yōu)惠政策等等。

關(guān)稅政策的調(diào)整一般可分為兩種方式：一是自主性的調(diào)整；二是具有外部約束的調(diào)整。

自主性的關(guān)稅政策調(diào)整的局限性在于：關(guān)稅政策調(diào)整的過程可能相對較長，沒有外部壓力的調(diào)整方式可能會因為國內(nèi)各利益集團的影響而延緩政策目標的實現(xiàn)。具有外部約束的關(guān)稅政策調(diào)整則不然，它強調(diào)一旦該國接受了某種協(xié)議，承諾要實行貿(mào)易自由化，那么該國的關(guān)稅就必須按照所承諾的內(nèi)容嚴格執(zhí)行有關(guān)協(xié)議。我國入世以前的關(guān)稅政策調(diào)整主要是以自主性為基本特征的，是建立在自身比較優(yōu)勢的基礎(chǔ)上。1984年至2001年我國的關(guān)稅水平從43%降到12.7%。加入WTO以后，我國關(guān)稅政策的調(diào)整明顯地表現(xiàn)出“非自主性”，也就是說，關(guān)稅政策的制定必須符合WTO各項協(xié)議的要求。按照《中華人民共和國加入議定書》附件8—貨物貿(mào)易減讓表的規(guī)定，我國關(guān)稅總水平2005年將降至約10%，在這種情況下，如何在抓住入世帶來機遇的同時，避免由“非自主性”關(guān)稅減讓帶來的沖擊，就成為重要的課題。因此，在WTO框架下建立起有利于國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展并且符合各項有關(guān)協(xié)議要求的關(guān)稅政策是十分必要的。

傳統(tǒng)理論將關(guān)稅政策分為財政關(guān)稅政策和保護關(guān)稅政策。財政關(guān)稅政策即以增加國家財政收入為主要目的的關(guān)稅政策。從關(guān)稅的經(jīng)濟效應(yīng)上看，不論稅率高低，凡征收關(guān)稅都會同時產(chǎn)生財政收入效應(yīng)和影響進出口的效應(yīng)。世界各國的實踐表明，經(jīng)濟越落后的國家，關(guān)稅在政府收入中所占的比重越大，關(guān)稅的財政特征越突出；相反，發(fā)達國家的關(guān)稅收入在整個財政收入中所占的比重則低得多。

保護關(guān)稅政策是以保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)為目的而課征的關(guān)稅。即根據(jù)本國產(chǎn)品的市場競爭力，對外國同類進口產(chǎn)品課以重稅，使進口貨物的成本高于本國同類產(chǎn)品的市場價格，從而達到保護本國產(chǎn)業(yè)的目的。應(yīng)該看到，盡管保護關(guān)稅政策可以短期內(nèi)保護本國產(chǎn)業(yè)，但保護關(guān)稅政策與比較優(yōu)勢理論相悖，阻礙了資源有效配置的實現(xiàn)。長期執(zhí)行保護關(guān)稅政策必然造成對國內(nèi)一部分低效率企業(yè)的保護，從而阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級和生產(chǎn)力的發(fā)展以及引致國內(nèi)消費者的福利損失。此外，本國的出口商品也輕易遭到其他國家的關(guān)稅復(fù)。

有的學(xué)者認為，關(guān)稅政策還應(yīng)包括自由貿(mào)易關(guān)稅政策。所謂自由貿(mào)易關(guān)稅政策是指以降低關(guān)稅或免征等方式來促進國際間貿(mào)易自由發(fā)展的關(guān)稅政策。財政關(guān)稅政策的最低限度是不會為零的。而隨著世界多邊貿(mào)易集團的建立，最終會形成零稅率的自由貿(mào)易關(guān)稅政策。已經(jīng)建成的歐洲聯(lián)盟大市場、北美自由貿(mào)易區(qū)以及東南亞國家聯(lián)盟的幾個區(qū)域市場內(nèi)有關(guān)各國對部分商品流動實行零關(guān)稅的做法都證實了這一點。

盡管上述區(qū)別關(guān)稅政策的傳統(tǒng)方式在理論上是清楚、明確的，然而對實踐中各國關(guān)稅政策的解釋作用卻越來越微弱。一些國家一方面積極倡導(dǎo)自由貿(mào)易、削減關(guān)稅壁壘，另一方面又采用保護關(guān)稅和保護措施，表現(xiàn)出很強的保護主義特征。例如，美國作為構(gòu)建WTO的倡導(dǎo)國，其平均關(guān)稅稅率在80年代末降至4.8%，表現(xiàn)出自由關(guān)稅政策的特征；但同時又按照有效保護關(guān)稅稅率設(shè)置階梯關(guān)稅，在名義關(guān)稅稅率較低的情況下，達到提高保護程度的目的。在該國的關(guān)稅結(jié)構(gòu)中，有效保護率最高的關(guān)稅分別是服裝43.3%、紡織品18%、鞋類15.4%。因而，將關(guān)稅政策簡單地劃分為保護關(guān)稅政策、財政關(guān)稅政策或自由貿(mào)易關(guān)稅政策的方法一方面難以區(qū)分各國所采用的關(guān)稅政策，另一方面，也無益于我國關(guān)稅政策的制定和實施。筆者認為，在制定一國的關(guān)稅政策之前，首先應(yīng)當明確關(guān)稅的征收對進口國國內(nèi)和國際經(jīng)濟所產(chǎn)生的影響，即關(guān)稅的作用或效應(yīng)。關(guān)稅政策應(yīng)當體現(xiàn)政府對關(guān)稅某一項或某幾項職能或作用的強調(diào)，其對本國經(jīng)濟所產(chǎn)生的作用才會更有效。

需要強化的關(guān)稅政策目標

1.保護幼稚產(chǎn)業(yè)

作為一個發(fā)展中國家，我國目前的工業(yè)化水平仍處于初級階段。實踐表明，當一個國家的工業(yè)發(fā)展水平與其他國家相比明顯處于落后階段時，政府只有采用一定的貿(mào)易保護措施，使其盡量不受國外的強大競爭對手摧殘，才能使國內(nèi)工業(yè)得以建立和發(fā)展。歐美等經(jīng)濟強國的工業(yè)化歷史也表明，對幼稚工業(yè)的保護是促使產(chǎn)業(yè)成熟進而邁向自由貿(mào)易的必要階段。從世貿(mào)組織的協(xié)定上看，GATT1994保留了將進口關(guān)稅作為唯一貿(mào)易限制手段這一基本目標。但是，各成員國必須承諾具體進口產(chǎn)品的進口關(guān)稅的最高限制水平。我國加入WTO后，如何優(yōu)化關(guān)稅結(jié)構(gòu)，達到有效保護的目標十分重要。從貿(mào)易競爭指數(shù)上看，我國目前競爭力較強的產(chǎn)業(yè)主要有紡織業(yè)；縫紉及皮革制品業(yè)、食品制造業(yè)、建筑材料及其他非金屬礦物制品等，2003年的算術(shù)平均關(guān)稅率分別為17.28%、13.4%、21.02%、 14.38%，都高于11.5%的約束關(guān)稅率。因此，完全可以適當降低上述產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的關(guān)稅稅率，以換取其他一些競爭力相對較弱的產(chǎn)品關(guān)稅稅率不降或少降。在降低稅率時，有三個問題需要注重：一是在各個產(chǎn)業(yè)內(nèi)部，比較優(yōu)勢存在差異。以紡織品為例，其內(nèi)部行業(yè)競爭力很不平衡，從服裝到絲絹、針織、麻紡織、毛紡織、染整、化纖、化機，競爭力逐次降低。因此，在調(diào)整產(chǎn)業(yè)關(guān)稅總水平的同時，也應(yīng)采用差別稅率體現(xiàn)其內(nèi)部差異。二是在考察各行業(yè)比較優(yōu)勢的同時，還要注重其變化趨勢。在制定稅率時，還應(yīng)動態(tài)地分析這些行業(yè)未來幾年內(nèi)的可能走向，對比較優(yōu)勢漸弱的行業(yè)要慎重考慮，降稅不應(yīng)過急過多，最好暫且預(yù)留部分降稅空間。三是在調(diào)整關(guān)稅稅率結(jié)構(gòu)的同時，應(yīng)當縮小實際征收率與名義關(guān)稅率之間的差距。由于我國關(guān)稅制度中存在大量的優(yōu)惠政策，同時加工貿(mào)易在進出口中占有較大比重，因而實際征收率與名義關(guān)稅率之間差距較大。這一方面不利于反映我國為遵循WTO關(guān)稅減讓協(xié)議而作出的努力，另一方面也不利于實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)保護關(guān)稅政策目標的實現(xiàn)。因此，在今后的進出口貿(mào)易中應(yīng)當鼓勵發(fā)展一般貿(mào)易，逐步擴大一般貿(mào)易在進出口貿(mào)易中所占的份額，同時，逐步清理關(guān)稅制度中的優(yōu)惠政策。

2.維持就業(yè)水平

現(xiàn)階段我國關(guān)稅政策的另一個目標應(yīng)當是保護就業(yè)水平。關(guān)稅的征收將引致產(chǎn)出相對價格的變化，從而產(chǎn)生短期的資源配置效應(yīng)。關(guān)稅減讓造成經(jīng)濟中不同部門的結(jié)構(gòu)調(diào)整。與此相對應(yīng)，每個部門的勞動力需求也相應(yīng)調(diào)整，產(chǎn)出價格的變化將導(dǎo)致勞動力向更高價格的產(chǎn)品轉(zhuǎn)移。在調(diào)整期間，將出現(xiàn)“結(jié)構(gòu)性失業(yè)”——在整個經(jīng)濟中勞動力的短缺和剩余并存。有關(guān)研究的結(jié)果表明，貿(mào)易改革對各部門之間的就業(yè)水平具有重要影響。某一部門的保護率降低1%，將導(dǎo)致該年度內(nèi)就業(yè)水平下降0.4-0.5%。從長期看，隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，勞動者根據(jù)市場需要更新知識和技能，關(guān)稅的降低對我國整體就業(yè)狀況的影響不大，我國勞動力市場上的就業(yè)壓力將逐步緩解。但是，從短期看，關(guān)稅減讓帶來的結(jié)構(gòu)性失業(yè)可能是我國加入WTO最主要的調(diào)整成本。國際失業(yè)與就業(yè)委員會的調(diào)查測算顯示，加入WTO后，我國的GDP每年增幅提高3個百分點，每增加一個百分點可以新增加400萬個就業(yè)機會。但實際上這種測算有些過于樂觀。據(jù)統(tǒng)計，1990年代我國的就業(yè)彈性系數(shù)較小，僅為 0.10-0.12左右。按照中國統(tǒng)計年鑒中2001年的就業(yè)人員數(shù)73025萬計算，經(jīng)濟增長提高一個百分點所能創(chuàng)造的就業(yè)機會僅為 73.03-87.63萬人，遠遠小于上述估計。此外，根據(jù)華盛頓國際經(jīng)濟研究所的評估，我國加入WTO后關(guān)稅的降低將導(dǎo)致增加1100萬失業(yè)人口。因此，保護就業(yè)水平應(yīng)當是我國關(guān)稅政策的目標之一。在進行關(guān)稅減讓時，應(yīng)當考慮那些就業(yè)人口較多而又不具有比較優(yōu)勢的行業(yè)，如農(nóng)業(yè)、汽車制造業(yè)等。對這些具有維持勞動力就業(yè)效應(yīng)的行業(yè)短期內(nèi)應(yīng)當予以適當保護。

3.降低福利損失

國際貿(mào)易理論表明，在完全競爭市場條件下，一國征收進口關(guān)稅的結(jié)果是導(dǎo)致消費扭曲或生產(chǎn)扭曲，進而導(dǎo)致進口國社會福利的損失。筆者認為，關(guān)稅政策不應(yīng)僅以收入或保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和維持就業(yè)水平為目標，還應(yīng)在關(guān)稅的設(shè)置過程中盡量減小關(guān)稅所造成的扭曲效應(yīng)，即把減小關(guān)稅的負效應(yīng)作為關(guān)稅政策的目標。在征收關(guān)稅的情況下，商品需求彈性越大，征稅所造成的扭曲越嚴重。因此，在設(shè)計進口關(guān)稅稅率結(jié)構(gòu)時，可以對進口需求彈性較高的產(chǎn)品征收相對較低的稅率，對進口需求彈性較低的產(chǎn)品征收相對較高的稅率。這樣做的好處在于：一方面，進口需求彈性較高的產(chǎn)品一般是非生活必需品和奢侈品，對這部分產(chǎn)品征收高關(guān)稅輕易刺激走私活動；而且高關(guān)稅壁壘引致的高利潤可能會使國內(nèi)大量資源流入這些行業(yè)，從而導(dǎo)致基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資不足，制約國民經(jīng)濟發(fā)展。另一方面，產(chǎn)品進口需求彈性低，可能是因為國內(nèi)尚不具備這類產(chǎn)品的生產(chǎn)能力而不得不進口，也可能是國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展對該類產(chǎn)品的需求量非常大，依存度高，因此價格變動對需求的影響不大。對這類產(chǎn)品征收高關(guān)稅提高其價格，可以促使企業(yè)尋找或自覺研制替代品，也可以通過價格體現(xiàn)該類產(chǎn)品在國內(nèi)市場上的稀缺性，從而誘使資源流入該產(chǎn)業(yè)。

需要弱化的關(guān)稅政策目標

1.取得財政收入

財政關(guān)稅政策是最原始也是最古老的關(guān)稅政策。關(guān)稅之所以在一個相當長的歷史時期內(nèi)都成為國家財政收入重要來源的主要原因是易于征收、便于治理。因此，在經(jīng)濟發(fā)展早期，是國家財政收入的主要來源。然而，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人們熟悉到關(guān)稅具有阻礙貿(mào)易自由流通、國際經(jīng)濟貿(mào)易合作、商品與技術(shù)交流的作用，同時還造成了進口國消費者的福利損失。因此，自20 世紀中葉以來，以GATT／WTO為代表的國際經(jīng)濟組織就以自由貿(mào)易為主要目標，主張削減關(guān)稅，反對政府干預(yù)。關(guān)貿(mào)總協(xié)定烏拉圭回合達成的協(xié)議要求各國關(guān)稅水平在原有基礎(chǔ)上降低三分之一。發(fā)達國家的關(guān)稅水平降低到3.75%左右，發(fā)展中國家也降低到15%以下。經(jīng)過烏拉圭回合多邊談判后，關(guān)稅在各國財政收入中所占的比重迅速下降，關(guān)稅的財政收入作用逐步淡化。

從我國的情況看，關(guān)稅在政府稅收收入中的比重1985年為10%，2001 年為5.49%，呈逐年下降的趨勢。按照加入WTO的承諾，今后我國政府必然進一步降低關(guān)稅總水平，因而關(guān)稅收入在政府收入中所占的比重還將有所下降。筆者認為，在履行WTO約束關(guān)稅，弱化關(guān)稅財政政策目標的情況下，應(yīng)當加強個人所得稅的征管，并將其劃歸中心稅。這樣做，一來順應(yīng)國際發(fā)展趨勢，二來可以降低征收高關(guān)稅帶來的效率損失，三是可以解決中心財政收入比重偏低的問題。

2.平衡國際收支

平衡國際收支的關(guān)稅政策是指通過提高關(guān)稅來減少進口，減少外匯支出，增加外匯儲備，以平衡國際收支或保持貿(mào)易出超。然而，提高進口關(guān)稅將使生產(chǎn)資源從出口商品的生產(chǎn)部門轉(zhuǎn)移出去，從而減少出口；進口商品價格的上漲和生產(chǎn)資源的分配扭曲還會降低生產(chǎn)效率和進口國消費者的福利水平；采用提高關(guān)稅改善國際收支的做法也很輕易遭致國外的復(fù)。從我國的經(jīng)濟發(fā)展情況看，自1990年以來，我國一直保持著貿(mào)易順差，2001年出口總額超過進口總額1864.9億人民幣，截至2001年底，國家外匯儲備達到2122億美元，我國在國際貨幣基金組織的份額，也從第11位提高到第8位。這說明，現(xiàn)階段弱化關(guān)稅政策的國際收支作用是可行的。

3.調(diào)節(jié)收入分配

與其他稅收一樣，關(guān)稅的課征還具有收入分配的職能。對收入彈性較高的商品征收高關(guān)稅用以調(diào)節(jié)收入分配的方式付出的代價很大，造成了較高的效率損失。首先，高關(guān)稅在抑制消費的同時，對國內(nèi)生產(chǎn)者提供了高保護，使其可以在低效率的基礎(chǔ)上獲得高利潤；其次，外商可以通過直接投資的方式繞開關(guān)稅壁壘進入我國市場，建立合資或獨資企業(yè)，從而就使關(guān)稅保護民族工業(yè)的口號變得徒有虛名；再次，對這些高收入彈性的商品征收高關(guān)稅并不一定增加稅收收入；最后，這些商品的關(guān)稅稅率高，使得含稅進口與無稅進口之間的差價較大，增加走私逃稅的收益，從而導(dǎo)致走私活動猖獗，使國家財政收入蒙受巨大損失。這也是造成我國名義關(guān)稅率和實際征收率之間差距較大的原因之一?？梢?，對收入彈性較高的商品課以高額關(guān)稅，雖然可以起到調(diào)節(jié)收入分配的作用，但卻引發(fā)了上述一系列不利影響。和關(guān)稅相比，對于收入彈性較高的非生活必需品或奢侈品征收消費稅是增加財政收入和改善收入分配的更為合理的辦法。與上述商品的較高關(guān)稅形成較大反差的是，它們的消費稅并不高。因此，有必要將關(guān)稅改革同消費稅的改革配合起來，在加入WTO后關(guān)稅稅率降低的同時，適當提高其消費稅稅率。此外，采用以個人所得稅彌補關(guān)稅收入的損失，也可以達到改善收入分配狀況的目標?？捎嬎阋话憔饽Ｐ偷哪M結(jié)果表明，對于我國政府而言，實行累進的個人所得稅以替代實行貿(mào)易自由化造成的關(guān)稅損失是一種非常合適的選擇。它使基尼系數(shù)降低，同時也保持了關(guān)稅減讓所帶來的大部分效率收益。因此，不應(yīng)再將調(diào)節(jié)收入分配作為我國關(guān)稅的主要目標。