稅收秩序可劃分為內(nèi)部秩序和外部秩序。內(nèi)部秩序主要是指稅務機關在履行職責過程中應該遵守的各類行為規(guī)范的總稱，更主要的表現(xiàn)為征稅行為。

與之相對應，外部秩序則是指納稅人、相關利益集團乃至地方政府在稅收領域的各類行為規(guī)范的總稱，更主要的表現(xiàn)為納稅行為。

(一)涉稅違法犯罪活動猖獗

“九五” 期間，全國各級稅務機關共立案查處涉稅案件近650萬件，查補收入1100多億元；2001和2OO2年共檢查納稅戶370多萬戶，查補稅收收入總額近600億元。其中，較為突出的問題主要集中在以下幾個領域：

1.以虛開增值稅專用發(fā)票為主要手段的偷稅犯罪活動仍然是大案要案的重災區(qū)。僅2001和2OO2兩年，全國就查處虛開增值稅專用發(fā)票案件5萬多件，查補稅收總額32億元。其主要特點是個案金額大、涉及面廣、作案手段呈現(xiàn)出團伙化、智能化趨勢等。經(jīng)過2001年重點打擊之后，虛開增值稅專用發(fā)票惡性泛濫的勢頭有所遏止，但是，又呈現(xiàn)出新的特點，一是重大案件案發(fā)地向中西部延伸，作案場所從大城市中心區(qū)向城郊和農(nóng)村轉(zhuǎn)移；二是增值稅案件作案周期縮短，流動性增強，用高科技手段虛開、偽造、變造和多環(huán)節(jié)洗換增值稅專用發(fā)票案件增多。

2.騙取出I=l退稅違法犯罪猖獗。兩年來，僅被查處的涉嫌騙稅案值就達4o多億元。在騙稅手法上，主要是用制造的假單證套取真單證，偽造報關單，偽造專用繳款書和增值稅專用發(fā)票及外匯核銷單，甚至利用高科技手段作案，具有更強的隱蔽性和欺騙性；在騙稅組織方式上，實行網(wǎng)絡化協(xié)作、專業(yè)化分工、手段智能化的“一條龍” 作案。另外，騙稅案件呈現(xiàn)出偷騙結(jié)合、騙稅環(huán)節(jié)由出I=l向生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移等新特點。

3.個人所得稅流失嚴重，調(diào)控功能未能充分發(fā)揮。僅2001和2OO2年查處的個人所得稅案件就達35.86萬件，查補稅收總額47.68億元。主要問題是：缺乏對個人收入實施有效監(jiān)控的機制，對高收入個人的稅收調(diào)節(jié)力度不足；稅制不完善，有些地方擅自提高費用扣除標準，干擾和阻礙稅收執(zhí)法，稅收征管手段落后，影響征稅效率。

4.其他稅種和涉外稅收領域也不同程度地存在著偷稅問題。營業(yè)稅、所得稅等地方稅種和涉外稅收領域中，偷稅、扣繳義務人不扣或少扣稅款、偽造普通發(fā)票等較為普遍，稅務機關以現(xiàn)有的控管技術和傳統(tǒng)的檢查方法難以發(fā)現(xiàn)和掌握。

(二)稅收法治建設存在諸多薄弱環(huán)節(jié)

盡管近年來我國初步建立起適應市場經(jīng)濟體制要求的稅收管理制度體系，但仍有諸多不足。在立法環(huán)節(jié)既存在稅收法律、法規(guī)文件相抵觸相矛盾的現(xiàn)象，同時，在稅收的征、管、查、退等制度環(huán)節(jié)上又存在漏洞，銜接不夠緊密，有的甚至無法可依。一些稅種的立法進程滯后；稅法級次較低，影響了稅法剛性。

在執(zhí)法環(huán)節(jié)，既有執(zhí)法隨意性的問題，又有執(zhí)法難的問題。越權(quán)執(zhí)法、濫用權(quán)力、管理松懈、特別是不嚴格履行執(zhí)法程序現(xiàn)象較為嚴重，個別干部不學法、不懂法、法制觀念淡薄，工作責任心不強，失職、瀆職，甚至執(zhí)法犯法。近年來，凡是虛開增值稅專用發(fā)票活動猖獗的地區(qū)，都不同程度地與稅務機關內(nèi)部管理松懈有關，每一起案件都與個別執(zhí)法人員違章操作有關。另外，越權(quán)減免稅、擅自先征后返、混庫、“收過頭稅” 等問題仍然較為普遍，從1996年到20o1年，累計查處稅務機關內(nèi)部制定的與國家稅法不符的涉稅文件1037份。另外，國地稅之間、以及稅務部門與相關部門之間的信息共享問題一直未能很好解決，相互配合不力。

(三)稅收環(huán)境亟待改善

從廣義上說，稅收環(huán)境是指影響稅收活動的各種因素的總稱，包括一定歷史時期內(nèi)的稅收制度、體制、稅收意識和觀念、征納行為等等，從這個意義上說，稅收環(huán)境的改善是一個永恒的歷史過程。狹義的稅收環(huán)境則是指稅收執(zhí)法過程中相關部門、組織和個人的配合與支持，本文主要指后者。

目前稅收環(huán)境中的突出問題表現(xiàn)在“塊塊” 和“條條” 領域以及社會協(xié)稅護稅網(wǎng)絡和機制不健全等方面。

1.地方保護主義干擾稅收征管。許多地方從狹隘的本位主義出發(fā)，把局部利益與整體利益相對立，采取各種方式任意干擾當?shù)囟悇諜C關依法征稅。1996年至20o1年全國共查處與稅法不符的涉稅文件5452份，其中由地方政府或其他政府部門制定出臺的文件就有4379份， 占80%多；此外，在日常稅收執(zhí)法過程中，地方政府也以促進地方經(jīng)濟發(fā)展為名，要求稅務部門“通融” “照顧” “傾斜” “優(yōu)惠”；同時，少數(shù)喪失原則的國稅系統(tǒng)派出機構(gòu)也與地方政府“串謀”， “上有政策，下有對策”，私設“小金庫”，弄虛作假，截留國稅，“藏富于地方和企業(yè)”，不論是早已被查處的“浙江金華案”、“河北南宮案”，還是最近被查處的“807專案”、“420專案”，都提供了豐富的佐證。對于此類損中央、肥地方的違法行為，不能僅僅當成一般的經(jīng)濟問題和腐敗問題，其實質(zhì)涉及中央與地方之間科學合理的權(quán)益結(jié)構(gòu)的確立，事關國家的長治久安，值得高度重視，并從根本上加以研究解決。

2.部門利益剛性化，嚴重破壞稅收秩序。主要表現(xiàn)在兩個領域：一是非財稅部門參與分配， “費擠稅” 問題突出。目前，我國全部政府收入占GDP的比重盡管接近3o% ，但是其中，稅收雖然歷經(jīng)近年來的增收，但仍只占GDP的17% (2oo2年)。政府收入機制不規(guī)范是導致“民怨沸騰”、政府調(diào)控力下降的根源所在，而且，中央財力的分散嚴重削弱了中央政令的統(tǒng)一和國家稅法的尊嚴，損害了政府的形象，增加了社會經(jīng)濟運行成本，加重了國家財政困難。

二是負有協(xié)稅護稅義務的行政執(zhí)法部門職責不清，信息渠道不暢，形不成對重大涉稅案件實行綜合治理的合力。在履行協(xié)稅法定義務過程中，有的部門還存在“泛有償化”傾向，一事一議、漫天要價，有的私自挪用已追繳稅款，變賣或使用已扣押、實施稅收保全的涉稅物品；還有的單位為了不影響本部門的利益，“有意無意”地給被執(zhí)行人通風報信等等。這些缺陷嚴重阻礙了稅收執(zhí)法水平的提高。

3.社會協(xié)稅護稅網(wǎng)絡不完備、機制尚不健全，群眾協(xié)稅護稅的積極性不高。由于缺乏正確的稅收觀念，普遍認為稅務機關執(zhí)法與己無關，不敢理直氣壯地監(jiān)督、檢舉涉稅違法犯罪、協(xié)助稅務機關執(zhí)法。人們?nèi)狈Χ愂照J同感，不能把法律規(guī)范“內(nèi)化” 為自覺主動的行動，進而影響稅收外部環(huán)境的改善。

(四)稅務公職人員整體素質(zhì)有待提高

一是政治素質(zhì)不完全適應新形勢的要求，少數(shù)干部政治敏銳性不強，黨性觀念淡薄，世界觀、價值觀和人生觀發(fā)生偏差，甚至經(jīng)不起物質(zhì)利益的引誘，為了個人和小團體的利益，置國家整體利益于不顧，違紀違法，內(nèi)外勾結(jié)，監(jiān)守自盜。二是業(yè)務素質(zhì)不適應經(jīng)濟社會發(fā)展和經(jīng)濟全球化所帶來的新挑戰(zhàn)。熟悉國際法、國際稅收、國際會計和電子信息技術的專門人才嚴重不足，人才配置不夠科學，人才結(jié)構(gòu)不盡合理。三是文化素質(zhì)不高，導致決策、組織、協(xié)調(diào)和創(chuàng)新能力不足，進而制約了政治和業(yè)務素質(zhì)的提高。

以上方面盡管不是目前稅收秩序中存在問題的全部，但危害嚴重，將直接導致嚴重的稅收流失，阻礙稅收職能作用的正常發(fā)揮，破壞公平競爭的市場經(jīng)濟環(huán)境，直接影響全面建設小康社會的速度和質(zhì)量，必須標本兼治，加大整頓和規(guī)范稅收秩序的力度和步伐。

針對目前稅收秩序中的突出問題， 自20o1年4月以來，全國各級稅務機關堅持標本兼治、內(nèi)外并舉、重在治內(nèi)的原則，通過依法治稅、從嚴治稅，科技加管理等途徑，全面推進稅收法治建設，大力整頓和規(guī)范稅收秩序，取得了顯著成效，稅收收入與國民經(jīng)濟發(fā)展良性互動并保持持續(xù)增長，為維護政治穩(wěn)定、促進經(jīng)濟增長和社會發(fā)展，全面推進小康社會建設奠定了雄厚的物質(zhì)基礎。

(一)統(tǒng)籌規(guī)劃，突出重點，全面整頓和規(guī)范稅收秩序

兩年來，全國共檢查納稅戶374萬戶，發(fā)現(xiàn)有問題戶數(shù)近170萬戶，查補稅收收入總額超過600億元；向公安檢查機關移送案件近1.3萬件；曝光案件2萬多件。其工作重點：一是重點打擊騙取出口退稅和虛開增值稅發(fā)票犯罪，強化個人所得稅專項檢查，以此為重點全面啟動、并持續(xù)保持整治高壓態(tài)勢。二是抓好重點督辦，嚴查大案要案。2001年國家稅務總局直接督辦183起大案要案，2OO2年又重點督辦查處了258件大案要案。三是有步驟地開展對重點行業(yè)和重點稅源的專項檢查，其中，對全國白酒行業(yè)進行了重點檢查，共檢查4100戶企業(yè)，查出涉嫌偷避稅l1.69億元。四是對全國集貿(mào)市場進行綜合治理，通過專業(yè)檢查、督促業(yè)戶建賬，合理調(diào)整稅負水平等手段，增加稅收25億元。五是對全國近6.28萬戶加油站進行了檢查，發(fā)現(xiàn)有涉稅問題加油站1.62萬戶，補稅、罰款共計5億元，同時對全國7.4萬個加油站的26萬臺加油機全部加裝稅控裝置。

(二)依法治稅邁出堅實步伐稅務部門在系統(tǒng)總結(jié)

多年依法治稅工作實踐經(jīng)驗的基礎上，高度概括了依法治稅的理論內(nèi)涵和總體要求、階段性目標和當前的主要任務，使依法治稅作為稅收工作靈魂的思想得以鞏固，并初步形成了規(guī)范稅收系統(tǒng)立法、執(zhí)法、法制監(jiān)督和復議應訴的制度體系。同時，各級稅務機關繼續(xù)在貫徹落實過程中對這些制度進行了創(chuàng)造性的細化和整合，使治稅思想、治稅觀念和治稅方式發(fā)生了深刻的變化，稅務干部的法治意識明顯增強，稅收工作的重心逐步轉(zhuǎn)向法治導向型。

各地廣泛實行了稅收執(zhí)法責任制，等級考核制、能級管理、責任追究等制度。2OO2年全國稅務系統(tǒng)首次推行執(zhí)法資格認證制度，5O萬名稅務干部參加了資格考試。全系統(tǒng)深入開展思想政治教育，大力推進機構(gòu)和人事制度改革，積極開展教育培訓，堅持不懈地開展黨風廉政建設，這都標志著“內(nèi)外并舉，重在治內(nèi)，以內(nèi)促外 的依法治稅指導方針正在逐步得到貫徹落實。

(三)推進電子政務首先，金稅工程運行正常，防偽稅控

開票系統(tǒng)已推行約6o萬戶，防偽稅控認證系統(tǒng)和增值稅計算機交叉稽核系統(tǒng)運行質(zhì)量不斷提高，認證發(fā)現(xiàn)涉嫌違規(guī)發(fā)票比例降到O.004%，銷項發(fā)票采集率接近100%，稽核發(fā)現(xiàn)涉嫌違規(guī)發(fā)票比例降到O.048%。這不僅有利于稅務機關預警、防范、遏止虛開增值稅專用發(fā)票等涉稅違法活動，而且也規(guī)范了稅務機關依法行政行為，為提高稅收科學管理水平奠定了物質(zhì)技術基礎。其次，穩(wěn)步推廣CTAIS(中國稅收管理信息系統(tǒng))，已在全國近70個城市的國稅局上線運行，提高了稅務機關的綜合管理能力和監(jiān)控水平。其三， 口岸電子執(zhí)法系統(tǒng)出口退稅子系統(tǒng)和出口退稅電子化管理、執(zhí)法責任與執(zhí)法監(jiān)督、行政管理等系統(tǒng)建設取得明顯進展，地稅、農(nóng)稅信息化建設也取得了階段性成果。與此同時，許多地區(qū)大幅度精簡征收機構(gòu)，壓縮管理層次，實行集中征收；初步建立了一系列基于信息化和專業(yè)化的稅收征管業(yè)務流程和崗責體系；納稅服務體系初步建立，逐步實現(xiàn)服務形式多樣化，為納稅人服務水平大大提高，主動申報納稅日益成為納稅人的自覺行動。

(四)加強宣傳，曝光案件，發(fā)揮社會監(jiān)督作用。

促進稅收法治環(huán)境不斷好轉(zhuǎn)各級稅務機關把稅法宣傳制度化，充分發(fā)揮現(xiàn)代媒體技術手段作用，通過召開新聞發(fā)布會、接受訪談、曝光典型案例等形式，開展稅法宣傳、提供咨詢服務，兩年來，全國各級稅務機關共在新聞媒體上曝光涉稅案件20379件，產(chǎn)生了巨大的社會影響。同時，作好群眾舉報受理工作，發(fā)揮社會監(jiān)督作用，兩年來，僅國家稅務總局舉報中心就直接受理并處理各類涉稅舉報4464件，擴大了案件來源渠道。在進行思想教育的同時，各級稅務機關還利用“發(fā)票抽獎 “有獎舉報等物質(zhì)鼓勵形式，鼓勵群眾協(xié)稅護稅，共同促進稅收秩序的好轉(zhuǎn)。

(一)按照市場經(jīng)濟體制和WTO規(guī)則的要求，轉(zhuǎn)換政府職能、完善稅制及管理體制

一是加快政府職能轉(zhuǎn)變和費稅改革步伐。我國地方分權(quán)主義、部門分散主義的體制基礎在于企業(yè)的行政隸屬關系以及與此相關的財政承包制。分稅制新體制固然朝著建立規(guī)范化、法治化的分配制度邁出關鍵性步伐，但治本之策在于轉(zhuǎn)變政府特別是地方政府的職能，真正實行“政企分開 及與此相聯(lián)系的公共財政。同時，要加快規(guī)范政府收入機制，通過減費，擴大稅基，提高稅收地位和中央稅收收人比重；通過立稅，治理政府收入程序，使整個國民收人分配機制走上規(guī)范化道路，同時這也是鏟除腐敗的治本之策。二是盡快統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅；改革和完善個人所得稅制，建立普遍申報收入制和存款實名制，盡可能運用現(xiàn)代化征管手段。強化個人所得稅征管；加快遺產(chǎn)稅和贈與稅的立法進程；盡快開征社會保障稅；實現(xiàn)增值稅轉(zhuǎn)型；完善出口退稅管理辦法。

三是加快制定稅收基本法，依法劃分中央與地方立法權(quán)限，提高地方稅收在稅收總額中所占的比重，使其合理的財政需求有法定渠道得以滿足，從而為規(guī)范地方政府行為。同時也有利于理順稅務與相關部門的關系，進一步明確相關職能部門協(xié)稅護稅法律責任。

(二)加大對涉稅違法案件的查處力度

一是繼續(xù)抓緊查處偽造、倒賣和虛開增值稅專用發(fā)票重大案件；二是加大查處利用做假賬，兩套賬和賬外經(jīng)營等手段偷逃稅款的力度；三是針對一些地區(qū)騙稅案件有所抬頭的現(xiàn)象，繼續(xù)深入開展打擊騙取出口退稅違法犯罪的斗爭，同時還要重點組織好實行。免、抵、退” 稅企業(yè)的專項檢查；四是全面開展普通發(fā)票專項檢查。五是繼續(xù)抓好重點行業(yè)重點稅源專項檢查。

(三)以規(guī)范稅收執(zhí)法為重點，不斷完善內(nèi)部管理機制

針對稅收執(zhí)法過程中的執(zhí)法隨意、監(jiān)督不力等最為突出的問題，要把規(guī)范執(zhí)法、強化監(jiān)督作為進一步整頓的重點：一是建立健全科學高效的稅收征管機制，繼續(xù)推行集約化管理，提高集中征收程度，減少執(zhí)法主體和中間環(huán)節(jié)，不斷探索合理分工、科學配置征管資源的有效形式，使征、管、查職能相互銜接，相互制約、相互監(jiān)督、渾然一體。二是建立健全以執(zhí)法責任制為核心的考核管理機制，進一步完善以崗定責、以責定人的崗責體系，要進一步細化執(zhí)法工作規(guī)程，廣泛開展考核評議，嚴格執(zhí)行過錯追究制度。三是建立健全嚴密的內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督機制，重點是嚴格執(zhí)行規(guī)范性文件的會簽制度、大額減免緩稅的集體審批制度，作好稅務行政處罰聽證和行政復議工作。四是因地制宜，創(chuàng)新征管模式。應以征管效率為前提，允許不同稅源結(jié)構(gòu)、不同征管水平的地區(qū)、對具有不同納稅意識的納稅人和不同征管難度的稅種，采取比較靈活、有效地征管辦法和規(guī)章制度。五是正確處理執(zhí)法與服務的關系，進一步優(yōu)化納稅服務，要逐步建立健全限時服務、首問責任、政務公開以及文明征稅等各項規(guī)范服務體系。同時，要進一步規(guī)范稅務代理機構(gòu)執(zhí)業(yè)行為。

(四)加快推進稅收信息化建設，改進稅收管理手段。

一是把防偽稅控系統(tǒng)全部推行到位，同時完成金稅工程二期的拓展以及與CTMS系統(tǒng)的整合，加快實現(xiàn)國、地稅信息共享，同時，推進基于信息化的稅收征管改革。三是推進以金稅工程協(xié)查系統(tǒng)為主體的稽查信息化建設，完成協(xié)查系統(tǒng)升級和功能拓展，提高協(xié)查工作質(zhì)量和稅務稽查威懾力。

四是抓緊金稅工程三期建設的總體規(guī)劃和設計，加速完成核心業(yè)務系統(tǒng)的開發(fā)。通過這些措施，可進一步解決對虛開增值稅專用發(fā)票的監(jiān)控問題，并把納稅人生產(chǎn)經(jīng)營情況、申報情況、交納情況全面納入稅務監(jiān)控范圍，為實現(xiàn)與相關部門聯(lián)網(wǎng)奠定物質(zhì)技術基礎。

(五)不斷提高公民稅收意識。

一是加大稅法宣傳教育的深度和廣度。在繼續(xù)提高公民義務感的同時，有針對性地提高對稅收的認同感，從總體上提高稅收法律內(nèi)滋激勵的水平，使依法納稅成為公民內(nèi)在自覺的行動。在廣泛試點的基礎上，制定。依法誠信納稅的標準”，實行量化管理，提高。誠信” 管理的可操作性，促進稅收信用體系建設。同時，也要繼續(xù)加大案件曝光力度， 以案說法，震懾犯罪。警示后人。

二是進一步完善公民有償協(xié)稅制度。首先要在系統(tǒng)總結(jié)各地發(fā)票抽獎方法的經(jīng)驗和問題的基礎上，盡快制定全國統(tǒng)一的法律規(guī)范，使其有法可依，改變目前各行其是的狀況；其次，改善舉報管理工作，加快舉報案件管理工作的信息化建設，拓寬舉報渠道，完善舉報工作制度建設，提高舉報獎勵基金使用效率，同時，探索密碼舉報等新形式，為舉報人提供更安全周到的服務；其三，各級財政要因地制宜，建立相對穩(wěn)定的財政投入機制，確保獎勵和獎金兌現(xiàn)，維護有償協(xié)稅制度的信譽。