網(wǎng)絡(luò)化治理指在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上，通過(guò)政府、企業(yè)、社會(huì)組織與公民的合作，共享資源和信息，共同達(dá)成治理目標(biāo)的過(guò)程。

第一，市場(chǎng)利益主體需求的多樣化是網(wǎng)絡(luò)化治理形成的關(guān)鍵因素。第二，“碎片化政府”的缺陷使網(wǎng)絡(luò)化治理成為必然。

• 政策網(wǎng)絡(luò)理論：強(qiáng)調(diào)治理目標(biāo)的達(dá)成是多元行為者之間互動(dòng)的結(jié)果,治理過(guò)程充滿著利益沖突與合作的特質(zhì),主過(guò)政府與非政府組織乃至私人部門(mén)共同建立起網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu),對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理。

• 協(xié)商民主理論：協(xié)商民主理論契合了網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代公眾參與的新特點(diǎn),契合了網(wǎng)絡(luò)治理所強(qiáng)調(diào)的充分發(fā)揮社會(huì)公眾在治理過(guò)程中作用的價(jià)值取向,并提供了有效的操作模式。

• 社會(huì)資本理論：社會(huì)資本理論主要是指建立在信任和互動(dòng)合作基礎(chǔ)之上的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

網(wǎng)絡(luò)化治理包括一個(gè)網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域所有參與網(wǎng)絡(luò)的行動(dòng)者,他們具有相互依賴(lài)的利益,努力尋求在集中的、非層級(jí)節(jié)制的層次上,通過(guò)集體行動(dòng)解決問(wèn)題。因此,網(wǎng)絡(luò)化治理代表的不僅僅是一種全新的分析工具,更是一種挑戰(zhàn)傳統(tǒng)政府制度的治理模式,代表著治理主體、治理工具、治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制的深刻變遷。

治理主體

網(wǎng)絡(luò)化治理既包含高程度的公私合作,又意味著對(duì)公私合作網(wǎng)絡(luò)的管理能力強(qiáng)?，F(xiàn)代社會(huì),無(wú)論是政府,還是公民社會(huì)組織,都沒(méi)有能力擁有單獨(dú)行動(dòng)所需的足夠的信息和知識(shí),每個(gè)治理主體在其熟悉的特定領(lǐng)域都具有比較優(yōu)勢(shì),可以發(fā)揮最佳的治理能力,公共事物的良好治理就是由許許多多單個(gè)治理主體“各得其所,各盡所能”的結(jié)果;僅僅治理主體的多元化不一定就保證了各個(gè)主體都享有充分的權(quán)力保障和獨(dú)立地位,應(yīng)該對(duì)各個(gè)主體進(jìn)行平等的賦權(quán),實(shí)現(xiàn)權(quán)力多元化。政府不可以侵犯其他權(quán)力中心的獨(dú)立地位。

治理工具

在網(wǎng)絡(luò)治理模式中主要包括激勵(lì)、溝通工具以及契約的治理工具。網(wǎng)絡(luò)治理主要通過(guò)確立認(rèn)同和共同的目標(biāo),建立合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系等方式解決公共議題。政府作為在政策網(wǎng)絡(luò)中具有“駕馭”能力的主體,靈活地運(yùn)用各種治理工具,影響和協(xié)調(diào)其他主體的行為, 發(fā)揮“領(lǐng)航”的作用,實(shí)現(xiàn)對(duì)目標(biāo)群體行為的改變,達(dá)到預(yù)期目的。根據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn),非政府組織與政府、企業(yè)的伙伴合作方式也有很多,如“公辦,商、民共助”“商辦,公、民共助”和“民辦,公、商共助”等等。通過(guò)多種方式鼓勵(lì)非政府組織和企業(yè)組織共同參與過(guò)去通常由政府直接提供的社會(huì)公共服務(wù),并整合為一種更為強(qiáng)大的力量共同承擔(dān)。如政府業(yè)務(wù)合同出租;通過(guò)合適的方式鼓勵(lì)私人資本投入到學(xué)校教育、廉租住宅、醫(yī)療服務(wù)等領(lǐng)域。

治理結(jié)構(gòu)

網(wǎng)絡(luò)治理作為一種治理模式的結(jié)構(gòu)而言,經(jīng)常是在與科層和市場(chǎng)相比較的過(guò)程中得出其特征。從實(shí)踐來(lái)看,這種新的治理范式與傳統(tǒng)的各層治理和市場(chǎng)治理存在著明顯的不同(參見(jiàn)表1) 。因而,它是人類(lèi)社會(huì)治理范式在網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代躍遷的新走向,契合了網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理的新要求。

治理機(jī)制

• 信任機(jī)制:信任是治理網(wǎng)絡(luò)得以形成、發(fā)揮作用的關(guān)鍵因素。行動(dòng)主體之間存在著相互得以形成、發(fā)揮作用的關(guān)鍵因素。行動(dòng)主體之間存在著相互信任,可以推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)治理中的合作,有效解決彼此間的分歧,減少集體行動(dòng)的障礙,約束行動(dòng)者自覺(jué)遵守網(wǎng)絡(luò)規(guī)則,為實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)通力配合。

• 互動(dòng)機(jī)制:互動(dòng)機(jī)制是網(wǎng)絡(luò)治理的內(nèi)生機(jī)理。互動(dòng)機(jī)制的運(yùn)作,表明個(gè)體或團(tuán)體具有通過(guò)直接或間接的紐帶對(duì)其他參與者施加影響的能力與對(duì)環(huán)境的反應(yīng)能力。通過(guò)互動(dòng)機(jī)制,個(gè)體或團(tuán)體能獲得進(jìn)入其他個(gè)體或團(tuán)體資源的機(jī)會(huì)與實(shí)施對(duì)隱性資源或知識(shí)的交流。

• 適應(yīng)機(jī)制:具體而言,面對(duì)治理環(huán)境的急驟變化,需要網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)中的每個(gè)結(jié)點(diǎn)都有能力和機(jī)相互合作,打破信息隔離和不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象,彼此共享信息,實(shí)現(xiàn)在自己的優(yōu)勢(shì)范圍內(nèi)盡力協(xié)作。如果說(shuō)互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)組織的內(nèi)生機(jī)制,它促進(jìn)著交流、溝通和演化,那么適應(yīng)則保證了互動(dòng)的產(chǎn)生并使互動(dòng)向著最終形成協(xié)調(diào)的集體行動(dòng)的方向發(fā)展

• 整合機(jī)制:整合機(jī)制在兩個(gè)方向上運(yùn)作:一是水平整合,二是垂直整合。服務(wù)于網(wǎng)絡(luò)成員的創(chuàng)新活動(dòng),通過(guò)對(duì)關(guān)系序列的非有序重組,使之能迅速地組織精干的群體形成攻關(guān)團(tuán)隊(duì)。

通過(guò)以上分析可以發(fā)現(xiàn),網(wǎng)絡(luò)治理的各種機(jī)制之間是相融互補(bǔ)的,它們影響甚至決定著網(wǎng)絡(luò)治理的有序運(yùn)行與績(jī)效產(chǎn)出。如果說(shuō)建立在互動(dòng)與信任基礎(chǔ)上的整合機(jī)制賦予了網(wǎng)絡(luò)治理以驅(qū)動(dòng)力,適應(yīng)機(jī)制使得網(wǎng)絡(luò)治理能夠應(yīng)對(duì)復(fù)雜多樣的環(huán)境變化達(dá)成治理目標(biāo)。

• 一門(mén)式服務(wù)中心(one-stop door) :主要是把政府具有審批權(quán)和辦事權(quán)的部門(mén)集中起來(lái),設(shè)立有形的公共服務(wù)平臺(tái),使公民在一個(gè)平臺(tái)內(nèi)可以辦理原本需要到多個(gè)政府部門(mén)才能辦的事情,力爭(zhēng)一次告知、一次繳費(fèi)、一次受理、一次辦結(jié)。主要形式有招商引資服務(wù)中心、社區(qū)公共事務(wù)受理中心等。^[1]
  • 例如，上海治理"馬路拉鏈"實(shí)施信息化管理。上海近日啟用了一套先進(jìn)的掘路施工管理系統(tǒng)，已初步實(shí)現(xiàn)掘路計(jì)劃網(wǎng)上申報(bào)、網(wǎng)上征詢意見(jiàn)、網(wǎng)上綜合平衡、網(wǎng)上公示，本市治理“馬路拉鏈”已經(jīng)進(jìn)入信息化管理階段，可從源頭上減少重復(fù)掘路現(xiàn)象。

• 電子政府(e-government):政府通過(guò)建立辦公業(yè)務(wù)網(wǎng)站來(lái)公布信息、上傳辦事資料、提供咨詢服務(wù),但目前進(jìn)展不大,網(wǎng)站僅限于公布信息、發(fā)布服務(wù)材料,審批和材料提供仍然需要到政府部門(mén)辦理。

• 首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制(nowrong door):即不管一個(gè)公民首先找的是哪個(gè)部門(mén),也不管他要辦的事情是不是這個(gè)部門(mén)的職責(zé),這個(gè)部門(mén)都需要負(fù)責(zé)到底。屬于這個(gè)部門(mén)權(quán)限的事情要直接辦理,屬于其他部門(mén)權(quán)限的要負(fù)責(zé)引導(dǎo)辦理。^[1]

由于網(wǎng)絡(luò)治理更多地依靠由合作伙伴、承包商聯(lián)盟組成的網(wǎng)絡(luò)來(lái)提供公共服務(wù),能夠更友好地處理政府和政府以外各類(lèi)組織的關(guān)系,有效降低納稅人的負(fù)擔(dān)。因而,網(wǎng)絡(luò)治理具有適應(yīng)性強(qiáng)、善于創(chuàng)新、專(zhuān)業(yè)化與高效率等優(yōu)勢(shì)。但是,管理由非營(yíng)利組織組成的網(wǎng)絡(luò)和管理政府雇員是明顯不同的。政府如何來(lái)整合程序、政府雇員需要什么樣的新技能,這些問(wèn)題對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理帶來(lái)了以下這些風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn):

• 目標(biāo)的一致性問(wèn)題。要想在公共部門(mén)中實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的一致不是一件簡(jiǎn)單事。政府負(fù)責(zé)建立提供某種服務(wù)的網(wǎng)絡(luò),而這種服務(wù)的成效是不明確的,也很難測(cè)量。再者,網(wǎng)絡(luò)中各個(gè)組織的使命與競(jìng)爭(zhēng)也是難以協(xié)調(diào)得很好。

• 有效的監(jiān)督管理問(wèn)題。許多政府忽視了對(duì)公私伙伴管理進(jìn)行有效的監(jiān)督管理。政府經(jīng)常處于疏于監(jiān)督與微觀監(jiān)督這兩種產(chǎn)生混亂的鐘擺效應(yīng)之中。如此,帶來(lái)的結(jié)果則是成本超支與服務(wù)失敗。

• 溝通與協(xié)調(diào)問(wèn)題。當(dāng)一項(xiàng)服務(wù)是由組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)提供時(shí),非正式溝通渠道會(huì)增大正式溝通的工作量和信息流。而這些“水冷式”溝通渠道通常會(huì)在網(wǎng)絡(luò)模式中受挫。此外,政府有時(shí)將一些不必要的保密約束強(qiáng)加與承包商,就會(huì)進(jìn)一步干擾信息的流動(dòng);另外,網(wǎng)絡(luò)化政府一般要求在多級(jí)政府、非營(yíng)利組織和營(yíng)利公司之間進(jìn)行協(xié)調(diào)。每一方都有自己的支持者,當(dāng)問(wèn)題的復(fù)雜性高而職責(zé)又不明確時(shí),協(xié)調(diào)問(wèn)題就會(huì)阻礙網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行。

• 公務(wù)員的能力素質(zhì)問(wèn)題。管理網(wǎng)絡(luò)化政府需要與管理公共雇員不一樣的內(nèi)在能力,如個(gè)人的技能參與、廣博的經(jīng)驗(yàn)、超前的預(yù)測(cè)能力、優(yōu)秀的談判能力、項(xiàng)目管理與合同管理能力等,這些方面的知識(shí)與技能在公共部門(mén)中是比較稀缺的。

網(wǎng)絡(luò)化治理是一種過(guò)程、一種模式。針對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理發(fā)展面臨的一些挑戰(zhàn),我們必須有效選擇管理策略,提高網(wǎng)絡(luò)化治理的水平。我們認(rèn)為,網(wǎng)絡(luò)化治理要重點(diǎn)關(guān)注以下三個(gè)層面的問(wèn)題:

• 理念層面:重視公共價(jià)值。
  • 在網(wǎng)絡(luò)治理中,當(dāng)問(wèn)題涉及到一個(gè)更大的公共政策時(shí),需要鼓勵(lì)官員首先確定出他們想要實(shí)現(xiàn)的重要的公共成果是什么,政府及其伙伴能否在價(jià)值觀及目標(biāo)上達(dá)成共識(shí),然后再去想如何更好的解決問(wèn)題;其次,重視公共價(jià)值將逐漸改變政府的思維方式,公務(wù)員的職能是如何通過(guò)配置和指揮資源網(wǎng)絡(luò)最大限度地增加公共價(jià)值。在當(dāng)前中國(guó),公務(wù)員需要將培育發(fā)展非政府組織放到推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展、滿足社會(huì)多元需求和促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等高度去認(rèn)識(shí)。從世界范圍看,非政府組織在社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮更大的作用、承擔(dān)更大的責(zé)任已成為一種趨勢(shì)。

• 制度層面:構(gòu)建科學(xué)的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)制度。
  • 首先,要有機(jī)地梳理參與治理過(guò)程的各個(gè)主體間的權(quán)責(zé)配置以及各個(gè)主體之間的相互關(guān)系,有效劃分政府、企業(yè)和非政府組織三大治理主體之間及其相關(guān)機(jī)構(gòu)的公共責(zé)任和權(quán)責(zé)關(guān)系。
  • 同時(shí),還權(quán)于民,將本來(lái)由社會(huì)自身能夠管理好或通過(guò)政策扶持能夠管理好的社會(huì)事務(wù),讓渡給社會(huì)自行管理;其次,要建立有激勵(lì)效應(yīng)的動(dòng)員機(jī)制。
  • 同時(shí),還要通過(guò)多種手段提升非政府組織自身素質(zhì)和自我管理的能力。

社會(huì)的巨大變化既讓網(wǎng)絡(luò)化治理成為可能，也讓網(wǎng)絡(luò)化治理成為必需，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)化治理能夠產(chǎn)生出實(shí)質(zhì)性的利益。當(dāng)然，在網(wǎng)絡(luò)化治理實(shí)施前，政府需要將能夠?qū)崿F(xiàn)公共價(jià)值理念的組織機(jī)構(gòu)和資源集合在一起或帶到服務(wù)大眾的供應(yīng)鏈之中。網(wǎng)絡(luò)化治理綜合考慮了政府層面與非政府層面有關(guān)治理的眾多用法,它對(duì)當(dāng)前公共治理的發(fā)展路向作出了很好的預(yù)示。當(dāng)然,作為一種全新的治理模式,其走向成熟與完善需要一個(gè)過(guò)程,在當(dāng)前的理論研究與實(shí)踐操作中仍面臨著許多矛盾和困境,例如網(wǎng)絡(luò)治理的界限、政府的角色定位、合法性與責(zé)任性的張力、網(wǎng)絡(luò)治理的績(jī)效評(píng)估、官僚制與后官僚制的沖突,這些仍需要我們進(jìn)一步研究與成熟規(guī)范。