代開發(fā)票是開票人未銷售貨物或者提供勞務(wù)而代索票人開具發(fā)票的行為。

根據(jù)《中華人民共和國發(fā)票管理辦法第二十五條的規(guī)定：任何單位和個(gè)人不得轉(zhuǎn)借、轉(zhuǎn)讓、代開發(fā)票?！吨腥A人民共和國發(fā)票管理辦法實(shí)施細(xì)則》第二十六條規(guī)定：凡需向稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)開具發(fā)票的單位和個(gè)人，均應(yīng)提供發(fā)生購銷業(yè)務(wù)，提供接受服務(wù)或者其它經(jīng)營活動(dòng)的書面證明，對(duì)稅法規(guī)定應(yīng)當(dāng)繳納稅款的，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在開具發(fā)票的同時(shí)征稅。這就說明了只有稅務(wù)機(jī)關(guān)才有“代開發(fā)票”的權(quán)利。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的情況下，各種經(jīng)濟(jì)成分、各種形式的組織參與了社會(huì)主義市場(chǎng)，特別是一些個(gè)體經(jīng)濟(jì)、不具備法人資格的組織、異地施工單位等在當(dāng)?shù)責(zé)o法取得稅務(wù)登記證而無法領(lǐng)購發(fā)票的經(jīng)濟(jì)組織，為了在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中爭(zhēng)取得到一個(gè)份額，必須提供合法的發(fā)票；會(huì)計(jì)和稅收法規(guī)也明確規(guī)定，在財(cái)務(wù)上非法票據(jù)不得列支和在稅前扣除，這客觀上就要求在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)交易中必須取得合法的憑據(jù)；稅務(wù)部門對(duì)外宣傳其“代開發(fā)票”的職能不夠，且稅務(wù)部門開發(fā)票的手續(xù)繁雜，要按稅法規(guī)定征收稅款，一般不愿到稅務(wù)部門申請(qǐng)開具發(fā)票；“代開發(fā)票”的現(xiàn)象剛出現(xiàn)時(shí)，監(jiān)管部門放任不管或者管而不嚴(yán)。由于這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，“代開發(fā)票”的行業(yè)就應(yīng)運(yùn)而生。這行業(yè)的產(chǎn)生.通過合法的票據(jù)，掩蓋非法的交易，“小金庫”、個(gè)人貪污、揮霍浪費(fèi)、偷逃國家稅收的真實(shí)內(nèi)容在發(fā)票上根本得不到反映，嚴(yán)重?cái)_亂了經(jīng)濟(jì)秩序，助長了貪污腐化現(xiàn)象的滋生蔓延，這給整個(gè)社會(huì)帶來了很多不利因素，必須給予規(guī)范。

由于代開發(fā)票可以收取一定的手續(xù)費(fèi)和代收各種稅費(fèi)，不必付出太多的勞動(dòng)，也不用負(fù)擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，又給單位帶來一定的經(jīng)濟(jì)效益，因此，一些單位不管《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》的規(guī)定，挖空心思地與稅務(wù)部門沾上邊，采取各種各樣的方式，到稅務(wù)部門大量領(lǐng)購發(fā)票。一些街道辦事處或者居委會(huì)，本來是政府的基層組織，其只有行政職能，但是為了創(chuàng)收，就以解決就業(yè)為由成立勞動(dòng)服務(wù)站，專門為別人代開發(fā)票；一些運(yùn)輸單位為擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍，也成立了運(yùn)輸服務(wù)站，不僅為一些掛靠車輛車主開發(fā)票，也為其它單位和個(gè)人開發(fā)票。其最大的特點(diǎn)就是假業(yè)務(wù)真做，也即是你必須從銀行轉(zhuǎn)錢來后才開發(fā)票，然后扣除手續(xù)費(fèi)和有關(guān)稅費(fèi)后，才將余額提現(xiàn)金給你，從索發(fā)票單位看，錢是從銀行付出去且又有發(fā)票回來報(bào)賬，從運(yùn)輸服務(wù)站看，錢已經(jīng)進(jìn)了單位的賬且又開了發(fā)票，運(yùn)輸業(yè)務(wù)已經(jīng)完成，不認(rèn)真審查很難發(fā)現(xiàn)該筆業(yè)務(wù)的虛假性；稅務(wù)師事務(wù)所主要是稅務(wù)代理、代理記賬等業(yè)務(wù)，但其不管營業(yè)執(zhí)照是否有代開發(fā)票的業(yè)務(wù)，就憑著領(lǐng)發(fā)票方便的條件，服務(wù)業(yè)發(fā)票、建筑業(yè)發(fā)票照開不誤，真正做到有求必應(yīng)；一些大單位也以解決就業(yè)問題，專門成立服務(wù)機(jī)構(gòu)，為其下屬單位或部門擠占成本、虛列支出而開發(fā)票；更有膽大的，自己申請(qǐng)成立一個(gè)賬證不全的單位，騙取雙定納稅資格，采取大頭小尾的方法，大量為別人代開發(fā)票。

(一)要求代開發(fā)票的單位和個(gè)人應(yīng)填寫代開普通發(fā)票申請(qǐng)表，并提供相關(guān)證明材料。申請(qǐng)表的內(nèi)容應(yīng)包括代開發(fā)票所需的物品品名(或勞務(wù)服務(wù)項(xiàng)目)、單價(jià)、金額等基本要素；申請(qǐng)表式樣由省、自治區(qū)、直轄市國家稅務(wù)局、地方稅務(wù)局自行設(shè)計(jì)。對(duì)個(gè)人小額銷售貨物和勞務(wù)只需提供身份證明。小額標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市國家稅務(wù)局、地方稅務(wù)局確定。(江蘇省國稅局規(guī)定個(gè)人銷售貨物和勞務(wù)申請(qǐng)國稅機(jī)關(guān)代開發(fā)票的小額金額標(biāo)準(zhǔn)確定為每次1000元以下；如果是農(nóng)民個(gè)人銷售自產(chǎn)自銷的農(nóng)副產(chǎn)品，其小額標(biāo)準(zhǔn)確定為3000元以下)

(二)稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)要求代開發(fā)票單位和個(gè)人的申請(qǐng)資料進(jìn)行核對(duì)，包括代開普通發(fā)票申請(qǐng)表、合法身份證件(江蘇省國稅局規(guī)定求代開普通發(fā)票的申請(qǐng)人提供的合法身份證件包括：居民身份證、護(hù)照和其他合法證件)以及購貨方(或接受勞務(wù)服務(wù)方)出具的書面確認(rèn)證明等，核對(duì)一致的，方可予以代開。

(三)代開普通發(fā)票應(yīng)指定專人負(fù)責(zé)，一般應(yīng)使用計(jì)算機(jī)開具，并確保開票記錄完整、準(zhǔn)確、可靠存儲(chǔ)，不可更改；暫無條件使用計(jì)算機(jī)開具的，也可手工填開。無論使用計(jì)算機(jī)開具還是手工填開，均須加蓋稅務(wù)機(jī)關(guān)代開發(fā)票專用章，否則無效。代開發(fā)票專用章的規(guī)格和式樣比照《國家稅務(wù)總局關(guān)于使用公路、內(nèi)河貨物運(yùn)輸業(yè)統(tǒng)一發(fā)票有關(guān)問題的通知》(國稅函〔2004〕557號(hào))的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

(四)代開發(fā)票在開票和征稅之間要相互制約。使用計(jì)算機(jī)開票并能確保開票記錄完整、準(zhǔn)確、可靠存儲(chǔ)且不可更改的單位，開票和征稅可由一個(gè)崗位完成；雖使用計(jì)算機(jī)開票但僅限于替代手工填寫打印功能、或者暫無條件使用計(jì)算機(jī)開具而以手工填開的單位，開票和收款人員必須分崗作業(yè)，形成制約。與此同時(shí)，每個(gè)代開發(fā)票單位應(yīng)當(dāng)設(shè)置復(fù)核崗位，對(duì)窗口開票與征稅操作的記錄進(jìn)行復(fù)核，以加強(qiáng)監(jiān)控。

(五)對(duì)申請(qǐng)代開發(fā)票的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)按照稅收法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定征收稅款和收取發(fā)票工本費(fèi)。代開的普通發(fā)票上要注明完稅憑證號(hào)碼；同時(shí)代征稅款的完稅憑證上要注明代開的普通發(fā)票號(hào)碼。

申請(qǐng)代開發(fā)票經(jīng)營額達(dá)不到省、自治區(qū)、直轄市稅務(wù)機(jī)關(guān)確定的按次起征點(diǎn)的，只代開發(fā)票，不征稅。但根據(jù)代開發(fā)票記錄，屬于同一申請(qǐng)代開發(fā)票的單位和個(gè)人，在一個(gè)納稅期內(nèi)累計(jì)開票金額達(dá)到按月起征點(diǎn)的，應(yīng)在達(dá)到起征點(diǎn)的當(dāng)次一并計(jì)算征稅。

(六)凡帶有抵扣功能的普通發(fā)票和屬于免稅范圍的普通發(fā)票，不得委托稅務(wù)機(jī)關(guān)以外的單位代開。屬于免稅范圍的，要在普通發(fā)票票面上注明“免稅”字樣。

1.“代開發(fā)票”是產(chǎn)生腐敗的根源。

自從《會(huì)計(jì)法》、《稅收征管法》實(shí)施以來，各種相應(yīng)配套的財(cái)稅規(guī)章制度不斷完善，白.條報(bào)賬現(xiàn)象日趨減少，用白條報(bào)賬套取現(xiàn)金的行為已經(jīng)是一種違法行為。上有政策，下有對(duì)策，你不給白條報(bào)賬，我就到“代開發(fā)票”單位虛開發(fā)票報(bào)賬，現(xiàn)金照樣套取，該做什么還做什么，查出來是你的，查不出來是我的。如我們檢查一個(gè)單位時(shí)發(fā)現(xiàn)，其從“代開發(fā)票”單位虛開各種業(yè)務(wù)發(fā)票1OO多萬元在成本中列支，實(shí)際上它沒有發(fā)生這種成本支出，而是為了承攬?jiān)O(shè)計(jì)任務(wù)向?qū)Ψ絾挝恢Ц痘乜鄣闹С?。各種虛開發(fā)票，套取現(xiàn)金支付回扣費(fèi)等行為，從局部利益來講，可能有利于單位的發(fā)展，但從全局來看，付出的回扣費(fèi)，不是進(jìn)了私人腰包，就是進(jìn)入了單位的“小金庫”，供領(lǐng)導(dǎo)用于各種不合法的開支。因此，這種從“代開發(fā)票”單位虛開發(fā)票套取現(xiàn)金的現(xiàn)象，是引起干部犯罪的根源，也是造成干部腐敗的根源。

2.擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。

公平競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則。由于“代開發(fā)票”會(huì)造成偷漏稅和分配不公的現(xiàn)象，出現(xiàn)稅負(fù)不平，或者用“代開發(fā)票”套取現(xiàn)金進(jìn)行行賄來達(dá)到某種目的，從而破壞了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行秩序，破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，最終影響的是全社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步。

3.“代開發(fā)票”存在嚴(yán)重的偷逃稅行為。

偷逃國家稅收最常用的手段就是隱瞞收入、虛列支出?！按_發(fā)票”單位為了隱瞞其收入，采取開大報(bào)少等手段，隱瞞其開票的金額。而向索票單位收取的手續(xù)費(fèi)和代收的稅款一般都是現(xiàn)金，特別是代收的稅款未開具完稅證，在賬上無法查證這部分收入，這樣不僅隱瞞手續(xù)費(fèi)的稅款未繳，就連代收的稅款也成了“代開發(fā)票”單位的“小金庫”收入了。索票單位為了達(dá)到虛列成本，套取現(xiàn)金的目的，往往是編造業(yè)務(wù)內(nèi)容虛開發(fā)票、虛列成本，以達(dá)到偷逃國家稅收的目的。因此，“代開發(fā)票”存在嚴(yán)重偷漏稅行為。

4.“代開發(fā)票”是造成會(huì)計(jì)信息失真的重要因素。

近年來，會(huì)計(jì)信息失真的現(xiàn)象較為普遍，這一方面誤導(dǎo)了宏觀管理層和其他相關(guān)的利益主體，另一方面，企業(yè)本身也難以做出正確的投資和經(jīng)營決策。虛假的會(huì)計(jì)信息往往還隱藏著經(jīng)營管理者揮霍浪費(fèi)、以權(quán)謀私、錢權(quán)交易等腐敗現(xiàn)象。會(huì)計(jì)信息失真一般是故意行為造成，其主要表現(xiàn)形式為虛構(gòu)會(huì)計(jì)事實(shí)，篡改會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)編造假賬假表，虛盈實(shí)虧或虛虧實(shí)盈，由此造成資產(chǎn)的賬實(shí)不符，國有資產(chǎn)大量流失。而“代開發(fā)票”的產(chǎn)生為造假賬打開了方便之門?！按_發(fā)票”的業(yè)務(wù)一般是虛構(gòu)的，所代開的發(fā)票流入單位后，會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)就存在虛假行為，會(huì)計(jì)信息不真實(shí)。

1.從完善法規(guī)上堵塞“代開發(fā)票”漏洞。《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》及其實(shí)施細(xì)則對(duì)發(fā)票的領(lǐng)購、開具、保管、檢查、罰則等作了具體規(guī)定，但對(duì)一些條款規(guī)定得不夠詳細(xì)，如第二十二條對(duì)不符合規(guī)定的發(fā)票只作了一些常規(guī)性規(guī)定，這給一些不法分子鉆了空子，也給發(fā)票管理者帶來了不少的難題。有必要對(duì)不符合規(guī)定的發(fā)票范圍作出更具體規(guī)定，可把第三十六條(一)至(四)款違規(guī)的發(fā)票作為不符合規(guī)定的發(fā)票，這樣就可減少代開發(fā)票的現(xiàn)象發(fā)生。罰款的規(guī)定也應(yīng)適應(yīng)新的《中華人民共和國稅收征管法》進(jìn)行修改。因此，一九九三年制定的《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》及其實(shí)施細(xì)則有些條款已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，應(yīng)抓緊進(jìn)行修訂。

2.從發(fā)票管理上下功夫。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)積極采取有效措施，制定和完善發(fā)票管理制度，嚴(yán)格發(fā)票的領(lǐng)、用、存審核和管理，從源泉上預(yù)防和及時(shí)遏制發(fā)票違法犯罪問題。加強(qiáng)宣傳，使納稅人和廣大群眾熟知發(fā)票知識(shí)，發(fā)票法規(guī)，牢固樹立發(fā)票的法律意識(shí)。并站在全局的角度來考慮問題，摒棄部門利益和小團(tuán)體利益，時(shí)刻把國家利益放在首位，嚴(yán)格遵守《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，一律取消委托代開發(fā)票部門的代開發(fā)票資格。

3.加強(qiáng)對(duì)那些實(shí)行“雙定”納稅戶的發(fā)票管理，并采取“以票管稅”的方式進(jìn)行管理。由于“雙定”納稅戶是定期定額納稅，應(yīng)納稅款比較低，使用發(fā)票也不多，發(fā)票管理部門應(yīng)針對(duì)“雙定”納稅戶的特點(diǎn)，嚴(yán)格控制其領(lǐng)購發(fā)票的數(shù)量，發(fā)放的普通發(fā)票應(yīng)以百元票為主，同時(shí)要定期審核其發(fā)票使用情況，適時(shí)調(diào)整其應(yīng)納稅額，防止其為別人代開發(fā)票。

4.嚴(yán)格按發(fā)票管理辦法開具發(fā)票，對(duì)申請(qǐng)開具發(fā)票的單位和個(gè)人，要求提供購銷業(yè)務(wù)、接受服務(wù)或提供其他經(jīng)營活動(dòng)的書面證明，屬于單位申請(qǐng)開具發(fā)票的，要根據(jù)國家稅務(wù)總局《核定征收企業(yè)所得稅暫行辦法》的規(guī)定，按照不同行業(yè)的應(yīng)稅所得率計(jì)征企業(yè)所得稅，對(duì)于不按規(guī)定提供證明的，不能開具發(fā)票。

5.加強(qiáng)對(duì)發(fā)票管理人員的培訓(xùn)，特別是對(duì)稅務(wù)部門發(fā)票管理人員的培訓(xùn)，提高發(fā)票管理人員的素質(zhì)和執(zhí)法意識(shí)，針對(duì)開具發(fā)票要代扣代收各項(xiàng)稅收的政策問題，要專門舉辦開具發(fā)票人員培訓(xùn)班，提高開具發(fā)票人員稅收政策水平，使那些真正提供勞務(wù)的人能夠取得發(fā)票，又能按稅收政策規(guī)定征收稅款，并能遏制投機(jī)鉆營的違法活動(dòng)。

6.加強(qiáng)發(fā)票日常檢查和監(jiān)督，加大發(fā)票查處力度。各部門應(yīng)從嚴(yán)執(zhí)法，對(duì)委托代開發(fā)票部門的違法行為，要嚴(yán)肅處理處罰。對(duì)那些利用發(fā)票弄虛作假的單位一經(jīng)查出，要及時(shí)與紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察、公安等部門聯(lián)系，互通信息，發(fā)揮集體協(xié)同作戰(zhàn)的威力，強(qiáng)化打擊效果，依法嚴(yán)懲那些侵占國家集體財(cái)產(chǎn)的蛀蟲和稅鼠。

7.為了貫徹落實(shí)《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》的規(guī)定，發(fā)揮稅務(wù)部門開具發(fā)票的職能，建議地稅部門成立一個(gè)開具發(fā)票中心，專門為那些在本地?zé)o法領(lǐng)用發(fā)票的單位和個(gè)人提供開具發(fā)票服務(wù)。為防止虛假業(yè)務(wù)申請(qǐng)開具發(fā)票的現(xiàn)象發(fā)生，在成立開具發(fā)票中心的基礎(chǔ)上，成立一個(gè)財(cái)務(wù)結(jié)算中心，受票單位必須按開票額從銀行轉(zhuǎn)款到財(cái)務(wù)結(jié)算中心，由財(cái)務(wù)結(jié)算中心與申請(qǐng)開票單位或個(gè)人進(jìn)行結(jié)算，除按規(guī)定代扣開發(fā)票應(yīng)交各項(xiàng)稅費(fèi)外，領(lǐng)取勞務(wù)費(fèi)的還要按稅收政策規(guī)定扣繳個(gè)人所得稅，對(duì)支付其他費(fèi)用的要取得相關(guān)發(fā)票，這樣就可防止在開具發(fā)票過程中的偷漏稅行為。