關(guān)稅政策是指一國為保護(hù)、促進(jìn)其國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保證國家關(guān)稅收入，利用關(guān)稅手段實(shí)現(xiàn)一定時期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)而規(guī)定的關(guān)稅準(zhǔn)則。

我國的關(guān)稅政策主要包括兩個部分：即稅種稅率的設(shè)置和國家鼓勵外國投資的減免稅政策及產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向。

第一部分是以我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平,勞動生產(chǎn)率的高低程度以及國家的產(chǎn)業(yè)政策、稅收政策為依據(jù)，對各種商品確定相應(yīng)的適用稅種、稅目、稅率、稽征辦法及保障實(shí)施的相關(guān)的政策法規(guī)，比較典型的有《中華人民共和國進(jìn)出口關(guān)稅條例》、《中華人民共和國海關(guān)審定進(jìn)出口完稅價格辦法》、《關(guān)稅征管辦法》等。

第二部分是國家對投資領(lǐng)域和投資方式的開放程度，以及相應(yīng)鼓勵外商投資的一系列優(yōu)惠政策。如，國務(wù)院《關(guān)于調(diào)整進(jìn)口設(shè)備稅收政策的通知》、《國務(wù)院關(guān)于鼓勵外商投資的規(guī)定》、《中華人民共和國海關(guān)對外商投資企業(yè)進(jìn)出口貨物監(jiān)管和征免稅辦法》、《中華人民共和國海關(guān)關(guān)于對外加工裝配業(yè)務(wù)的管理規(guī)定》、《中華人民共和國海關(guān)對進(jìn)料加工進(jìn)出口貨物的管理辦法》，及國家對保稅區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、科技工業(yè)園區(qū)的優(yōu)惠政策等等。

關(guān)稅政策的調(diào)整一般可分為兩種方式：一是自主性的調(diào)整；二是具有外部約束的調(diào)整。

自主性的關(guān)稅政策調(diào)整的局限性在于：關(guān)稅政策調(diào)整的過程可能相對較長，沒有外部壓力的調(diào)整方式可能會因?yàn)閲鴥?nèi)各利益集團(tuán)的影響而延緩政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。具有外部約束的關(guān)稅政策調(diào)整則不然，它強(qiáng)調(diào)一旦該國接受了某種協(xié)議，承諾要實(shí)行貿(mào)易自由化，那么該國的關(guān)稅就必須按照所承諾的內(nèi)容嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)協(xié)議。我國入世以前的關(guān)稅政策調(diào)整主要是以自主性為基本特征的，是建立在自身比較優(yōu)勢的基礎(chǔ)上。1984年至2001年我國的關(guān)稅水平從43%降到12.7%。加入WTO以后，我國關(guān)稅政策的調(diào)整明顯地表現(xiàn)出“非自主性”，也就是說，關(guān)稅政策的制定必須符合WTO各項(xiàng)協(xié)議的要求。按照《中華人民共和國加入議定書》附件8—貨物貿(mào)易減讓表的規(guī)定，我國關(guān)稅總水平2005年將降至約10%，在這種情況下，如何在抓住入世帶來機(jī)遇的同時，避免由“非自主性”關(guān)稅減讓帶來的沖擊，就成為重要的課題。因此，在WTO框架下建立起有利于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并且符合各項(xiàng)有關(guān)協(xié)議要求的關(guān)稅政策是十分必要的。

傳統(tǒng)理論將關(guān)稅政策分為財(cái)政關(guān)稅政策和保護(hù)關(guān)稅政策。財(cái)政關(guān)稅政策即以增加國家財(cái)政收入為主要目的的關(guān)稅政策。從關(guān)稅的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)上看，不論稅率高低，凡征收關(guān)稅都會同時產(chǎn)生財(cái)政收入效應(yīng)和影響進(jìn)出口的效應(yīng)。世界各國的實(shí)踐表明，經(jīng)濟(jì)越落后的國家，關(guān)稅在政府收入中所占的比重越大，關(guān)稅的財(cái)政特征越突出；相反，發(fā)達(dá)國家的關(guān)稅收入在整個財(cái)政收入中所占的比重則低得多。

保護(hù)關(guān)稅政策是以保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)為目的而課征的關(guān)稅。即根據(jù)本國產(chǎn)品的市場競爭力，對外國同類進(jìn)口產(chǎn)品課以重稅，使進(jìn)口貨物的成本高于本國同類產(chǎn)品的市場價格，從而達(dá)到保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)的目的。應(yīng)該看到，盡管保護(hù)關(guān)稅政策可以短期內(nèi)保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)，但保護(hù)關(guān)稅政策與比較優(yōu)勢理論相悖，阻礙了資源有效配置的實(shí)現(xiàn)。長期執(zhí)行保護(hù)關(guān)稅政策必然造成對國內(nèi)一部分低效率企業(yè)的保護(hù)，從而阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級和生產(chǎn)力的發(fā)展以及引致國內(nèi)消費(fèi)者的福利損失。此外，本國的出口商品也輕易遭到其他國家的關(guān)稅復(fù)。

有的學(xué)者認(rèn)為，關(guān)稅政策還應(yīng)包括自由貿(mào)易關(guān)稅政策。所謂自由貿(mào)易關(guān)稅政策是指以降低關(guān)稅或免征等方式來促進(jìn)國際間貿(mào)易自由發(fā)展的關(guān)稅政策。財(cái)政關(guān)稅政策的最低限度是不會為零的。而隨著世界多邊貿(mào)易集團(tuán)的建立，最終會形成零稅率的自由貿(mào)易關(guān)稅政策。已經(jīng)建成的歐洲聯(lián)盟大市場、北美自由貿(mào)易區(qū)以及東南亞國家聯(lián)盟的幾個區(qū)域市場內(nèi)有關(guān)各國對部分商品流動實(shí)行零關(guān)稅的做法都證實(shí)了這一點(diǎn)。

盡管上述區(qū)別關(guān)稅政策的傳統(tǒng)方式在理論上是清楚、明確的，然而對實(shí)踐中各國關(guān)稅政策的解釋作用卻越來越微弱。一些國家一方面積極倡導(dǎo)自由貿(mào)易、削減關(guān)稅壁壘，另一方面又采用保護(hù)關(guān)稅和保護(hù)措施，表現(xiàn)出很強(qiáng)的保護(hù)主義特征。例如，美國作為構(gòu)建WTO的倡導(dǎo)國，其平均關(guān)稅稅率在80年代末降至4.8%，表現(xiàn)出自由關(guān)稅政策的特征；但同時又按照有效保護(hù)關(guān)稅稅率設(shè)置階梯關(guān)稅，在名義關(guān)稅稅率較低的情況下，達(dá)到提高保護(hù)程度的目的。在該國的關(guān)稅結(jié)構(gòu)中，有效保護(hù)率最高的關(guān)稅分別是服裝43.3%、紡織品18%、鞋類15.4%。因而，將關(guān)稅政策簡單地劃分為保護(hù)關(guān)稅政策、財(cái)政關(guān)稅政策或自由貿(mào)易關(guān)稅政策的方法一方面難以區(qū)分各國所采用的關(guān)稅政策，另一方面，也無益于我國關(guān)稅政策的制定和實(shí)施。筆者認(rèn)為，在制定一國的關(guān)稅政策之前，首先應(yīng)當(dāng)明確關(guān)稅的征收對進(jìn)口國國內(nèi)和國際經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的影響，即關(guān)稅的作用或效應(yīng)。關(guān)稅政策應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)政府對關(guān)稅某一項(xiàng)或某幾項(xiàng)職能或作用的強(qiáng)調(diào)，其對本國經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的作用才會更有效。

需要強(qiáng)化的關(guān)稅政策目標(biāo)

1.保護(hù)幼稚產(chǎn)業(yè)

作為一個發(fā)展中國家，我國目前的工業(yè)化水平仍處于初級階段。實(shí)踐表明，當(dāng)一個國家的工業(yè)發(fā)展水平與其他國家相比明顯處于落后階段時，政府只有采用一定的貿(mào)易保護(hù)措施，使其盡量不受國外的強(qiáng)大競爭對手摧殘，才能使國內(nèi)工業(yè)得以建立和發(fā)展。歐美等經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國的工業(yè)化歷史也表明，對幼稚工業(yè)的保護(hù)是促使產(chǎn)業(yè)成熟進(jìn)而邁向自由貿(mào)易的必要階段。從世貿(mào)組織的協(xié)定上看，GATT1994保留了將進(jìn)口關(guān)稅作為唯一貿(mào)易限制手段這一基本目標(biāo)。但是，各成員國必須承諾具體進(jìn)口產(chǎn)品的進(jìn)口關(guān)稅的最高限制水平。我國加入WTO后，如何優(yōu)化關(guān)稅結(jié)構(gòu)，達(dá)到有效保護(hù)的目標(biāo)十分重要。從貿(mào)易競爭指數(shù)上看，我國目前競爭力較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)主要有紡織業(yè)；縫紉及皮革制品業(yè)、食品制造業(yè)、建筑材料及其他非金屬礦物制品等，2003年的算術(shù)平均關(guān)稅率分別為17.28%、13.4%、21.02%、 14.38%，都高于11.5%的約束關(guān)稅率。因此，完全可以適當(dāng)降低上述產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的關(guān)稅稅率，以換取其他一些競爭力相對較弱的產(chǎn)品關(guān)稅稅率不降或少降。在降低稅率時，有三個問題需要注重：一是在各個產(chǎn)業(yè)內(nèi)部，比較優(yōu)勢存在差異。以紡織品為例，其內(nèi)部行業(yè)競爭力很不平衡，從服裝到絲絹、針織、麻紡織、毛紡織、染整、化纖、化機(jī)，競爭力逐次降低。因此，在調(diào)整產(chǎn)業(yè)關(guān)稅總水平的同時，也應(yīng)采用差別稅率體現(xiàn)其內(nèi)部差異。二是在考察各行業(yè)比較優(yōu)勢的同時，還要注重其變化趨勢。在制定稅率時，還應(yīng)動態(tài)地分析這些行業(yè)未來幾年內(nèi)的可能走向，對比較優(yōu)勢漸弱的行業(yè)要慎重考慮，降稅不應(yīng)過急過多，最好暫且預(yù)留部分降稅空間。三是在調(diào)整關(guān)稅稅率結(jié)構(gòu)的同時，應(yīng)當(dāng)縮小實(shí)際征收率與名義關(guān)稅率之間的差距。由于我國關(guān)稅制度中存在大量的優(yōu)惠政策，同時加工貿(mào)易在進(jìn)出口中占有較大比重，因而實(shí)際征收率與名義關(guān)稅率之間差距較大。這一方面不利于反映我國為遵循WTO關(guān)稅減讓協(xié)議而作出的努力，另一方面也不利于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)保護(hù)關(guān)稅政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，在今后的進(jìn)出口貿(mào)易中應(yīng)當(dāng)鼓勵發(fā)展一般貿(mào)易，逐步擴(kuò)大一般貿(mào)易在進(jìn)出口貿(mào)易中所占的份額，同時，逐步清理關(guān)稅制度中的優(yōu)惠政策。

2.維持就業(yè)水平

現(xiàn)階段我國關(guān)稅政策的另一個目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是保護(hù)就業(yè)水平。關(guān)稅的征收將引致產(chǎn)出相對價格的變化，從而產(chǎn)生短期的資源配置效應(yīng)。關(guān)稅減讓造成經(jīng)濟(jì)中不同部門的結(jié)構(gòu)調(diào)整。與此相對應(yīng)，每個部門的勞動力需求也相應(yīng)調(diào)整，產(chǎn)出價格的變化將導(dǎo)致勞動力向更高價格的產(chǎn)品轉(zhuǎn)移。在調(diào)整期間，將出現(xiàn)“結(jié)構(gòu)性失業(yè)”——在整個經(jīng)濟(jì)中勞動力的短缺和剩余并存。有關(guān)研究的結(jié)果表明，貿(mào)易改革對各部門之間的就業(yè)水平具有重要影響。某一部門的保護(hù)率降低1%，將導(dǎo)致該年度內(nèi)就業(yè)水平下降0.4-0.5%。從長期看，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，勞動者根據(jù)市場需要更新知識和技能，關(guān)稅的降低對我國整體就業(yè)狀況的影響不大，我國勞動力市場上的就業(yè)壓力將逐步緩解。但是，從短期看，關(guān)稅減讓帶來的結(jié)構(gòu)性失業(yè)可能是我國加入WTO最主要的調(diào)整成本。國際失業(yè)與就業(yè)委員會的調(diào)查測算顯示，加入WTO后，我國的GDP每年增幅提高3個百分點(diǎn)，每增加一個百分點(diǎn)可以新增加400萬個就業(yè)機(jī)會。但實(shí)際上這種測算有些過于樂觀。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1990年代我國的就業(yè)彈性系數(shù)較小，僅為 0.10-0.12左右。按照中國統(tǒng)計(jì)年鑒中2001年的就業(yè)人員數(shù)73025萬計(jì)算，經(jīng)濟(jì)增長提高一個百分點(diǎn)所能創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會僅為 73.03-87.63萬人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于上述估計(jì)。此外，根據(jù)華盛頓國際經(jīng)濟(jì)研究所的評估，我國加入WTO后關(guān)稅的降低將導(dǎo)致增加1100萬失業(yè)人口。因此，保護(hù)就業(yè)水平應(yīng)當(dāng)是我國關(guān)稅政策的目標(biāo)之一。在進(jìn)行關(guān)稅減讓時，應(yīng)當(dāng)考慮那些就業(yè)人口較多而又不具有比較優(yōu)勢的行業(yè)，如農(nóng)業(yè)、汽車制造業(yè)等。對這些具有維持勞動力就業(yè)效應(yīng)的行業(yè)短期內(nèi)應(yīng)當(dāng)予以適當(dāng)保護(hù)。

3.降低福利損失

國際貿(mào)易理論表明，在完全競爭市場條件下，一國征收進(jìn)口關(guān)稅的結(jié)果是導(dǎo)致消費(fèi)扭曲或生產(chǎn)扭曲，進(jìn)而導(dǎo)致進(jìn)口國社會福利的損失。筆者認(rèn)為，關(guān)稅政策不應(yīng)僅以收入或保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和維持就業(yè)水平為目標(biāo)，還應(yīng)在關(guān)稅的設(shè)置過程中盡量減小關(guān)稅所造成的扭曲效應(yīng)，即把減小關(guān)稅的負(fù)效應(yīng)作為關(guān)稅政策的目標(biāo)。在征收關(guān)稅的情況下，商品需求彈性越大，征稅所造成的扭曲越嚴(yán)重。因此，在設(shè)計(jì)進(jìn)口關(guān)稅稅率結(jié)構(gòu)時，可以對進(jìn)口需求彈性較高的產(chǎn)品征收相對較低的稅率，對進(jìn)口需求彈性較低的產(chǎn)品征收相對較高的稅率。這樣做的好處在于：一方面，進(jìn)口需求彈性較高的產(chǎn)品一般是非生活必需品和奢侈品，對這部分產(chǎn)品征收高關(guān)稅輕易刺激走私活動；而且高關(guān)稅壁壘引致的高利潤可能會使國內(nèi)大量資源流入這些行業(yè)，從而導(dǎo)致基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資不足，制約國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，產(chǎn)品進(jìn)口需求彈性低，可能是因?yàn)閲鴥?nèi)尚不具備這類產(chǎn)品的生產(chǎn)能力而不得不進(jìn)口，也可能是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對該類產(chǎn)品的需求量非常大，依存度高，因此價格變動對需求的影響不大。對這類產(chǎn)品征收高關(guān)稅提高其價格，可以促使企業(yè)尋找或自覺研制替代品，也可以通過價格體現(xiàn)該類產(chǎn)品在國內(nèi)市場上的稀缺性，從而誘使資源流入該產(chǎn)業(yè)。

需要弱化的關(guān)稅政策目標(biāo)

1.取得財(cái)政收入

財(cái)政關(guān)稅政策是最原始也是最古老的關(guān)稅政策。關(guān)稅之所以在一個相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)都成為國家財(cái)政收入重要來源的主要原因是易于征收、便于治理。因此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期，是國家財(cái)政收入的主要來源。然而，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們熟悉到關(guān)稅具有阻礙貿(mào)易自由流通、國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作、商品與技術(shù)交流的作用，同時還造成了進(jìn)口國消費(fèi)者的福利損失。因此，自20 世紀(jì)中葉以來，以GATT／WTO為代表的國際經(jīng)濟(jì)組織就以自由貿(mào)易為主要目標(biāo)，主張削減關(guān)稅，反對政府干預(yù)。關(guān)貿(mào)總協(xié)定烏拉圭回合達(dá)成的協(xié)議要求各國關(guān)稅水平在原有基礎(chǔ)上降低三分之一。發(fā)達(dá)國家的關(guān)稅水平降低到3.75%左右，發(fā)展中國家也降低到15%以下。經(jīng)過烏拉圭回合多邊談判后，關(guān)稅在各國財(cái)政收入中所占的比重迅速下降，關(guān)稅的財(cái)政收入作用逐步淡化。

從我國的情況看，關(guān)稅在政府稅收收入中的比重1985年為10%，2001 年為5.49%，呈逐年下降的趨勢。按照加入WTO的承諾，今后我國政府必然進(jìn)一步降低關(guān)稅總水平，因而關(guān)稅收入在政府收入中所占的比重還將有所下降。筆者認(rèn)為，在履行WTO約束關(guān)稅，弱化關(guān)稅財(cái)政政策目標(biāo)的情況下，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)個人所得稅的征管，并將其劃歸中心稅。這樣做，一來順應(yīng)國際發(fā)展趨勢，二來可以降低征收高關(guān)稅帶來的效率損失，三是可以解決中心財(cái)政收入比重偏低的問題。

2.平衡國際收支

平衡國際收支的關(guān)稅政策是指通過提高關(guān)稅來減少進(jìn)口，減少外匯支出，增加外匯儲備，以平衡國際收支或保持貿(mào)易出超。然而，提高進(jìn)口關(guān)稅將使生產(chǎn)資源從出口商品的生產(chǎn)部門轉(zhuǎn)移出去，從而減少出口；進(jìn)口商品價格的上漲和生產(chǎn)資源的分配扭曲還會降低生產(chǎn)效率和進(jìn)口國消費(fèi)者的福利水平；采用提高關(guān)稅改善國際收支的做法也很輕易遭致國外的復(fù)。從我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況看，自1990年以來，我國一直保持著貿(mào)易順差，2001年出口總額超過進(jìn)口總額1864.9億人民幣，截至2001年底，國家外匯儲備達(dá)到2122億美元，我國在國際貨幣基金組織的份額，也從第11位提高到第8位。這說明，現(xiàn)階段弱化關(guān)稅政策的國際收支作用是可行的。

3.調(diào)節(jié)收入分配

與其他稅收一樣，關(guān)稅的課征還具有收入分配的職能。對收入彈性較高的商品征收高關(guān)稅用以調(diào)節(jié)收入分配的方式付出的代價很大，造成了較高的效率損失。首先，高關(guān)稅在抑制消費(fèi)的同時，對國內(nèi)生產(chǎn)者提供了高保護(hù)，使其可以在低效率的基礎(chǔ)上獲得高利潤；其次，外商可以通過直接投資的方式繞開關(guān)稅壁壘進(jìn)入我國市場，建立合資或獨(dú)資企業(yè)，從而就使關(guān)稅保護(hù)民族工業(yè)的口號變得徒有虛名；再次，對這些高收入彈性的商品征收高關(guān)稅并不一定增加稅收收入；最后，這些商品的關(guān)稅稅率高，使得含稅進(jìn)口與無稅進(jìn)口之間的差價較大，增加走私逃稅的收益，從而導(dǎo)致走私活動猖獗，使國家財(cái)政收入蒙受巨大損失。這也是造成我國名義關(guān)稅率和實(shí)際征收率之間差距較大的原因之一。可見，對收入彈性較高的商品課以高額關(guān)稅，雖然可以起到調(diào)節(jié)收入分配的作用，但卻引發(fā)了上述一系列不利影響。和關(guān)稅相比，對于收入彈性較高的非生活必需品或奢侈品征收消費(fèi)稅是增加財(cái)政收入和改善收入分配的更為合理的辦法。與上述商品的較高關(guān)稅形成較大反差的是，它們的消費(fèi)稅并不高。因此，有必要將關(guān)稅改革同消費(fèi)稅的改革配合起來，在加入WTO后關(guān)稅稅率降低的同時，適當(dāng)提高其消費(fèi)稅稅率。此外，采用以個人所得稅彌補(bǔ)關(guān)稅收入的損失，也可以達(dá)到改善收入分配狀況的目標(biāo)?？捎?jì)算一般均衡模型的模擬結(jié)果表明，對于我國政府而言，實(shí)行累進(jìn)的個人所得稅以替代實(shí)行貿(mào)易自由化造成的關(guān)稅損失是一種非常合適的選擇。它使基尼系數(shù)降低，同時也保持了關(guān)稅減讓所帶來的大部分效率收益。因此，不應(yīng)再將調(diào)節(jié)收入分配作為我國關(guān)稅的主要目標(biāo)。