公營企業(yè)，是各國政府直接或間接控制經營的企業(yè)，是現階段普遍存在的一種經濟成分。公營企業(yè)只受產權關系約束，而不受行政關系管轄，并由擁有所有權的那一級政府全權負責。作為現代社會大生產的一種組織經營形式，公營企業(yè)無論在發(fā)達國家還是在發(fā)展中國家都占據著重要地位。我國理論界對公營企業(yè)的研究還剛剛起步，許多學者將國外的公營企業(yè)與我國的國有企業(yè)劃等號，認為國外的公營企業(yè)是國有企業(yè)，我國的全民企業(yè)也是國有企業(yè)，兩者無需再作區(qū)分。這種認識其實質是將公營等同于國有，將共性存在的經濟成分等同于特性存在的經濟成分。世界各國廣泛存在的公營企業(yè)，既不是國家資本主義或國家壟斷資本主義性質，也不是社會主義公有制性質。因為國家與政府是不能等同的，公營企業(yè)只是政府所有的企業(yè)。

一、分流公營企業(yè)

目前，我國公營企業(yè)改革的關鍵是明確界定公營企業(yè)與國有企業(yè)。我國國有企業(yè)改革的真正難點不在于負債過高，資金欠缺，而在于產權不明，該屬于地方政府所有的產權卻被中央政府牢牢控制，成為阻礙國有企業(yè)深入改革和公營企業(yè)獨立存在的根本原因 將公營企業(yè)從國有企業(yè)中分流出來，使得各級政府切實擁有相應的公營企業(yè)的所有權。不僅中央政府擁有中央公營企業(yè)的所有權，各級地方政府也要擁有地方公營企業(yè)的所有權，徹底改變過去將公營企業(yè)與國有企業(yè)合而為一，不加區(qū)分的狀況。公營企業(yè)處于政府的直接控制下，因此，其最明顯的特征就是政企不分，從設立、生產到最終退出，都與政府有著天然的密不可分的關系? 若其一旦實現了政企分開，它也就不再屬于公營企業(yè)了。所以，在談到公營企業(yè)改革時，就不能和國有企業(yè)同用同一藥方，一刀切地搞政企分開，而只能朝有利于政企結合的方向發(fā)展。政企分開與政企不分的關鍵，在于企業(yè)的領導階層是否由政府控制。若一個企業(yè)的主要負責人，是通過政府任命的，則屬于政企不分，反之，是政企分開。界定公營企業(yè)，就是要將那些需要政府任命負責人的企業(yè)分流出來，在政府的控制下從事生產經營，而對于其他類型的企業(yè)，則應盡快實現政企分開。

通過界定公營企業(yè)，分流公營企業(yè)，可以將一大部分公營企業(yè)歸位地方政府管理，有利于發(fā)揮地方特色，調動地方政府的積極性，達到減輕中央政府財政壓力和提高公營企業(yè)運營效率的目的。而具體對于中央政府和地方政府公營企業(yè)，也應區(qū)分對待。

對于中央政府來說，擁有兩類不同性質的資產所有權，一是代表國家掌握的國有資產的所有權，另一是中央公營企業(yè)的公營資產所有權。因此，在改革過程中，必須區(qū)分兩者性質的差異，分別采取不同的改革措施。對于中央公營企業(yè)，目前應主要采取國有控股公司的形式，具體表現為：

(1)以純粹型國有控股公司為主，輔之于}昆合型國有控股公司。在現實中，存在著兩種類型的國有控股公司，一是純粹型的國有控股公司，其只從事資本的經營運作，另一類是混合型的國有控股公司，其不但從事股權的運營，而且還從事一部分的生產經營。建立以純粹型的國有控股公司為主體的模式，不但有利于明確職責，充分發(fā)揮公營企業(yè)的獨特優(yōu)勢，而且便于下屬企業(yè)的生產經營規(guī)?；?、專業(yè)化；

(2)向專業(yè)化國有控股公司發(fā)展。國有控股公司實行專業(yè)化分工協作，是由政府承擔的公共產業(yè)發(fā)展的責任所決定的。中央公營企業(yè)要擔負起政府承擔的責任，必須依靠專業(yè)化，集中自身的資金、技術，在雄厚勢力的基礎上，有效實現政府投資的目的。因此，中央公營企業(yè)的改革，就不能像國有企業(yè)的改革那樣搞相對獨立經營和跨行業(yè)、跨產業(yè)發(fā)展，而只能在有著明確分工的投資領域謀求生存；

(3)走集約型發(fā)展道路。我國在市場經濟條件下的增長方式正逐步從粗放型轉向集約型，國有控股公司走集約型發(fā)展道路，關鍵是達到規(guī)模經濟和保證經濟效益。這就要求國有控股公司提高技術水平，集中投資，成為各專業(yè)領域中帶動經濟發(fā)展的主力。對于地方政府來說，其可以代理國有資產的產權，替中央政府行使國有資產所有者的職能，但最重要的是，必須切實擁有地方公營企業(yè)的公營資產所有權。地方政府以所有者的身份和權力處置運營地方公營企業(yè)，是打破當前企業(yè)改革徘徊僵局的突破口，也是企業(yè)改革中的關鍵舉措。當前，地方公營企業(yè)也可走地方政府控股公司的路子，采用大量規(guī)范的股份制形式經營。公營企業(yè)不同于國有企業(yè)，國有企業(yè)不可采取股份制形式實現，即不能用股份制的形式來解決國家與企業(yè)的關系，國有企業(yè)只能利用股份制形式經營，而公營企業(yè)卻可以走股份制的道路，地方政府可以以股東的形式組建地方公營企業(yè)。

二、調整公營企業(yè)的行業(yè)布局

政府和企業(yè)關于進入某一產業(yè)領域，應視進入所帶來的收益增加與進入所花費的成本之間的差額而定。在由政府控制和限定進入的產業(yè)內，由于該產業(yè)容納量較少，而要求進入的企業(yè)數量較多，使得企業(yè)只有通過博弈的方式獲得進入權。企業(yè)通過與政府形成一定的合作關系，以達到自身收入的最大化。從表l可以看出，政府通過設置進入障礙，限制企業(yè)的過量進入，從而獲得在該產業(yè)的自主權和主動權。表中顯示，若政府不允許其他主體進入，則它能得到 1000單位的收入；若允許其他主體進入該產業(yè)，則只能享受500單位的收入；反之，若政府不介入，其它主體即使進入該產業(yè)也僅能獲得政府限定的500單位的收入。在這種情況下，企業(yè)都會采取與政府合作共同進入的方式，與政府共享收入，這突出表現在壟斷型經營領域。政府對非公營企業(yè)進入壟斷經營型產業(yè)有著嚴格獨特的規(guī)定。原則上非公營企業(yè)不得進入，公營企業(yè)即使進入，也要通過政府的審查批準，并在經營中向國家繳納一定數量的費用，從而將企業(yè)的收入限定在一定的范圍內。企業(yè)進入政府指定的產業(yè)領域后，也不能完全按照自己的計劃開展生產經營活動，而必須在政府的各種管制下，從事符合政府意愿的活動，形成企業(yè)與政府共同經營的局面。在企業(yè)與政府共同經營的過程中，企業(yè)只能和政府共享收入，其所得的份額取決于與政府的博弈。

公營企業(yè)改革不僅僅是個別企業(yè)的微觀調整，而更重要的是對其行業(yè)分布格局作一結構性變革。公營企業(yè)作為一種特殊企業(yè)，其行業(yè)布局有其自身的獨特性，對大部分領域公營企業(yè)不宜涉足，對少數行業(yè)國家只應通過控股方式進入，完全由國家投資的產業(yè)只能是極少數。就發(fā)展中國家公營企業(yè)走過的一般歷程來看，在工業(yè)化初期階段，公營企業(yè)比重較大，在經濟發(fā)展中發(fā)揮主要作用；進入工業(yè)化中后期，隨著市場經濟體制的不斷完善，民間經濟實力的不斷增強，公營企業(yè)的比重會不斷下降，進入公營企業(yè)和民營企業(yè)并存的格局；而后隨著工業(yè)化的進一步推進，民營企業(yè)逐漸取代公營企業(yè)在經濟中占據主導地位，并越來越發(fā)揮出靈活多變的優(yōu)勢。公營企業(yè)此時僅限于在一些特殊領域有所作為，具體而言，我國公營企業(yè)的行業(yè)布局應做如下調整：

(1)在戰(zhàn)略高科技產業(yè)，公營企業(yè)應屬于絕對控制地位。因為這類產業(yè)中如核工業(yè)、航天航空工業(yè)等已經不是企業(yè)間的競爭，而是以國家或地區(qū)為主要競爭形式它直接關系到一國的安全和穩(wěn)定，是非公營企業(yè)力不能及的。

(2)在戰(zhàn)略資源產業(yè)、敏感性產業(yè)、高社會風險產業(yè)、非營利行業(yè)以公營企業(yè)為主導，允許部分非公營企業(yè)進入。因為這些產業(yè)中一般具有規(guī)模效應，需要巨額資金的投入，而且由于高風險或不具備營利的特性，使得非公營企業(yè)望而卻步，但隨著科技水平的提高，這類產業(yè)中的某些鏈帶將會有更多的非公營企業(yè)或非國有資本進入。國家對此類產業(yè)的管制將區(qū)別產業(yè)政策和政治指導政策，而在產業(yè)政策上逐步放松管制。

(3)在戰(zhàn)略性競爭產業(yè)、管制性壟斷產業(yè)、自然壟斷產業(yè)和公用事業(yè)公營企業(yè)應逐漸退出，建立以非公營企業(yè)為主的體系。國家對這類產業(yè)的政策應轉變?yōu)橐?guī)范競爭秩序，通過指定法規(guī)規(guī)則來指導和監(jiān)督各類企業(yè)之間的競爭，并逐步取消公營企業(yè)在這類產業(yè)中享有的特權。否則這類產業(yè)中的公營企業(yè)有可能變得：以維護社會利益為名，實際上損害社會利益；以發(fā)展高新技術為名，實際上阻礙高新技術發(fā)展；以產業(yè)特殊為名，實際上維護部門集團利益，侵害廣大消費者的利益。

(4)在一般競爭性產業(yè)，公營企業(yè)也不是應完全退出。當前理論界普遍的觀點：公營企業(yè)沒有必要進入一般競爭性產業(yè)。認為一般競爭性產業(yè)的特點：企業(yè)以贏利為目標、產業(yè)進入壁壘不很強、企業(yè)激烈競爭所造成的市場震蕩一般不會對經濟和社會生活產生很大的沖擊，所以，一般競爭性產業(yè)只能由私營企業(yè)承擔。而筆者認為：公營企業(yè)在某些競爭性領域，還是有用武之地的。因為在有些競爭性領域，初期的經營風險較高，而資金回報率較低：因此，私人部門還不想急于投資，這時，可發(fā)揮公營企業(yè)的獨特優(yōu)勢，利用公營企業(yè)先行投資，先行進入，等到該產業(yè)已較為成熟，有利可圖時，再逐步讓位于私人部門，使其擔負起主導作用 這是由于在不同的時期，公營企業(yè)與私營企業(yè)有著不同的比較優(yōu)勢，當公營企業(yè)的比較優(yōu)勢消失時，也就是其退出該領域的時候。

如圖一所示，線G代表公營企業(yè)的比較優(yōu)勢，線P代表私營企業(yè)的比較優(yōu)勢，在初期階段，該行業(yè)經濟效益低，但社會效益明顯，公營企業(yè)在該行業(yè)的比較優(yōu)勢要大于私營企業(yè)在該行業(yè)的比較優(yōu)勢，因此，這一時期主要由公營企業(yè)進入運營是符合經濟發(fā)展要求的。隨著該產業(yè)的發(fā)展，尤其是得益公營企業(yè)的先期投資，使得私營企業(yè)進入該產業(yè)的技術、資金壁壘大為減少以后。此時的理性選擇便是讓公營企業(yè)退步退出，轉而由私營企業(yè)成為主角。公營企業(yè)在此過程中所起的只是為私營企業(yè)擔負起鋪墊、基礎性的作用(見圖一)。

三、深化股份制改革

股份制是一種產權關系明確的現代化企業(yè)制度，是現代企業(yè)的一種資本組織形式。大中型公營企業(yè)股份化至少還存在三大方面的實施費用：其一，資產評估費用，主要指評估和交易過程中國有資產的價格損失。許多國有資產由于質量低下，轉讓的價格遠遠低于賬面價值；其二，轉軌實施費用，不僅包括股票發(fā)行費用，還指必須付出的社會補償費用和其它費用。一方面，大中型國企中的離退休工和即將退休的職工，對他們的妥善安置是國家不可推卸的責任；另一方面，計劃經濟體制下的少數既得利益者，包括政府某些控制企業(yè)的部門中少數權力持有者，會對改革采取各種各樣的阻擾，乃至發(fā)展為半公開的合謀反對，或者在改革的名義下干抵制改革的事；其三，股份制本身運行的成本，包括企業(yè)內部的交易費用，建立股份制的社會設施成本，以及其他市場化成本。不過，在我國推行“漸進式改革”已取得較大成功的今日，解決上述費用并不很大問題，而且，我國大中型公營企業(yè)實施股份化，并不缺乏廣大的國內投資主體，可以避免前蘇聯和東歐用平分國有財產的方式搞股份化的做法，這也是我國實現股份化的難得機遇。

深化股份制改革，實質上是打破公營企業(yè)的壟斷地位，其實公營企業(yè)的壟斷權力并非與生俱來，而是由于公共需要才具有存在價值。如果這種公共需要已經消失，則壟斷權力也應當肖失。根據這種分析，我國目前存在的公營部門的壟斷權力許多都在可取消之列?，F在日益發(fā)展的私人郵政服務及日益強烈的打破電信行業(yè)壟斷的呼聲都體現了公眾對取消公營部門壟斷的要求。政府必須清醒地認識：雖然公營的壟斷在經濟發(fā)展的起步階段曾經發(fā)揮了重要作用，但這種功績不能成為其繼續(xù)存在的理由，必須積極致力于打破壟斷，鼓勵民營。也只有這樣，才能提高這些部門的經營效率。同時，深化股份制改革，并非就是單純的產權變革，其實質上是實現了決策權的轉移，只有還政于民，還權于民，才會真正提高公營企業(yè)的效率。

四、構建科學的管理模式

一個企業(yè)經營效率如何不僅依賴于產權結構，更取決于內部管理狀況。管理問題的關鍵不是一般意義上的管理落后、管理滑坡、和管理基礎薄弱，關鍵是有無建立起科學的管理模式。據世界銀行l(wèi)986年發(fā)表了一份研究報告，對l3個國家和地區(qū)公營企業(yè)實績考察的結果看，不僅國與國之間存在明顯差異，就是一國內部，各公營企業(yè)經營實績也大相徑庭。比如巴西公有制企業(yè)的經濟效益就優(yōu)于加納或巴基斯坦的同類行業(yè)。在印度，印度斯坦機床公司就充滿了活力，并保持良好的業(yè)績，而其它公有制企業(yè)就相差甚遠。原因何在呢?除了一國的文化、社會、政治影響外，科學的管理模式非常重要。邯鋼是我國的國有大型鋼鐵企業(yè)，他們就是通過科學化的項目管理和嚴格的基礎管理，推進了技術進步，提高了經濟效益。以“模擬市場核算，實行成本否決”為核心的科學管理制度，為項目是否能上馬提供了具體的預算衡量標準。嚴格責任制度，從立項、審批到施工、驗收，每個環(huán)節(jié)都要明確責任者，使項目的收益與每個環(huán)節(jié)決策者的實際利益掛鉤；同時也促進職工觀念轉變，每個崗位的職工都明確了自己的責、權、利，形成了有效的激勵和約束機制。這些都表明，私有化并不能完全解決公營企業(yè)生產效率低下的問題，科學的管理模式是不可缺少的。

我國許多企業(yè)之所以“優(yōu)秀”，其“出色”并不在于自身的經營管理水平有多高，而是體現在該企業(yè)的公關能力是“突出”的，這些“優(yōu)秀” 企業(yè)，往往善于從政府那里獲取廉價的稀缺資源。我國加入WTO后，政府的行為勢必得到進一步約束，那時，靠“尋租”成長壯大的企業(yè)的日子就不會好過。從根本上看，建立科學管理模式，提升自身營運能力，才是公營企業(yè)應對 WTO的關鍵。我國的企業(yè)管理還處于一個摸索探討階段，企業(yè)的管理模式中包括了日本的、美國的、韓國的企業(yè)管理模式，但更多的仍是根深蒂固的計劃經濟管理模式。即：企業(yè)管理層高高在上，設置了一級一級的主管部門。由于部門管理過多，非常不利于市場信息的反饋，也不適應企業(yè)對市場需求的快速調整。在這樣一種信息平臺基礎上，企業(yè)運作正常與否的預警系統處于停頓狀態(tài)，對資源(資金、技術、人力資本等) 的有效配置造成了極大的浪費，也使得資源配置不合理的狀況難以改變。面對人世，企業(yè)應該從決策體系、動力結構和信息等方面進行再調整，徹底轉變計劃經濟所遺留的傳統管理方式。即使現階段，在我國企業(yè)特別是公營企業(yè)中，傳統的企業(yè)管理因素和方式仍然隨處可見。例如，傳統管理模式中的決策方式是上級領導“拍板式”的權威決策，其結果常常是因為錯誤的判斷，導致整個企業(yè)經營處于困境；傳統的動力結構或者這里所稱的“報酬體系”，一般由工資、獎金、福利所構成，對于企業(yè)職工工作業(yè)績的獎罰，更多地采用的是提高薪金和職務升遷的做法。一些人由于對這種辦法不滿或者對管理不能勝任，造成人力及其它資源的浪費，正如厲以寧所說，中國企業(yè)靠大幅度提高工資是不可能的，現實的選擇是采取股權獎勵的辦法；由于傳統管理是一種封閉式的，它不適應信息時代快速變換的市場需求，信息失靈和遲緩是導致我國國企效益低下的一個重要因素。以上幾個方面，可能是我國公營企業(yè)構建科學的管理模式的著眼點。

國有企業(yè)改革是社會主義制度的自我完善和發(fā)展，是堅持和發(fā)展社會主義公有制經濟的核心要求，如果將其與非公有制的公營企業(yè)設立混同，使國有企業(yè)改革完全成為制度演化，既無法走通社會主義改革之路，也無法規(guī)范地發(fā)揮公營企業(yè)在市場經濟條件下的作用。同其他國家一樣，中國也需要設立公營企業(yè)，但公營企業(yè)不是國有企業(yè)。從公有制的實現形式講，作為社會主義經濟成分存在的國有企業(yè)與非公有制的公營企業(yè)之間的區(qū)別是不容抹煞的，

一、國有企業(yè)只存在于社會主義國家

國有企業(yè)是社會主義全民所有制性質的，是社會主義國家制度建立的經濟基礎，是有別于資本主義經濟原則而創(chuàng)立的社會主義經濟成分，因此，國有企業(yè)只存在于社會主義國家。在世界各個國家，即所有的社會主義國家和非社會主義國家，普遍存在的是公營企業(yè)，又稱政府企業(yè)或公共企業(yè)、公企業(yè)。公營企業(yè)具有國家一般性質，表現出國家經濟管理的共性。歐洲共同體在1980年的法規(guī)指南中明確地將各個國家都存在的公營企業(yè)即政府企業(yè)界定為：政府當局可以憑借它對企業(yè)的所有權、控股權或管理條例，對其施加直接或間接支配性影響的企業(yè)，而政府包括中央政府和地方政府。

在非社會主義國家，不存在國有企業(yè)，只存在公營企業(yè)；而在社會主義國家，既存在國有企業(yè)，又存在公營企業(yè)。非社會主義國家不存在國有企、世，是因為國有 業(yè)屬于公有制經濟成分，是社會主義性質的企業(yè)。社會主義國家存在公營企業(yè)，是因為社會主義國家除了具有社會主義制度特性之外，也具有國家一般性，即也具有國家一般管理要求的共性，所以，社會主義國家也可以同非社會主義國家一樣存在表現國家經濟管理共性要求的公營企業(yè)。只是，必須明確，不能因為社會主義國家可以存在與非社會主義國家一樣性質的公營企業(yè)，就將社會主義國家特性表現的國有企業(yè)也混同于公營企業(yè)。

公營企業(yè)不可與國有企業(yè)相提并論，不可魚目混珠。在人類社會發(fā)展的現階段，由于有國家的存在，公營企業(yè)是普遍存在的。而社會主義國家是現階段國家中的極少數，是新的社會制度的探索，并且是由于創(chuàng)立了國有企業(yè)才存在的，是國有企業(yè)的性質決定了社會主義國家的性質。公營企業(yè)是起不到這種決定作用的，因此，不能以公營企業(yè)代替國有企業(yè)。凡是社會主義制度的國家，一定要以公有制經濟為基礎，即一定要以公有制性質的國有企業(yè)的存在為基礎。如果不能分辨兩種不同性質的企業(yè)，就無法堅持社會主義性質的國有企業(yè)改革。

中國設立的國有企業(yè)是社會主義性質的，不能將中國的國有企業(yè)等同于其他國家的公營企業(yè)。但是，現在幾乎所有的研究都沒有將中國的國有企業(yè)與國外的公營企業(yè)進行區(qū)別，甚至將其他國家的公營企業(yè)也稱之為國有企業(yè)，這是不合乎基本邏輯的。

二、國有企業(yè)以人為本

資本主義性質的企業(yè)無論是以何種形式存在，其生產方式均是勞動者與生產資料間接結合，也就是說，勞動者與生產資料的所有權是相分離的。而社會主義性質的國有企業(yè)在這一點上改變了勞動者的身份，勞動者是所有者的組成部分，他們在生產過程中是以所有者成員的身份與生產資料結合的，所以，他們與生產資料的結合是直接結合，沒有所有權缺失的阻礙。

在國有企業(yè)勞動者與生產資料直接結合的條件下，勞動者是企業(yè)的主人翁，國有企業(yè)的經營要以勞動者為本，即要以人為本。而在公營企業(yè)中，由于勞動者與生產資料是間接結合的，勞動者仍然是被雇傭者，其經營以資為本。雖然公營企業(yè)也不同于民營企業(yè)，但是在資本起支配作用的運營機制上還是與民營企業(yè)一致的。而國有企業(yè)的產生已超出了資本起支配作用的歷史規(guī)定性，是以人為本運營的。因而，不能用民營企業(yè)或公營企業(yè)的經營原則，評判國有企業(yè)的經營。

國有企業(yè)是為勞動者的生存創(chuàng)辦的新型企業(yè)，不同于資本主義性質的以資為本的企業(yè)。在國有企業(yè)中，人即勞動者是企業(yè)服務之本，是企業(yè)創(chuàng)辦及發(fā)展的緣由，無論企業(yè)興衰，都要首先考慮勞動者的利益。任何違背以人為本宗旨的行為都是不符合國有企業(yè)的社會主義性質要求的。

公營企業(yè)雖是政府辦的企業(yè)，但無法完全照顧勞動者利益。倘若政府改變調節(jié)方略，可能有些公營企業(yè)就會被賣掉或解體。公營企業(yè)也要按資本原則辦事，勞動者處在從屬于資本的地位，這與國有企業(yè)的以人為本是完全不同的企業(yè)觀。在公營企業(yè)的經營中，既要完成政府交給的任務，又要符合市場的原則，能最少地使用勞動者，就只能按最少的數量用人，不會因人做事，更不會為了勞動者的就業(yè)需要而無端延長企業(yè)生命。如果經營不善，公營企業(yè)也可以大量裁人，甚至可以全部換人。這就是由勞動者是間接地與生產資料結合而決定的。在這種機制下，企業(yè)首先要考慮的是完成政府指派的任務，勞動者是為企業(yè)工作的，企業(yè)解雇勞動者無可厚非。只是，不能將公營企業(yè)的這種機制擴展到國有企業(yè)。在社會主義國家，國有企業(yè)原則上不允許排斥勞動者，不能為了企業(yè)而犧牲勞動者的工作權力。

三、國有企業(yè)的經營是競爭性的

按照改革設定的目標，國有企業(yè)的經營范圍應主要在競爭性領域。改革后的國有企業(yè)應是市場經濟中獨立的商品生產者或經營者，應參與市場競爭，并要在市場競爭中保持生存能力。因而，在經營范圍上，國有企業(yè)與公營企業(yè)也是截然不同的。目前各個市場經濟國家的公營企業(yè)，規(guī)模與數量可能有很大的差異，但在大的經營范圍方面是基本一致的，主要是在非競爭性領域，很少涉及競爭性領域。在非社會主義國家，由于沒有國有企業(yè)，只有公營企業(yè)，基本上公營企業(yè)只限于在非競爭性領域經營，在競爭性領域經營的都是民營企業(yè)，公營企業(yè)與民營企業(yè)的經濟范圍分界是比較清楚的，至于在特定的條件下，民營企業(yè)也進入非競爭性領域經營，那不是主流，至少在基本的經營領域的區(qū)分上可以略而不論。而在社會主義國家，既存在國有企業(yè)，又有公營企業(yè)，國有企業(yè)應主要在競爭性領域經營，公營企業(yè)應主要在非競爭性領域經營，可能存在少量的經營范圍交叉的情況，但這種跨領域的交叉經營情況也不是主流，也可以略而不計，只是必須明確，競爭性領域存在的是國有企業(yè)，非競爭性領域存在的是公營企業(yè)。國有企業(yè)存在于競爭性領域，就是說可以設立在各個競爭性行業(yè)，凡是民營企業(yè)可以經營的行業(yè)，國有企業(yè)也可以經營，在這方面，國有企業(yè)就是一般的競爭性經營企業(yè)。

就中國目前的情況講，國有企業(yè)的設 可保持在以下主要行業(yè)。

(1)鋼鐵行業(yè)。鋼鐵業(yè)屬于競爭性行業(yè)。工業(yè)是現代社會的經濟支柱，而鋼鐵業(yè)則是現代工業(yè)的支柱，國有企業(yè)在這一行業(yè)中發(fā)揮著頂梁柱的作用。

(2)能源工業(yè)。包括石油工、 煤炭工業(yè)、電力工業(yè)等。這些行業(yè)都是國民經濟的支柱，國有企業(yè)在這些行業(yè)可發(fā)揮主力作用。

(3)化學工業(yè)。包括石油化工、煤化工、磷化工等主要化工行業(yè)。這些也是適于國有企業(yè)生存的行業(yè)?；ば袠I(yè)一般都是大規(guī)模生產，有復雜的生產工藝和技術。國有企業(yè)的經營可以在這些行業(yè)保持一定的穩(wěn)定性和先進性，不會在效益上有所欠缺。

(4)制造業(yè)。這一大行業(yè)包括眾多門類的工業(yè)品制造部門。

(5)新技術研究機構。作為研究型企業(yè)，也可以是國有企業(yè)性質的。相對而言，國有企業(yè)在這一行業(yè)可能更便于管理，即可能運營得很好，因為這一行業(yè)對員工的素質要求高，這與國有企業(yè)性質的根本性要求是一致的。

(6)其他競爭性行業(yè)。除了上述主要競爭性行業(yè)，國有企業(yè)還可以設在其他競爭性行業(yè)，只不過，在其他行業(yè)，目前國有企業(yè)的設置不應很多。比如百貨零售業(yè)，最好國有企業(yè)不進入，即使進入也只能是具有代表性的。

四、國有企業(yè)要實行政企分開

在政府與企業(yè)的關系問題上，國有企業(yè)與公營企業(yè)也有完全不同的表現。政企分開是國有企業(yè)成為獨立的商品生產者或經營者的必然要求，政府不能干預企業(yè)經營，指的就是改革后的國有企業(yè)不受政府的干預。在改革之前，國有企業(yè)的經營是非市場化的，與政府的關系是緊密不可分的，被稱之為父子般的關系，而這種關系隨著改革的推進是要逐步消失的。問題在于，改革之前的國有企業(yè)包含著公營 業(yè)在內，是經濟成分混淆的遺留，而作為公營企業(yè)，足不需要進行政企分開的。在世界上，各個國家公營企業(yè)的經營都是政企不分的，即企、 都要聽從政府的安排，政府始終控制著企業(yè)，企業(yè)基本上沒有獨立經營自主權，企業(yè)的主要負責人是由政府任命的，比如美國的公營企業(yè)負責人是由總統直接任命的。我國改革后的閏有企業(yè)不再保持與政府的緊密小分的關系，成為具有相對獨立經營權的企業(yè)，這與公營企業(yè)是分道揚鑣的。在對這一關系的認定上，不可將對公營企業(yè)政企不分的要求加在國有企業(yè)之上，也不可將對國有企業(yè)政企分開的要求用于公營企業(yè)，更不可以用公營企業(yè)政企 分的模式去改革國有企業(yè)，從而以此達到國企政企分開的目的。實行政企分開，在體制上至少要改革國有企業(yè)的三個方面。

(1)要變政府控制企業(yè)人事權為企業(yè)自主決定當家人。政府派人管理企業(yè)，與企業(yè)自主管理是有根本區(qū)別的，在前者模式中企業(yè)最多是政府的附屬，企業(yè)管理者必然是站在政府的立場上管理企業(yè)，而在后者模式中企業(yè)才是獨直的商品牛產者或經營者。企業(yè)當家人出自政府，還是出自市場，這不僅是一個能否實現政企分開的問題，而且是一個根本件的體制區(qū)分問題。在傳統體制下，國有企、 不可能自主決定當家人，因為企業(yè)無法同外界聯接，缺乏競爭機制，企業(yè)無從在外尋找合格的當家人。而在市場經濟體制下，建立了勞動力市場，這就為企業(yè)自主決定當家人創(chuàng)造了基礎的市場條件。因為企業(yè)家市場是最重要的勞動力市場，在勞動力市場完善的前提下，企業(yè)家市場可為國有企業(yè)輸送優(yōu)秀的管理者，但企業(yè)家自身是受企業(yè)家市場約束的，這就形成了完整的選擇與約束的市場機制，能夠保障國有企業(yè)自主選擇當家人，實現生存與發(fā)展。

(2)要變政府控制企業(yè)投資為企業(yè)自主投資。企業(yè)能否自主決定投資也是企業(yè)能否取得自主經營權的表現。在傳統體制下，國有氽業(yè)沒有投資自主權，就連一些技改項目也要層層打報告，由政府部門批準，這直接束縛了企業(yè)的競爭力，造成國有企業(yè)的生產效率低下。而今，走市場經濟的改革道路，就要從根本上改變國有企業(yè)與政府的關系，要讓國有企業(yè)自主經營，要讓政府從國有企業(yè)的經營中退出去，改變國有企業(yè)的整個經營機制，讓國有企業(yè)走市場化經營之路。國有企業(yè) 改革到位后要自己對投資負責，不再受政府干預，這要求國有企業(yè)同民營企業(yè)一樣，具有市場化的經營能力，不再有投資的特殊性，要承受投資風險，對自身的投資選擇負責。

(3)要變政府決定企業(yè)工資水平為企業(yè)自主決定工資水平。國有企業(yè)的工資水平要實現自主決定，不能由政府決定，這也是改革的一項基本要求。存政企不分的體制下，國有企業(yè)的工資與政府公務員的工資是相通的，都是F}1政府統一制定的?，F在，政府只應控制公營企業(yè)的工資，不應再控制國有企業(yè)的工資，即公營企業(yè)的工資不能自主，國有企業(yè)的工資可以自主。這就是政企分開與政企不分的不同。只要是政企分開，政府就不能再直接控制國有企業(yè)的工資，只要是政企不分，那政府必然要控制企業(yè)的工資。對于國有企業(yè)的分配，國家當然要負責調節(jié)，但那種社會性的約束與政府的直接控制是不等同的。改革的目的就是要使政府與國有企業(yè)分開，不干預國有企業(yè)的內部分配，要讓國有企業(yè)在具體分配上充分享受自主權。

五、國有企業(yè)歸屬全民所有

國有企業(yè)與公營企業(yè)相比，所有權大不相同。國有企業(yè)的所有權歸全民所有，由國家代表全民掌握，由中央政府或地方政府代表國家運作所有權，即所有權不論以何種形式存在和以何種方式運作，都不歸屬于任何一級政府，都始終保持在全民手中，全民掌握的所有權具有集合性，其成員不享有整體擁有的權力，其權力是不可分割的。而公營企業(yè)的所有權，按市場經濟通行的誰投資歸誰所有的原則，要歸各級政府所有，即中央政府投資建設的公營企業(yè)要歸中央政府所有，地方政府投資建設的公營企業(yè)要歸地方政府所有，是哪一地方政府的投資就歸哪一地方政府所有，所以，公營企業(yè)的所有權是分散在各級各地政府手中掌握的，這與國有企業(yè)的所有權具有的統一集合性是完全不同的。

嚴格地講，國有企業(yè)歸全民所有，是講企業(yè)使用的資產統歸全民所有，國有企業(yè)使用的資產是國有資產，是全民所有性質的資產，非國有資產不為國有企業(yè)使用。這是一條原則，也是國有企業(yè)設立的意義體現。在市場經濟體制下與在傳統體制下，這方面的原則都是同樣的，不會有改變。改革國有企業(yè)不是改變國有企業(yè)，其經營機制是需要改革的，但其基本性質以及決定其基本性質的原則是不會改變的，若改變了那就不是國有企業(yè)。國有企業(yè)改革不能是最終改沒了國有企業(yè)。在資產的使用上，國有企業(yè)的原則規(guī)定是不能改變的，必須由始至終使用全民所有性質的國有資產。如果一個企業(yè)既使用國有資產，又使用其他來源的資產，那就肯定不是國有企業(yè)，而只能是國有企業(yè)與其他產權所有者合辦的企業(yè)。這是由國有企業(yè)所有權的性質決定的，是容不得變通的基本原則，盡管在社會主義經濟實踐中，情況很復雜，但這種單純使用國有資產的原則并不復雜，只要真實地確認是國有企業(yè)，那企業(yè)擁有的資產就只能是國有資產。

公營企業(yè)使用的資產主要是公營資產，公營資產不是國有資產，國有資產是全民所有的資產，公營資產是政府所有的資產，不論哪一級政府所有的資產都統稱為公營資產。在國有企業(yè)與公營企業(yè)的區(qū)分中，重要的問題之一就是不能將公營資產誤為國有資產。國有資產不能離開國有企業(yè)，公營企業(yè)絕對不會使用國有資產。但公營企業(yè)在運營中也可以使用一部分民有資產，只要公營資產占控制地位，民有資產也可進入公營企業(yè)。各級各地政府可以利用這種方式擴大對經濟的控制能力。在社會主義國家，對于國有資產與公營資產一定要劃分清楚，國有資產屬于全民所有，名義上為國家擁有，而公營資產實際上是屬于各級政府的，政府也代表人民，但在國有資產的產權界定上，只能明確是歸全民所有，不能將此權限等同于歸各級政府所有的產權。

國有資產的來源與公營資產的來源是有區(qū)別的。國有資產是新型的資產，是社會通過一定的手段積累的屬于全體人民的資產，其中存在對剝奪者剝奪的資產，也包括全體人民勞動積累的資產。而公營資產只是各級政府財政資金的投入，包括財政信用資金的投入，是財政資金的積累。雖然財政資金也是屬于人民的，但具體的財政資金在各級政府手中代表著不同的利益要求，這與國有資產統歸全民所有的利益關系是不同的。更重要的是，財政資金一旦轉化為公營資產之后，同樣有市場收益的要求，這也是與國有資產不相同的地方。由于各級政府的財政狀況不同，所以即使是在同一個國家的同一時期，各地的公營企業(yè)規(guī)模也可能是很不同的。財政若沒有支付能力，沒有用于投資的費用，那公營企業(yè)就沒有設立的可能。如果財政設立了公營企業(yè)，又沒有能力繼續(xù)進行投資，那公營企業(yè)也不可能進一步地擴大。公營企業(yè)的這種運營機制與國有企業(yè)的原始積累和發(fā)展資金的來源是不同性質的。

需要明確的是，國有資產也不同于國有資源。國有資源也是一個一般性的國家權力概念。在一般性上，國有資源與公營資產是有相同性質的，即都是存在于各個國家的經濟范疇。只是，國有資源屬國家所有，公營資產屬各級政府所有；國有資源是未投入使用的生產資料，公營資產是已投入使用的生產資料。國有資源與公營資產都是各個國家經濟發(fā)展的支撐力量，足不帶社會性質區(qū)分的物質基礎。

六、設立國有企業(yè)是為了建立新的社會制度

國有企業(yè)與公營企業(yè)的根本區(qū)別，在于各自的設立目的不同。設立國有企業(yè)是為了消滅剝削制度，建立新的社會制度。而設立公營企業(yè)的目的是行使政府的社會經濟管理職能，對國民經濟進行一定程度上的直接干預。

在現時代，社會主義的實踐剛剛開始，社會主義經濟的實現形式存在著不完全性，即不能表現出完全的社會主義性質要求，存在著一定程度上的變通和曲折，只是，不完全性的存在并不改變社會主義公有制企業(yè)的設立目的，因為這是根本性的要求，是不允許變通或更改的。如果取消了國有企業(yè)的設立目的，就是取消了社會主義的原則要求，就是不再進行社會主義經濟實踐的表示。在今天，不論怎樣進行社會主義經濟體制的改革，也不能改變國有企業(yè)的設立目的，若改變了這一點，國有企業(yè)的改革就違背了根本的宗旨，就不是改革而是改變了，就是取消國有企業(yè)的存在了。在這一根本性問題上是不容混淆的。

現在，理論界對剝削的認識進入了更深層次的研究。從感情上排斥剝削和簡單地否定剝削的存在并不代表21世紀經濟理論研究的主流趨勢。剝削是人類社會發(fā)展進程中存在的一種客觀現象，不是人們主觀意志能改變的，這是與人類的勞動能力和生存需要直接相關的。在社會主義的理論構架中，消滅剝削是既定的目標和理論創(chuàng)立的意義，是不容懷疑其確定性和現實性的。只是，剝削的消滅要依靠人類勞動內部矛盾的發(fā)展才能實現，單純使用外部暴力，不可能消滅剝削，只能是消滅剝削者，不會改變產生并存在剝削的客觀的社會經濟基礎。從今天的角度看，設立國有企業(yè)消滅剝削的目的仍然是要堅持的社會主義基點，是不能在這一基點上有任何動搖的。否認國有企業(yè)的這一設立目的，是無從把握社會主義改革的方向和意義的，也是無法將社會主義國有企業(yè)的改革進行到底的。至于公營企業(yè)的設立目的，在各個國家都一樣。問題只在于，一定要分清公營企 與國有企業(yè)的設 目的的不同，要明確公營企業(yè)與國有企業(yè)是兩類性質不 的企業(yè)，各有各的設立目的，不能相互}昆淆，各自的設立目的決定各自的社會存在。

當前，國有企業(yè)改革的阻力在很大程度上是與將國有企業(yè)等同于公營企業(yè)有關的。在政治經濟學的理論體系中，在國外的任何地方，都沒有人將政府設立的企業(yè)視為社會主義性質的國有企業(yè)。世界早已存在的共識是，公營企業(yè)的性質是國家資本主義。所以，中國的國有企業(yè)的改革不能再繼續(xù)已蔓延了很久的思想混亂，將國家資本主義的企業(yè)實現形式等同于社會主義公有制企業(yè)的改革實現形式。任何人都應清楚，推進國有企業(yè)改革，只能走社會主義的改革之路，不能走國家資本主義的改變之路。

七、國有企業(yè)的制度演化

與改革的目的 同，目前的國有企業(yè)還需要有相當一部分轉變?yōu)楣珷I企業(yè)。面對這種制度演化的趨勢，明確區(qū)分國有企業(yè)與公營企業(yè)更為必要。在過去較長時期，中國足將公營企業(yè)也稱為國有企業(yè)，不承認存在公營企業(yè)這種經濟成分。而今，在改革的進程中，實際上采取的許多措施是有悖國有企業(yè)改革宗旨的，實質上是反過來用公營企業(yè)取代國有企業(yè)，只是在名稱上還稱為國有企業(yè)。這是在混淆國有企業(yè)與公營企業(yè)的前提下造成的改革和制度演化的障礙。由于有太久的混同，今天解決問題確實需要有高度的理性和持久的耐心。將公營企業(yè)從國有企業(yè)中分離出來，使其成為一種獨立的經濟成分，這是有利于國有企業(yè)改革的，也是有利于中國市場經濟建設的。只是必須明確，從國有企業(yè)轉為公營企業(yè)，是一種制度演化，而不是國有經濟體制的改革方向。

實現部分國有企業(yè)的制度演化，在中國既要設立國有企業(yè)，又要設立公營企業(yè)，是中國堅持社會主義改革的需要，也是中國經濟建設與國際社會接軌的要求。公營企業(yè)在世界各國是普遍的存在，在中國也是不可缺少的。問題只在于，中國不能將這種經濟成分作為社會主義性質的表現，一定要將其從國有企業(yè)中分流出來，一定要給予公營企業(yè)獨立的經濟地位，一定要對公營企業(yè)的設立單獨立法規(guī)制，一定要在政府干預方面體現出這種市場經濟的一般性。

有關國家安全的生產部門、自然壟斷行業(yè)以及提供重要的公共產品與服務的產業(yè)，應是中國設立公營企業(yè)的主要領域。也就是說，目前處于這些領域的國有企業(yè)應逐步演化為公營企業(yè)。這樣的演化結果可使中國與世界上其他市場經濟國家保持設立公營企業(yè)的相同性，即中國應在公營企業(yè)的設立方面與世界各國保持一致。世界上各個國家設立的公營企業(yè)并不完全相同，有的國家在競爭性領域也設立了公營企業(yè)，有的國家在非競爭性領域也允許民營企業(yè)經營，同時各個國家的公營企業(yè)占國民經濟的比重也不同，對于這些情況要具體分析。從主流趨勢看，在競爭性領域設立公營企業(yè)已成為歷史，除個別國家追求贏利之外，大多數國家都已使公營企業(yè)退出競爭性領域，只在非競爭性領域設立公營企業(yè)。而民營企業(yè)能否進入非競爭性領域，主要是看一個國家的市場發(fā)育程度和法治程度。如果一個國家的市場發(fā)育健康完善且法治程度較高，將本該由公營企業(yè)承擔的任務交由民營企業(yè)做也未必不可以。美國和北歐的一些國家就是這樣做的，因此，公營企業(yè)在這些國家占有的比例相對比較低。然而，如果市場發(fā)育不成熟，法治程度低，市場秩序不穩(wěn)定，那么公營企業(yè)的職責是難由民營企業(yè)替代的。中國是一個剛剛走上市場經濟道路的發(fā)展中國家，市場的發(fā)育還很不成熟，人們的法治觀念仍很淡泊，執(zhí)法能力還有待提高，這個時候并不需要用民營企業(yè)去替代公營企業(yè)，而是需要直接加強公營企業(yè)的建設，適當提高一些占有比例。除了對一部分現在處于非競爭性領域的國有企業(yè)進行制度演化之外，或許還需要再增設一批公營企業(yè)，這就是有進有退的原則體現，退是退出國有企業(yè)行列，進就是進入公營企業(yè)行列。凡是非競爭性領域，在政府有投資能力的前提下，似乎都應設立名正言順的公營企業(yè)。

國有企業(yè)的制度演化還表現為，一部分處于非競爭性領域的國有企業(yè)制度演化為中央公營企業(yè)，即直接由中央政府控制的公營企業(yè)，還有一部分處于非競爭性領域的國有企業(yè)要制度演化為地方公營企業(yè)，即由各地各級政府直接控制的企業(yè)。這些演化后的企業(yè)都改變了原先的國有企業(yè)性質，而成為最先明確職責和發(fā)揮作用的公營企業(yè)。相比而言，制度演化為中央公營企業(yè)的應比較少，制度演化為地方公營企業(yè)的應比較多。這是因為地方公營企業(yè)分散在各地，承擔的干預經濟的任務量大，并且直接服務于各地民眾。中央公營企業(yè)的數量是有限的，大型壟斷企業(yè)集團是其主要的存在形式。有些地方政府將國有企業(yè)全部賣掉，不管是競爭性領域的企業(yè)，還是非競爭性的企業(yè)領域，這種做法無論是從改革的角度看，還是從制度演變的角度看，都是不妥的。從改革的角度講，地方政府無權處置國有企業(yè)。從制度演化的角度講，地方政府有設立公營企業(yè)干預經濟的職能，不能放棄職能，將政府該做的事推向社會。

中國目前的國有企業(yè)只有一部分需要制度演化為公營企業(yè)，不能將這種演化擴大到全部的國有企業(yè)，不能以此取代國有企業(yè)的改革。改革與演化是兩種不同的要求。改革要求社會主義制度實現自我完善和發(fā)展，國有企業(yè)成為適應市場經濟環(huán)境要求的獨立的商品生產者或經營者。演化要求將處于非競爭性領域的企業(yè)分流出來，單獨作為一種經濟成分存在，即作為公營企業(yè)存在。在復雜的現階段，中國既需要國有企業(yè)，需要進行國有企業(yè)改革，又需要設立公營企業(yè)，需要將原處于非競爭性領域的國有企業(yè)逐一改變性質使其成為名副其實的公營企業(yè)。以制度演化取代改革意味著放棄社會主義發(fā)展之路，以改革的名義阻止制度演化必然影響中國社會經濟的發(fā)展，違背中國建設市場經濟的原則。區(qū)別國有企業(yè)與公營企業(yè)的現實意義就在于說明中國既要堅持國有企業(yè)改革，堅持以國有企業(yè)的改革完善和鞏固社會主義的經濟基礎，又要自覺地主動地而不是盲目地被動地進行制度演化，明確地將目前非競爭性領域政府控制的企業(yè)改制為公營企業(yè)，制定出特殊的法律規(guī)制這些享有政府庇護特權的公營企業(yè)。因此，一方面堅持改革，一方面高度重視制度演化，是中國經濟發(fā)展中體制建設的大勢所趨，對此，一定要各有側重，分步推進，只有這樣，中國才能達到既堅持社會主義又發(fā)展市場經濟的目的。