旅游行政管理就是從中央到地方的各級人民政府，通過其授權(quán)的旅游管理職能機(jī)構(gòu)，依據(jù)國家有關(guān)政策法規(guī)，發(fā)揮計(jì)劃、組織、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、服務(wù)等職能，對本國、本地區(qū)的旅游業(yè)進(jìn)行總體管理和綜合調(diào)控的過程。簡言之，就是政府對旅游業(yè)的總體管理。

旅游行政管理是一種宏觀管理，如圖一所示，它大體包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：

一是對旅游活動(dòng)的引導(dǎo)和管理，主要根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會發(fā)展與進(jìn)步的需要，對旅游活動(dòng)制定促進(jìn)或限制的政策，協(xié)調(diào)旅游活動(dòng)與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展之盈。

圖一　旅游行政管理關(guān)系

二是旅游行業(yè)管理，通過制定和頒布促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)政策、法規(guī)、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，控制旅游業(yè)發(fā)展總量，引導(dǎo)市場趨勢，協(xié)調(diào)市場秩序，對旅游企業(yè)在旅游業(yè)務(wù)上進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范，在服務(wù)質(zhì)量上進(jìn)行監(jiān)督和控制，在法規(guī)政策上給予保障和引導(dǎo)，在信息、人才、市場營銷上提供服務(wù)和支持，對旅游服務(wù)企業(yè)進(jìn)行間接的調(diào)控和管理。

(一)旅游行政管理的主體

誰是旅游行政管理的管理者?對這個(gè)問題的認(rèn)識至今沒有完全統(tǒng)r。從體制改革和旅游管理的實(shí)際出發(fā)，只要滿足兩個(gè)條件便可認(rèn)定管理主體的地位：一是旅游行政管理部門必須經(jīng)過各級政府授權(quán)和人民代表大會正式委任，進(jìn)入政府行政序列；二是在實(shí)際管理權(quán)限和職能上能夠承擔(dān)起對當(dāng)?shù)芈糜稳袠I(yè)實(shí)施管理的責(zé)任和義務(wù)。

(二)旅游行政管理的客體

改革開放初期，中國旅游業(yè)處于初級發(fā)展階段，旅游管理體制實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的塊塊管理模式，即各級旅游局都有一些自己的直屬旅游企業(yè)，如賓館、旅行社、車隊(duì)等。旅游局與這些企業(yè)保持上下級行政隸屬關(guān)系，對他們具有人事、財(cái)務(wù)、干部任免和業(yè)務(wù)經(jīng)營的直接領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和控制權(quán)。1986年，北京市旅游局在全國率先實(shí)行旅游全行業(yè)管理，樹立了代表政府管理旅游全行業(yè)的榜樣和典型。各級旅游行政管理部門開始跳出了對系統(tǒng)內(nèi)直屬旅游企業(yè)管理的狹窄范圍，逐步邁入了旅游全行業(yè)，即大旅游管理的軌道。凡是與旅游者直接發(fā)生經(jīng)濟(jì)關(guān)系或?yàn)槁糜握叩穆糜位顒?dòng)直接提供產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)及企業(yè)都應(yīng)納入旅游行業(yè)的范圍。具體地講，旅行社、旅游飯店、旅游餐飲企業(yè)、旅游交通企業(yè)、旅游景點(diǎn)景區(qū)、旅游購物商店、旅游用品經(jīng)營企業(yè)都應(yīng)該劃歸為旅游行政管理的客體范圍內(nèi)。

1.旅游行政管理是國家意志和利益在旅游領(lǐng)域的體現(xiàn)，是國家權(quán)力在旅游業(yè)管理中的實(shí)現(xiàn)，是國家上層建筑的重要組成部分，是政府對國民經(jīng)濟(jì)各行業(yè)實(shí)施管理的一個(gè)重要方面。因此，旅游行政管理具有政治性和公益性特征。

2.旅游行政管理要遵循旅游發(fā)展和運(yùn)行的規(guī)律，突出旅游行業(yè)的特點(diǎn)，發(fā)揮政府對旅游業(yè)管理的行政職能。因此。旅游行政管理既要堅(jiān)持公共行政管理的基本原則，服從于國家行政管理的全局，又要兼顧旅游專業(yè)行政管理的特殊性。

3.旅游行政管理不但發(fā)揮宏觀引導(dǎo)和調(diào)控的行政職能，同時(shí)也在微觀層面上發(fā)揮指導(dǎo)和規(guī)范作用，具有管理的層次性和復(fù)雜性特征。在宏觀方面，旅游行政管理主要保證旅游業(yè)在發(fā)展過程中全面貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策，在國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展大方向下，明確旅游業(yè)發(fā)展的總體目標(biāo)，制定旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃和政策法規(guī)．充分利用和配置好各類旅游資源，調(diào)整旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化旅游產(chǎn)品，培育和規(guī)范旅游市場，使旅游業(yè)沿著健康、正確的方向可持續(xù)發(fā)展，獲得良好的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和文化綜合效益，為國家和地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出積極的貢獻(xiàn)。在微觀方面．旅游行政管理要應(yīng)用法律和經(jīng)濟(jì)杠桿規(guī)范旅游市場秩序，約束旅游企業(yè)行為，保護(hù)旅游者的權(quán)益，提高旅游企業(yè)的經(jīng)營管理水平和經(jīng)濟(jì)效益，改善旅游服務(wù)質(zhì)量，為旅游企業(yè)提供良好的經(jīng)營環(huán)境，為旅游者提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

4.旅游行政管理以國家權(quán)力為基礎(chǔ)，以法律法規(guī)為依據(jù)，具有權(quán)威性和強(qiáng)制性特征。旅游行政管理行使的是國家公共權(quán)力，制定、頒布和實(shí)施的是國家旅游政策法規(guī)。國家權(quán)力為旅游行政管理提供了管理的政治保障，國家法律為旅游行政管理提供了法律依據(jù)，同時(shí)調(diào)整和約束著旅游行政行為和旅游企業(yè)行為。依法行政體現(xiàn)了旅游行政管理的本質(zhì)特征。在我國旅游業(yè)發(fā)展的現(xiàn)階段，如果政府不運(yùn)用公共權(quán)力，依法對旅游行業(yè)、企業(yè)和個(gè)人的行為進(jìn)行規(guī)范和約束，旅游業(yè)的發(fā)展和運(yùn)行將是混亂、盲目和低效的；政府的旅游行政管理部門將失去權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

運(yùn)用國家權(quán)力、依據(jù)國家法律對旅游業(yè)進(jìn)行行政管理的優(yōu)勢體現(xiàn)在下述方面：

①能夠保證國家和地區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展沿著正確的方向前進(jìn)；

②能夠保證旅游行政管理基本職能的順利實(shí)施；

③能夠調(diào)整旅游行業(yè)內(nèi)外部的各種關(guān)系；

④能夠維護(hù)旅游經(jīng)營者和旅游者的權(quán)益；

⑤能夠保持正常的旅游市場秩序和競爭環(huán)境；

⑥能夠克服人治，強(qiáng)化法治，提高旅游行政管理的效率和效益。

5.旅游行政管理追求高效率并獲得好成果，具有求真性和務(wù)實(shí)性。旅游行政管理效率是指旅游行政管理活動(dòng)所投入的資源和所獲得的效果之間的比率關(guān)系，好成果是指實(shí)現(xiàn)預(yù)期的行政目標(biāo)和完成規(guī)定的工作任務(wù)。具體表現(xiàn)為：行政管理行為有效，行政程序簡明，行政管理方法科學(xué)，組織機(jī)構(gòu)健全，人力獲得充分的運(yùn)用，經(jīng)費(fèi)及財(cái)物做到最有效的分配，以最少的人力、物力、財(cái)力和時(shí)間，完成最多的工作數(shù)量和達(dá)到最好的工作績效。

旅游行政管理效率的高低和工作成果的優(yōu)劣通常體現(xiàn)在下面四個(gè)方面：

①旅游經(jīng)濟(jì)增長方面：旅游收入、外匯收入、就業(yè)機(jī)會是否對一個(gè)國家和地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)并對相關(guān)行業(yè)起到帶動(dòng)作用；

②旅游社會文化發(fā)展方面：不同的文化知識和各類信息的傳遞是否促進(jìn)一個(gè)國家和地區(qū)文化素質(zhì)的提高、觀念的改變、先進(jìn)科學(xué)技術(shù)的引進(jìn)、新的生活方式和消費(fèi)方式的展現(xiàn)以及人與人之間的相互理解和交流

③旅游環(huán)境和資源保護(hù)方面：旅游資源的規(guī)劃開發(fā)、旅游設(shè)施的建設(shè)是否使一個(gè)國家和地區(qū)的自然資源、人文資源得到利用和保護(hù)．生態(tài)環(huán)境未受到污染和破壞，人們的生活環(huán)境和質(zhì)量得到改善，生活水平有所提高；

④旅游政治影響方面：旅游行政機(jī)關(guān)和工作人員是否廉潔從政、勤政務(wù)實(shí)、精簡高效，全心全意為納稅者服務(wù)，做人民的公仆，以反腐倡廉的實(shí)際行動(dòng)取信于民，樹立政府部門在旅游企業(yè)和公眾心目中的良好形象。

制定旅游產(chǎn)業(yè)政策

旅游產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)是一套有利于旅游業(yè)發(fā)展的綜合性的政策體系，反映出一個(gè)國家和地區(qū)的政府部門對旅游業(yè)發(fā)展采取什么樣的主導(dǎo)思想和方式，起到對旅游業(yè)的導(dǎo)向和指針作用。旅游行政管理的主要任務(wù)之一就是要制定旅游產(chǎn)業(yè)政策。旅游產(chǎn)業(yè)政策必須同國家總體產(chǎn)業(yè)政策相融合，將國家的總體產(chǎn)業(yè)政策作為旅游產(chǎn)業(yè)政策的基礎(chǔ)。同時(shí)，旅游產(chǎn)業(yè)政策還要結(jié)合旅游經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的特殊性，結(jié)合旅游業(yè)自身發(fā)展的規(guī)律和現(xiàn)狀，不求其詳?shù)笃洚?dāng)，并具有一定的超前性。

法律法規(guī)建設(shè)與調(diào)控

建立健全各項(xiàng)旅游法律法規(guī)，并用其對旅游市場進(jìn)行有效的調(diào)控，實(shí)施“依法治旅”是旅游行政管理的一項(xiàng)重要任務(wù)。旅游行政管理部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹黨的路線方針政策，積極促進(jìn)旅游法律制定和完善各種旅游的規(guī)章制度，用法律法規(guī)維護(hù)公平、公開、公正的旅游市場秩序和市場競爭環(huán)境，保護(hù)消費(fèi)者和經(jīng)營者的合法權(quán)益，促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)健康快速的發(fā)展。目前，關(guān)于旅游市場監(jiān)管和品質(zhì)保障的政策法規(guī)還很不完善，在較大程度上制約著旅游業(yè)的健康有序發(fā)展，需要深入研究、積極呼吁和努力推進(jìn)。

市場的開拓與監(jiān)督

旅游行政管理部門在旅游市場開發(fā)方面的任務(wù)是要深入研究客源市場發(fā)展變化規(guī)律，積極采取各種措施，不斷擴(kuò)大市場總量，把旅游市場做大搞活，并對各類型、各層次的旅游市場以及與旅游市場密切相關(guān)的活動(dòng)進(jìn)行有機(jī)整合，以形成旅游市場發(fā)展的系統(tǒng)效應(yīng)和整體板塊效應(yīng)；加大旅游市場促銷力度，創(chuàng)新旅游促銷方式，拓展旅游銷售渠道，全面樹立旅游目的地總體形象。在開拓市場的同時(shí)，還應(yīng)該對市場秩序進(jìn)行有效的監(jiān)督。旅游市場秩序是目前全社會關(guān)注的問題，它涉及旅游消費(fèi)者、旅游經(jīng)營者、旅游目的地政府和旅游相關(guān)行業(yè)等各方面的利益。要通過有力的旅游市場監(jiān)管和品質(zhì)保障措施，建立良好的旅游市場秩序，營造良好的旅游發(fā)展環(huán)境和氛圍。

信息統(tǒng)計(jì)與咨詢

旅游市場的信息繁雜，市場個(gè)體局限于自身視野和力量，難以了解全貌。旅游行政管理部門作為社會公共管理機(jī)構(gòu)，有責(zé)任對旅游市場的總體情況開展調(diào)查統(tǒng)計(jì)，向社會公開相關(guān)信息，為旅游經(jīng)營者和旅游消費(fèi)者的市場活動(dòng)提供參考依據(jù)，推進(jìn)旅游市場的完善和發(fā)展。當(dāng)旅游服務(wù)提供當(dāng)中的個(gè)別事件因?yàn)槟承┰虺蔀樯鐣P(guān)注焦點(diǎn)時(shí)，旅游行政管理部門也要履行公共管理職責(zé)，要及時(shí)調(diào)查有關(guān)情況，公布事實(shí)真相，提供信息咨詢。特別是關(guān)于市場監(jiān)管和品質(zhì)保障的有關(guān)事件，一定要按照有關(guān)法律法規(guī)做出恰當(dāng)處置，必要時(shí)應(yīng)進(jìn)行公布和說明。

關(guān)系協(xié)調(diào)

旅游行政管理部門應(yīng)協(xié)調(diào)好各方面的關(guān)系。首先，要協(xié)調(diào)好旅游行政組織的內(nèi)外部關(guān)系，有效地配置各類資源，以保證管理工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和組織目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。其次，旅游業(yè)是眾多行業(yè)和部門的集合體，旅游業(yè)的健康。發(fā)展依賴于國民經(jīng)濟(jì)各個(gè)行業(yè)和部門的協(xié)作與配合，因此，旅游行政管理部門應(yīng)有效地溝通協(xié)調(diào)好各方面的關(guān)系，以保障旅游業(yè)的健康快速發(fā)展。旅游市場監(jiān)管和品質(zhì)保障不僅僅是旅游行政部門的事情，在許多情況下往往需要與工商、公安、物價(jià)、稅務(wù)、城市管理等其他政府部門進(jìn)行配合，所以，注意協(xié)調(diào)與其他部門的配合關(guān)系和協(xié)調(diào)工作，永遠(yuǎn)是旅游質(zhì)量監(jiān)督工．作的常規(guī)任務(wù)。

旅游服務(wù)質(zhì)量管理

旅游服務(wù)質(zhì)量管理是旅游行政管理的重要任務(wù)，是旅游行業(yè)管理的中心，也是旅游管理最終目的之一。加強(qiáng)旅游服務(wù)質(zhì)量管理不僅可以提高旅游企業(yè)服務(wù)水平和旅游產(chǎn)品質(zhì)量，而且可以提高旅游行業(yè)的整體形象和增強(qiáng)對外競爭力，推動(dòng)旅游行業(yè)管理的全面深化。旅游質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)是旅游行政部門開展旅游服務(wù)質(zhì)量管理的具體職能組織，在旅游服務(wù)質(zhì)量管理當(dāng)中起著重要作用，需要不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，積極改進(jìn)提高，爭取更大業(yè)績。

提供服務(wù)

旅游行政部門的一項(xiàng)重要任務(wù)是搞好社會服務(wù)，維護(hù)旅游業(yè)的正常發(fā)展。比如，旅游公共設(shè)施的建設(shè)和管理，旅游保險(xiǎn)制度的建立以及旅游環(huán)境保護(hù)等，這些都是旅游行政部門開展公共管理的應(yīng)有義務(wù)。旅游質(zhì)量監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)受理旅游者投訴，調(diào)查處理旅游服務(wù)糾紛，本身就是代表旅游行政部門為社會提供服務(wù)，因此，旅游質(zhì)量監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在旅游業(yè)發(fā)展中起著重要的作用。

政策和法規(guī)手段

依法治旅、依法興旅是旅游行政管理的重要方式。采用政策和法規(guī)手段主要指各級政府及其旅游管理部門根據(jù)國家憲法和基本法律原則，從當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，制定并出臺各種旅游行政規(guī)章、實(shí)施細(xì)則、行動(dòng)準(zhǔn)則或措施方案，以此對旅游市場、旅游服務(wù)質(zhì)量、旅游經(jīng)營行為、旅游內(nèi)部外部關(guān)系、旅游權(quán)利義務(wù)進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整。這是國家和地方旅游業(yè)朝著法律化、制度化、規(guī)范化方向發(fā)展的根本保證。

規(guī)劃和預(yù)算手段

各級政府通常通過制定階段性旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃對國家和地區(qū)旅游業(yè)的未來發(fā)展進(jìn)行總體構(gòu)想和布局，提出發(fā)展目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的一系列措施。規(guī)劃對旅游業(yè)未來發(fā)展起框架性的導(dǎo)向作用。旅游預(yù)算是公共財(cái)政預(yù)算的組成部分，預(yù)算規(guī)模和投向直接反映出國家和地方政府重視和支持旅游發(fā)展的程度。旅游規(guī)劃和預(yù)算是旅游行政管理相輔相成的重要環(huán)節(jié)和控制工具，對旅游業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生重大和直接的影響。

指導(dǎo)和引導(dǎo)手段

旅游行政管理面對范圍廣泛、關(guān)系復(fù)雜的管理對象．使用直接干預(yù)和控制的方式是難以推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展的。旅游行政指導(dǎo)一般是通過提供合理化建議、專業(yè)化信息、規(guī)范化要求和技術(shù)方法等方式對旅游業(yè)的運(yùn)行進(jìn)行宏觀和中觀指引；并通過制定財(cái)政、金融、稅收、環(huán)保等一系列優(yōu)惠政策培育旅游市場體系，營造良好環(huán)境，引導(dǎo)和調(diào)整旅游企業(yè)的價(jià)值取向及經(jīng)營行為朝著有利于國家和社會發(fā)展的大目標(biāo)前進(jìn)。

溝通和協(xié)調(diào)手段

旅游業(yè)是一個(gè)與眾多行業(yè)和部門關(guān)聯(lián)交叉的邊緣性行業(yè)．在運(yùn)行中通常會產(chǎn)生內(nèi)部和外部矛盾沖突。旅游行政管理的經(jīng)常性工作就是在行業(yè)內(nèi)部和外部、縱向和橫向關(guān)系上進(jìn)行連續(xù)不斷的溝通與協(xié)調(diào)。通過有效的溝通可以化阻力為助力，通過協(xié)調(diào)可以平衡各方利益和關(guān)系，創(chuàng)造融合、穩(wěn)定、均衡的旅游發(fā)展環(huán)境。

檢查和制裁手段

檢查和制裁是旅游行政管理的必要措施和執(zhí)法形式，是依據(jù)旅游法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對旅游企業(yè)和個(gè)人的經(jīng)營行為進(jìn)行對照、監(jiān)督和評定的過程，對未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)和違反法規(guī)者要依法給予行政處罰，包括罰款、警告、停業(yè)、查封、整改等方式，以此維護(hù)旅游企業(yè)和旅游者的合法權(quán)益。

扶持和服務(wù)手段

扶持是政府機(jī)構(gòu)通過一定的財(cái)政和政策措施對旅游業(yè)發(fā)展中某些特殊區(qū)域、企業(yè)、機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)支持，以便在特別的時(shí)機(jī)造就一定的發(fā)展活力和氛圍，帶動(dòng)旅游業(yè)和諧發(fā)展。服務(wù)是旅游行政管理的宗旨和基本職能之一，是旅游行政管理機(jī)構(gòu)在旅游業(yè)管理中的重新定位。旅游行政管理機(jī)構(gòu)要改變居高臨下、自我服務(wù)的官僚作風(fēng)，從主人轉(zhuǎn)變?yōu)楣?，將所有的管理對象?dāng)作顧客，努力提供各種便利，增強(qiáng)對旅游業(yè)發(fā)展需要的回應(yīng)力。

以上對旅游行政管理三要素的闡述深化了對旅游行政管理概念的理解，明確了旅游行政管理中的三個(gè)關(guān)鍵問題：由誰來實(shí)施管理(who)，管理什么(what)和如何管理(how)。簡言之，旅游行政管理就是特定的主體通過特定的手段和方式作用于特定的客體，以實(shí)現(xiàn)國家和地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展的目標(biāo)。