行政強(qiáng)制執(zhí)行是指行政主體依法自己或申請(qǐng)人民法院對(duì)不履行發(fā)生法律效力的行政決定的行政相對(duì)人采取強(qiáng)制方式，以迫使該相對(duì)人履行該義務(wù)，或者達(dá)到與履行義務(wù)相同之狀態(tài)的行為或制度。

　　行政強(qiáng)制執(zhí)行包括三類：間接強(qiáng)制執(zhí)行、直接強(qiáng)制執(zhí)行、即時(shí)強(qiáng)制執(zhí)行，主要是前兩類。

　　(一)間接強(qiáng)制執(zhí)行

　　間接強(qiáng)制執(zhí)行是指行政主體通過間接手段迫使義務(wù)人履行其應(yīng)當(dāng)履行的法定義務(wù)或者達(dá)到與履行義務(wù)相同狀態(tài)的行政強(qiáng)制措施。

　　間接強(qiáng)制可以分為代執(zhí)行和執(zhí)行罰兩種：

　　1.代執(zhí)行，又叫代履行，是指義務(wù)人不履行法律、法規(guī)等規(guī)定的或者行政行為所確定的可代替作為義務(wù)，由行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)或第三人代為履行，并向義務(wù)人征收必要費(fèi)用的行政強(qiáng)制執(zhí)行方法。

　　代履行必須同時(shí)具備四個(gè)要件：

　　(1)存在相對(duì)人逾期不履行行政法上義務(wù)的事實(shí)，且此種不履行因故意或過失引起。

　　(2)該行政法上的義務(wù)是他人可以代為履行的作為義務(wù)。

　　(3)代履行的義務(wù)必須是代履行后能達(dá)到與相對(duì)人親自履行義務(wù)同一目的的義務(wù)。

　　(4)由義務(wù)人承擔(dān)必要的費(fèi)用。

　　2.執(zhí)行罰。執(zhí)行罰是指行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)對(duì)拒不履行不作為義務(wù)或不可替代的作為義務(wù)的義務(wù)主體，科以金錢給付義務(wù)，以促使其履行法定義務(wù)的行政強(qiáng)制執(zhí)行措施。執(zhí)行罰是多數(shù)國家均采用的一種強(qiáng)制執(zhí)行手段。

　　(二)直接強(qiáng)制執(zhí)行

　　直接強(qiáng)制，是指在采用代執(zhí)行、執(zhí)行罰等間接手段不能達(dá)到執(zhí)行目的，或無法采用間接手段時(shí)，執(zhí)行主體可依法對(duì)義務(wù)人的人身或財(cái)產(chǎn)直接實(shí)施強(qiáng)制，迫使其履行義務(wù)或?qū)崿F(xiàn)與履行義務(wù)相同狀態(tài)的強(qiáng)制執(zhí)行方法。

　　由于直接強(qiáng)制執(zhí)行直接施加于人身或財(cái)物，造成對(duì)公民人身自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)侵害的可能性較大，因此，其運(yùn)用在不違背現(xiàn)行立法規(guī)定之外，還必須堅(jiān)持一定的合理度，必須十分慎重，嚴(yán)格遵守法律、法規(guī)的規(guī)定。

　　(三)即時(shí)強(qiáng)制執(zhí)行

　　即時(shí)強(qiáng)制執(zhí)行是指因情況緊急，為了達(dá)到預(yù)期的行政目的，行政主體不以相對(duì)方不履行義務(wù)為前提，即對(duì)相對(duì)方的人身自由和財(cái)產(chǎn)予以強(qiáng)制的活動(dòng)或制度。

　　即時(shí)強(qiáng)制執(zhí)行包括對(duì)人身的強(qiáng)制、對(duì)財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制和對(duì)住宅、工作場(chǎng)所等現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行的強(qiáng)制。

　　實(shí)施即時(shí)強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)當(dāng)遵守兩個(gè)基本條件：一是須有明確的法律依據(jù)；一是須遵循法定程序。

　　一、法治原則

　　實(shí)體法治原則意指行政強(qiáng)制執(zhí)行的決定與實(shí)施必須依照法的規(guī)定。未經(jīng)相應(yīng)法律、法規(guī)授權(quán)，任何機(jī)關(guān)或者組織不得實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行。國家行政機(jī)關(guān)沒有法律依據(jù)行使了行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)屬于無效行政行為。在行政機(jī)關(guān)取得行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)階段，要求行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)必須有法律根據(jù)。

　　行政強(qiáng)制執(zhí)行作為一種比較激烈的行政行為程序合法是最基本的要求。如果程序違法，即違反了行政行為的合法性，該行政強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)視為無效。如行政機(jī)關(guān)執(zhí)行強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)當(dāng)有清晰明確的步驟，遵循以下特別程序：第一，執(zhí)行開始，即告誡程序。告誡就是在義務(wù)人不履行義務(wù)時(shí)，主管行政機(jī)關(guān)為使義務(wù)人得以預(yù)測(cè)其將來不利之法律后果，以督促其履行義務(wù)，將所選擇的強(qiáng)制方法以及適用情況通知義務(wù)人的行為。在正式實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行前，為給義務(wù)人再一次主動(dòng)履行義務(wù)的機(jī)會(huì)，限定適當(dāng)?shù)牧x務(wù)履行期限。

　　告誡應(yīng)符合下列要求：一是在合理考慮義務(wù)人履行義務(wù)所需要的時(shí)間的前提下指定履行期限。二是指明一種執(zhí)行方法。三是告知義務(wù)人享有的權(quán)利和義務(wù)。

　　第二，執(zhí)行決定。告誡規(guī)定的期限屆滿，義務(wù)人仍未履行義務(wù)，行政機(jī)關(guān)即可作出強(qiáng)制執(zhí)行決定，并予以強(qiáng)制執(zhí)行。決定采取的執(zhí)行方法應(yīng)同告誡所指如之強(qiáng)制保持一致，除非對(duì)義務(wù)人有利。執(zhí)行決定書由行政機(jī)關(guān)送達(dá)。

　　第三，實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行。行政強(qiáng)制執(zhí)行的方法有執(zhí)行罰，代執(zhí)行，直接強(qiáng)制執(zhí)行。

　　二、合理適度原則

　　比例原則是指行政強(qiáng)制執(zhí)行的方法應(yīng)當(dāng)與所追求的目的、案件的具體情況相適應(yīng)。如奧地利《行政強(qiáng)制執(zhí)行法通則》第二條第一款規(guī)定：“執(zhí)行官署行使強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力，應(yīng)注意以最輕微之方法達(dá)到強(qiáng)制執(zhí)行目的之原則?！北壤瓌t在行政強(qiáng)制執(zhí)行中的具體要求是：

　　(1)行政強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)有助于目的的實(shí)現(xiàn)。

　　(2)在可以實(shí)現(xiàn)相同目的的各種方法中，應(yīng)當(dāng)選擇強(qiáng)制力度最小、給行政相對(duì)人造成損失最小的辦法。例如，能夠以執(zhí)行罰和代履行執(zhí)行的則不宜采取直接的強(qiáng)制執(zhí)行措施，即使是采取了直接強(qiáng)制執(zhí)行措施，也應(yīng)當(dāng)盡可能減少給義務(wù)人造成的損失。

　　三、人性化原則

　　基本人權(quán)保障是行政強(qiáng)制執(zhí)行的法律底線。行政強(qiáng)制執(zhí)行無論從直觀上看還是從其本質(zhì)分析，它都是對(duì)個(gè)人權(quán)益的侵入，對(duì)相對(duì)人來說是一種不利益、負(fù)擔(dān)。雖然這種權(quán)力的存在有其正當(dāng)性，但應(yīng)以保障基本人權(quán)為制度設(shè)計(jì)和權(quán)力運(yùn)作的法律底線。

　　行政強(qiáng)制執(zhí)行的目的就是督促行政相對(duì)人履行法定義務(wù)，這往往使人們只注重追求行政效率而忽視人權(quán)保障。從現(xiàn)實(shí)來看，行政強(qiáng)制執(zhí)行中存在的絕大部分問題都與忽視尊重和保障人權(quán)有關(guān)。拆遷、征地、城市管理等行政強(qiáng)制執(zhí)行中暴露出來的問題已成為影響政府形象、侵犯基本人權(quán)的突出問題，并或多或少成為人們懷疑行政強(qiáng)制執(zhí)行是否具有正當(dāng)性和合理性的主要因素。

　　(1)對(duì)于基本的生存權(quán)尤其需要注重保護(hù)。如奧地利行政強(qiáng)制執(zhí)行法規(guī)定：“金錢給付的強(qiáng)制執(zhí)行，以不影響受執(zhí)行人最低限度的生活及不妨礙法定贍養(yǎng)義務(wù)的履行為限”。

　　(2)人性化主要是執(zhí)行手段的人性化。翁岳生先生認(rèn)為“行政乃實(shí)現(xiàn)國家目的之一切國家作用，而所謂國家目的者，具體言之，即指公共利益或公共福祉而言，是以，追求公益可謂行政的一項(xiàng)重要特征。”在這種實(shí)現(xiàn)公共利益的價(jià)值指導(dǎo)下，執(zhí)行法律并不是行政機(jī)關(guān)的唯一目的，相反，法律成為行政機(jī)關(guān)“達(dá)成其各種行政目的之一種手段”。故行政機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)始終要牢記執(zhí)行是為了公共福祉，不是為了讓相對(duì)人服從，手段上要拒絕暴力，崇尚理性、講究智慧。

　　行政強(qiáng)制執(zhí)行是一個(gè)行為過程，包括告誡、強(qiáng)制執(zhí)行決定、強(qiáng)制執(zhí)行的實(shí)施三個(gè)階段，應(yīng)分階段給予救濟(jì)。如告誡階段，并不僅僅是一種通知，它有“明確的強(qiáng)制執(zhí)行方式”這一項(xiàng)內(nèi)容，因而就存在違法可能，如選擇強(qiáng)制執(zhí)行方式的錯(cuò)誤，或者代履行當(dāng)中故意采取不適當(dāng)?shù)姆绞?、增加義務(wù)人負(fù)擔(dān)的違法可能。因此，對(duì)告誡不服，被執(zhí)行人可以提起行政訴訟或申請(qǐng)行政復(fù)議。

　　綜上所述，效率和權(quán)利的平衡實(shí)屬行政強(qiáng)制執(zhí)行法律關(guān)系良好運(yùn)行的前提，保證行政權(quán)應(yīng)有的行政效能是行政強(qiáng)制執(zhí)行法律制度運(yùn)行的基礎(chǔ)，強(qiáng)化執(zhí)行程序中的權(quán)利保障是行政法應(yīng)有的題中之義。具體到行政強(qiáng)制執(zhí)行程序中即如同一駕馬車的兩個(gè)車輪，平衡，方能不失偏頗。

　　1、行政強(qiáng)制執(zhí)行以當(dāng)事人不履行其行政法上的義務(wù)為前提。不履行法定義務(wù)有兩種情況：一是不履行的義務(wù)直接來自法律、法規(guī)的規(guī)定；二是不履行義務(wù)是行政機(jī)關(guān)依法做出的某項(xiàng)行政處理決定。二種情況是否都能導(dǎo)致行政強(qiáng)制執(zhí)行，目前學(xué)術(shù)界觀點(diǎn)仍不統(tǒng)一，一種意見認(rèn)為應(yīng)包括兩個(gè)方面，另一種意見認(rèn)為只包括后一個(gè)方面，即行政處理決定。筆者認(rèn)為：從我國現(xiàn)行立法實(shí)踐和行政強(qiáng)制執(zhí)行理論基礎(chǔ)看，也應(yīng)以行政處理決定作為執(zhí)行基礎(chǔ)。因?yàn)?，法律法?guī)本身是一種一般性抽象規(guī)定，如果以它作為強(qiáng)制執(zhí)行的根據(jù)，不利于更好地保護(hù)公民的合權(quán)利。而行政處理決定，在性質(zhì)上類似司法判決，權(quán)利和義務(wù)具體，有確定性，即使是服兵役、按時(shí)納稅等義務(wù)，也應(yīng)由行政機(jī)關(guān)先做出一個(gè)命令、決定，要求當(dāng)事人履行義務(wù)，而后才能發(fā)生強(qiáng)制執(zhí)問題。著名法學(xué)家羅豪才教授指出：義務(wù)人拒不履行行政法上的義務(wù)是行政強(qiáng)制執(zhí)行的前提，但行政強(qiáng)制執(zhí)行的基礎(chǔ)是什么，從當(dāng)代強(qiáng)制立法趨勢(shì)看，傾向于以行政處理決定為根據(jù)，不包括行政法律規(guī)范的規(guī)定，①著名行政法學(xué)家應(yīng)松年教授認(rèn)為：近期行政強(qiáng)制執(zhí)行的趨勢(shì)，傾向于僅以行政處理決定為依據(jù)，不再以法律規(guī)定為直接依據(jù)②

　　2、行政強(qiáng)制執(zhí)行的目的在于使行政義務(wù)得以履行，實(shí)現(xiàn)履行義務(wù)所要求的狀態(tài)。行政機(jī)關(guān)或科以行政相對(duì)人金錢付給義務(wù)，或?qū)π姓鄬?duì)人的人身、財(cái)產(chǎn)采取強(qiáng)制手段，而對(duì)于可替代性的義務(wù)，也可以由行政機(jī)關(guān)或第三人代為履行?？梢?，行政強(qiáng)制執(zhí)行是為行政義務(wù)得以履行而存在，行政義務(wù)的履行完畢，行政強(qiáng)制執(zhí)行就不復(fù)存在。

　　3、行政執(zhí)行的對(duì)象具有廣泛性，可以是財(cái)產(chǎn)，如：強(qiáng)制劃撥銀行存款、強(qiáng)制扣繳、強(qiáng)制低繳、滯納金等，也可是行為，如強(qiáng)制納稅，對(duì)智力成果強(qiáng)制執(zhí)行等，還可是人身，如強(qiáng)制拘留、強(qiáng)制傳喚、強(qiáng)制服役等。

　　4、在行政強(qiáng)制執(zhí)行過程中，雙方當(dāng)事人不發(fā)生和解問題，這是因?yàn)楫?dāng)事人一方是行政機(jī)關(guān)，是公權(quán)力的代表，不像私權(quán)利，能夠私自處分或放棄其權(quán)力，否則即意味失職違法，保護(hù)國家行政管理權(quán)力的順利實(shí)施是行政機(jī)關(guān)應(yīng)盡的職責(zé)和義務(wù)。

　　(一) 行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序

　　一般來說，行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行要經(jīng)過以下程序：

　　1.告誡 ；

　　2.陳述和申辯 ；

　　3.制作執(zhí)行決定書 ；

　　4.送達(dá) ；

　　5. 采取各種強(qiáng)制執(zhí)行方式 。

　　(二) 申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行

　　當(dāng)事人逾期不履行行政義務(wù)，行政機(jī)關(guān)可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

　　人民法院接到行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行的申請(qǐng)，一般進(jìn)行書面審查。對(duì)不受理的應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)書面通知行政機(jī)關(guān)，并告知不予受理的理由。

　　人民法院經(jīng)審查，認(rèn)為行政決定不具備法定執(zhí)行效力、行政決定沒有法定依據(jù)、明顯事實(shí)不清或者違反法定程序的以及執(zhí)行可能造成難以彌補(bǔ)的損失的，裁定不予執(zhí)行。經(jīng)審查，認(rèn)為符合申請(qǐng)執(zhí)行條件的，人民法院作出執(zhí)行裁定，在三日內(nèi)發(fā)布公告并送達(dá)當(dāng)事人，限定當(dāng)事人履行的期限。

　　行政強(qiáng)制執(zhí)行決定作出后并非都需要強(qiáng)制執(zhí)行，只有具備義務(wù)人既不履行義務(wù)又不起訴且訴訟期限屆滿三個(gè)條件時(shí)才能強(qiáng)制實(shí)施。無論行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行還是自行執(zhí)行，都必須有嚴(yán)格的授權(quán)控制、程序控制、監(jiān)督控制。

　　(一)授權(quán)控制

　　授權(quán)首先應(yīng)解決授權(quán)來源問題，即由誰授權(quán)，是法律授權(quán)，還是法規(guī)規(guī)章授權(quán)?由于實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行會(huì)對(duì)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生重大影響，因此其權(quán)力只能由法律授予，排除法規(guī)和規(guī)章。另外，授權(quán)還要解決好授予權(quán)力的分配標(biāo)準(zhǔn)、授權(quán)限度等問題。對(duì)此學(xué)者們做過如下歸納：以案件的執(zhí)行標(biāo)的為標(biāo)準(zhǔn)7；以案件的法律后果嚴(yán)重程度為標(biāo)準(zhǔn)；以案件影響大小為標(biāo)準(zhǔn)；以對(duì)相對(duì)人權(quán)益的影響為標(biāo)準(zhǔn)；以案件執(zhí)行的難度為標(biāo)準(zhǔn)；以案件的專業(yè)技術(shù)性為標(biāo)準(zhǔn)等等。上述觀點(diǎn)雖然都有合理成分，但也存在明顯不足，實(shí)踐中錯(cuò)綜復(fù)雜的因素又很難僅由這幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)加以解決，因此在方法上也很難予以采納。例如，執(zhí)行標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定人身強(qiáng)制和重大財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制由法院實(shí)施，但所有的人身強(qiáng)制都如此似有不妥。如公安機(jī)關(guān)的強(qiáng)制拘留、強(qiáng)制遣返原地等如何解釋?再如，何謂重大財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制、嚴(yán)重法律后果、案件影響大、對(duì)相對(duì)人權(quán)益影響大、對(duì)案件執(zhí)行難?以何為標(biāo)準(zhǔn)?如果對(duì)每項(xiàng)行政強(qiáng)制執(zhí)行都按上述六項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)加以衡量，標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)再設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，豈不繁瑣且劃分混亂?

　　筆者認(rèn)為既然無法以“概括式”明示，則應(yīng)采用“列舉式”立法為好。理由是：(1)行政強(qiáng)制執(zhí)行是最后的行政手段，涉及暴力并可能影響公民權(quán)益，與其勉強(qiáng)概括，不如明確具體列舉，對(duì)每一種強(qiáng)制執(zhí)行都應(yīng)采取立法形式，以杜絕隱患；(2)行政強(qiáng)制執(zhí)行的非訴案件畢竟為數(shù)不多，尚可列盡；(3)借鑒各國立法經(jīng)驗(yàn)，德日奧都是按種類分別列舉的。雖然列舉工作甚為浩大，但既然行政強(qiáng)制執(zhí)行的種類都可以一一列舉，那么，相應(yīng)的執(zhí)行主體也可以一一列清。筆者對(duì)此粗略歸納如下：(1)公安機(jī)關(guān)因其雙重性質(zhì)而特別享有強(qiáng)制傳喚、強(qiáng)制拘留、強(qiáng)制遣送出境、強(qiáng)制遣回原地、強(qiáng)制隔離治療等權(quán)力；(2)工商、稅務(wù)、物價(jià)、審計(jì)、海關(guān)等專門機(jī)關(guān)有強(qiáng)制劃撥、強(qiáng)制扣繳、強(qiáng)制變價(jià)抵繳、強(qiáng)制拍賣等權(quán)力；(3)專利機(jī)關(guān)有強(qiáng)制許可權(quán)；(4)計(jì)量部門有強(qiáng)制檢定權(quán)；(5)人民政府有強(qiáng)制履行兵役權(quán)；(6)土地管理部門享有強(qiáng)制退還、強(qiáng)制拆除權(quán)，等等。另外，除公安機(jī)關(guān)專屬的人身強(qiáng)制外，其他涉及對(duì)人身權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行的和涉及土地使用權(quán)、建筑物拆遷等重大財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制執(zhí)行的，還應(yīng)有行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。同時(shí)，行政強(qiáng)制執(zhí)行立法應(yīng)單獨(dú)列舉行政機(jī)關(guān)可以自行執(zhí)行的事項(xiàng)，并由“兜底性”條款規(guī)定，以保證法律的彈性和避免法律的滯后性。

　　(二)程序控制

　　行政強(qiáng)制執(zhí)行的程序分為決定程序和實(shí)施程序，而實(shí)施程序又分為行政機(jī)關(guān)的實(shí)施程序和人民法院的實(shí)施程序。這里著重分析一下實(shí)施程序。

　　(1)行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行的實(shí)施程序。有的學(xué)者將其分成三個(gè)階段，即作出決定、告誡和執(zhí)行；也有學(xué)者將其分成五階段，即調(diào)查、作出決定、告誡、準(zhǔn)備執(zhí)行和實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行.筆者認(rèn)為僅有程序階段的規(guī)定還不能完全保證程序公正，必須對(duì)每個(gè)程序階段的環(huán)節(jié)和步驟作出進(jìn)一步的規(guī)定，至少對(duì)調(diào)查階段要有以下兩個(gè)方面的補(bǔ)充：第一，調(diào)查制度中規(guī)定要對(duì)事實(shí)和法律進(jìn)行全面性調(diào)查，但對(duì)調(diào)查人員本身還缺乏限制。依據(jù)裁執(zhí)分離原則，為保證執(zhí)行的公正，要求執(zhí)行中調(diào)查組要另行組成，原作出決定的行政人員要“回避”。第二，調(diào)查階段只規(guī)定了一般性調(diào)查，并未引入聽證程序。立法中應(yīng)明確規(guī)定，在行政機(jī)關(guān)作出限制人身自由、重大財(cái)產(chǎn)處置的行政強(qiáng)制執(zhí)行決定之前，應(yīng)告知相對(duì)人有要求舉行聽證的權(quán)利，由調(diào)查組主持，義務(wù)人和作出行政強(qiáng)制執(zhí)行決定的行政人員各自陳述意見和理由，互相辯論，以求程序公正，做出的決定合理合法。

　　(2)法院依申請(qǐng)執(zhí)行的實(shí)施程序。這一程序一般包括：行政機(jī)關(guān)向法院提出申請(qǐng)并提交相對(duì)人證明材料；法院組成合議庭對(duì)該行政強(qiáng)制執(zhí)行決定的合法性進(jìn)行審查，據(jù)此作出司法強(qiáng)制執(zhí)行決定；告誡義務(wù)人；執(zhí)行庭實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行等。筆者認(rèn)為，法院實(shí)施程序也有兩個(gè)細(xì)節(jié)需要改進(jìn)：一是根據(jù)行政訴訟法司法解釋的有關(guān)規(guī)定，法院目前對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行案件只能進(jìn)行合法性審查，而不能進(jìn)行全面審查.筆者認(rèn)為這一規(guī)定不符合法治精神。行政處罰因涉及人身權(quán)和重大的財(cái)產(chǎn)權(quán)而接受法院全面審查，行政強(qiáng)制執(zhí)行也應(yīng)由法院進(jìn)行全面審查，包括合理性審查，否則法院依申請(qǐng)作出的強(qiáng)制執(zhí)行決定就會(huì)流于形式。當(dāng)然法院不能過分干預(yù)，立法規(guī)定要把握好這個(gè)限度。二是原來由法院執(zhí)行庭強(qiáng)制執(zhí)行行政決定的做法也值得商榷。因?yàn)樾姓?qiáng)制執(zhí)行產(chǎn)生之初，法院原本僅有“決定”權(quán)，而無執(zhí)行權(quán)；德國行政法院沒有設(shè)置執(zhí)行機(jī)構(gòu)，而借助于其他機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)或地方法院來執(zhí)行；即便是司法本位主義的美國，其法院中也無“執(zhí)行庭”，而是由行政機(jī)關(guān)依照法院的指示執(zhí)行.總之，要保障行政強(qiáng)制執(zhí)行公正合法，必須有嚴(yán)格的法定程序，這是至關(guān)重要的。程序性控制將越來越受到重視，我國之所以緊鑼密鼓加快行政程序立法正是適應(yīng)這一法律的需求。

　　(三)監(jiān)督控制

　　行政強(qiáng)制執(zhí)行的主體，既有法院又有行政機(jī)關(guān)，對(duì)其監(jiān)督也可分為兩部分：即法院執(zhí)行應(yīng)接受檢察院的專門監(jiān)督；行政機(jī)關(guān)則需要接受來自多方面的監(jiān)督，包括權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督和行政機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督等。(1)權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督可以通過檢查、調(diào)查、受理申訴、控告和檢舉等多種方式進(jìn)行。(2)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督包括檢察監(jiān)督和法院監(jiān)督。對(duì)公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)所的檢察監(jiān)督，法律已有明文規(guī)定。對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行不當(dāng)而由法院采取的監(jiān)督補(bǔ)救途徑有：相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行的行為不服，認(rèn)為其侵犯自己的合法權(quán)益，可以向法院提出行政訴訟；對(duì)造成損害的可以向法院提起行政賠償訴訟；人民法院可以向主管上級(jí)行政機(jī)關(guān)提出行政建議等。(3)行政機(jī)關(guān)自身監(jiān)督包括一般監(jiān)督和專門監(jiān)督。前者主要是層級(jí)監(jiān)督，即通過審批程序?qū)ο录?jí)行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制執(zhí)行進(jìn)行約束和控制；后者專門性監(jiān)督可采取行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)察、行政復(fù)議等途徑，對(duì)行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行的決定進(jìn)行監(jiān)督。行政強(qiáng)制執(zhí)行立法不僅需要設(shè)置上述監(jiān)督控制的規(guī)定，而且需要對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人的行政責(zé)任和刑事責(zé)任做出規(guī)定。

　　我國現(xiàn)階段并沒有制定專門的行政強(qiáng)制執(zhí)行法，有關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)行的法律規(guī)定分散在各種法律法規(guī)中。我國行政強(qiáng)制執(zhí)行的主要法律依據(jù)是《行政訴訟法》和最高院的《司法解釋》，主要有以下幾種情況：(1)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行；(2)由行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行；(3)強(qiáng)制既可由行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行，也可由行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。故有學(xué)者總結(jié)我國的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式為：以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則，以行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為例外。目前，我國的這種行政強(qiáng)制執(zhí)行方式的不足日益顯露，受到了不少學(xué)者的質(zhì)疑和批評(píng)，筆者亦有同感。其不足之處主要體現(xiàn)在：

　　第一，把行政權(quán)和司法權(quán)混合在一起，難以實(shí)現(xiàn)兩權(quán)的追求價(jià)值。司法權(quán)和行政權(quán)都追求公平和效率，只不過公平與效率兩者誰放在首位而已。從行政強(qiáng)制執(zhí)行制度看，執(zhí)行行為應(yīng)該為具體的行政行為，而行政權(quán)往往又是以追求效率為其首要價(jià)值。司法權(quán)是一種判斷權(quán)，它所追求的首要價(jià)值是公平。對(duì)公平與效率這對(duì)矛盾不能同時(shí)并重時(shí)，只能是有所側(cè)重，以期達(dá)到效益的最大化。因而把兩權(quán)混合在一起只能導(dǎo)致顧此失彼的后果，并造成不應(yīng)有的混亂。

　　第二，從世界民主與文明發(fā)展的趨勢(shì)來看，權(quán)力分立與制衡是發(fā)展的趨勢(shì)，行政權(quán)與司法權(quán)的分開是勢(shì)所必然，司法權(quán)是保護(hù)公民(法人)權(quán)利的最后一道屏障，為了有效制約行政權(quán)的“專橫”，不應(yīng)把行政權(quán)與司法權(quán)混合在一起。

　　第三，從司法權(quán)的內(nèi)涵來看，司法權(quán)的本質(zhì)是“權(quán)威性”，具有事后性、被動(dòng)性、最終性等特點(diǎn)。根據(jù)我國現(xiàn)行的有關(guān)行政法律法規(guī)的規(guī)定，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)應(yīng)進(jìn)行審查，決定是否予以執(zhí)行。這實(shí)際上是一種事前審查，顯然違反了司法權(quán)的事后性、被動(dòng)性、最終性的特點(diǎn)。同時(shí)，如果法院經(jīng)審查決定不予執(zhí)行，那么行政決定的公信力、確定力、執(zhí)行力、拘束力如何對(duì)待?更何況，行政機(jī)關(guān)在申請(qǐng)法院執(zhí)行時(shí)，法院不必通過審判組織，而僅僅通過執(zhí)行機(jī)構(gòu)，不通過審判程序而僅由執(zhí)行人員的審查即可確認(rèn)行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行決定是否有效。姑且不說，就目前中國來說，一個(gè)法院的執(zhí)行機(jī)構(gòu)往往是一些業(yè)務(wù)不精的“法官”理想的工作崗位，這種做法明顯與司法權(quán)的運(yùn)作不妥。再者，前面所提到的美國模式、法國模式的行政強(qiáng)制執(zhí)行，是行政機(jī)關(guān)向法院提起民事或刑事訴訟，由法院的審判組織審查行政強(qiáng)制執(zhí)行決定是否合法以及行政相對(duì)人是否拒絕履行行政法義務(wù)，而不是由法院的執(zhí)行機(jī)構(gòu)審查行政強(qiáng)制執(zhí)行決定是否合法。據(jù)了解，我國的人民法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)并不存在審判組織也不具有審判職能。顯然我國的做法與美、法模式是不相同的，只能說是“中國的特色”。

　　第四，從中國當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)來看，“執(zhí)行難”成為法院生效的判決的“權(quán)威”的挑戰(zhàn)，其挑戰(zhàn)的實(shí)質(zhì)就是對(duì)“法律權(quán)威”的挑戰(zhàn)，而法律是依據(jù)憲法制定的，因而從更高層次上可以說是對(duì)《憲法》權(quán)威的挑戰(zhàn)。法院本身的生效判決尚且難以執(zhí)行，更何況由行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)的行政強(qiáng)制執(zhí)行，說其類似于“與虎謀皮”也一點(diǎn)不為過。第五，申請(qǐng)法院執(zhí)行，程序煩瑣，難免一拖再拖，客觀上助長(zhǎng)了行政違法行為的泛濫，也使我國本來就不高的行政效率更加低下。第六，法院執(zhí)行負(fù)擔(dān)過重，不利于正常的審判活動(dòng)的開展。另外，對(duì)可由行政機(jī)關(guān)自己執(zhí)行也可申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件，易發(fā)生“踢皮球”現(xiàn)象，對(duì)法律、法規(guī)中沒有明確規(guī)定執(zhí)行的案件就更不用說了。一旦發(fā)生扯皮的現(xiàn)象，則與行政追求價(jià)值背道而馳。

　　由于目前我國的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式存在著諸多不足，不斷有學(xué)者對(duì)其提出質(zhì)疑，對(duì)進(jìn)一步改革完善提出了建議，并進(jìn)行了一系列的學(xué)術(shù)探討。主要有四種改革的模式：(1)在現(xiàn)行司法執(zhí)行體制的基礎(chǔ)上，適當(dāng)擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)；(2)在行政相對(duì)人拒絕履行具體行政行為所確定的義務(wù)時(shí)，通過行政公訴程序?qū)⑵涮峤环ㄔ河枰詫徟校?3)在現(xiàn)行體制的基礎(chǔ)上，將審查和執(zhí)行職能在法院和行政機(jī)關(guān)之間進(jìn)行分配，即法院只負(fù)責(zé)對(duì)行政決定合法性等內(nèi)容進(jìn)行審查，具體執(zhí)行則由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)；(4)將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)回歸行政機(jī)關(guān)，建立行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行的強(qiáng)制執(zhí)行體制。在前述的四種改革的模式中，前三種改革的模式根本無法徹底克服現(xiàn)行模式所引起的缺陷；第一種是治標(biāo)不治本，不失為權(quán)宜之計(jì)；第二、第三種模式只會(huì)把目前本來就有點(diǎn)混亂的行政強(qiáng)制執(zhí)行進(jìn)一步推向效率低下的深坑；只有第四種模式，才能克服現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行所帶來的種種弊端，從而達(dá)到行政權(quán)的運(yùn)行目的和宗旨。同時(shí)，德奧模式可為我們提供有益的參考。

　　采用第四種模式的優(yōu)點(diǎn)可以歸納為：

　　(1)把行政權(quán)和司法權(quán)明確分開，既免除行政權(quán)和司法權(quán)合在一起的混亂狀態(tài)，又可最大限度實(shí)現(xiàn)兩者的追求價(jià)值。

　　(2)有利于分權(quán)與制衡的實(shí)施。行政權(quán)和司法權(quán)的相互制約，能有效避免權(quán)力的濫用，避免權(quán)力濫用引起的一系列問題。如：以權(quán)謀私、腐敗等。

　　(3)有效緩解目前法院的“執(zhí)行難”給法院所帶來的壓力，使法院得以集中精力應(yīng)對(duì)所面臨的困難。

　　(4)行政行為的效力得以應(yīng)有的確認(rèn)，維護(hù)了行政行為的公信力，維持和提高了行政機(jī)關(guān)的威信。如果行政機(jī)關(guān)的政令朝令夕改或有令不行、有禁不止，則行政機(jī)關(guān)就沒有威信可言，治理國家就會(huì)成為一句空話。

　　(5)行政權(quán)的運(yùn)行效率得到進(jìn)一步的提高。正如著名學(xué)者王名揚(yáng)所指出的：“若為了進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行而行政機(jī)關(guān)必須訴諸司法審判的話，很明顯，將會(huì)導(dǎo)致??行政陷入訴訟的泥潭，無法保證其效率的后果?！蔽覈鴮?shí)行的是兩審終審制，民事審判一審一般情況下從立案之日起6個(gè)月內(nèi)審結(jié)(簡(jiǎn)易程序除外)；二審是從立案之日起3個(gè)月內(nèi)審結(jié)；何況有特殊情況時(shí)人民法院還可以延長(zhǎng)審理的期限?？梢娬Ｇ闆r下審理一個(gè)民事案件是允許9個(gè)月的時(shí)間的，目的無非是為求公正相應(yīng)犧牲了一定的效率。如果行政權(quán)如此運(yùn)行是不可想像的。

　　(6)克服強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)限規(guī)范不明確的缺陷，杜絕扯皮現(xiàn)象的發(fā)生。

　　(7)克服目前行政管理軟弱，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)秩序混亂的現(xiàn)象，進(jìn)一步確立和增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的權(quán)威。

　　(8)現(xiàn)代人談到行政權(quán)的行使時(shí)，往往涉及到行政權(quán)的“專橫”?！皩M”之義為任意妄為，專斷強(qiáng)橫。其本義不足取，但從另一方面又含有的處事果斷之義，則是可取的。行政強(qiáng)制執(zhí)行可借鑒之。

　　(9)知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，經(jīng)濟(jì)全球化在加深。行政權(quán)與國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系密切，不允許行政權(quán)的低效運(yùn)行，采用第四種模式符合時(shí)代之潮流。

　　(1O)我國的司法體系深受大陸法系國家的影響。從清末開始引進(jìn)外國法律制度起至今，大陸法系的司法理念和模式都深刻地影響著我們的司法理論和實(shí)踐。傳統(tǒng)上大陸法系中很多國家歷來將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)看成是行政權(quán)的一部分，因而行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)應(yīng)由行政機(jī)關(guān)行使。今天我國臺(tái)灣地區(qū)行政強(qiáng)制執(zhí)行采用德奧模式就是一個(gè)很好的例證。所以，我國的行政強(qiáng)制執(zhí)行采用德奧模式有其傳統(tǒng)上的合理性。

　　再有，有的學(xué)者也許會(huì)擔(dān)心，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)完全由行政機(jī)關(guān)獨(dú)掌，是否會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)的專橫?這樣的顧慮并非沒有道理。但就中國目前之現(xiàn)實(shí)來看，似應(yīng)不必過分的擔(dān)憂。其中理由有五：

　　其一，“依法治國”的人憲說明作為領(lǐng)導(dǎo)的黨政干部，法治意識(shí)在不斷提高，至少在中國的高級(jí)干部中治國實(shí)行法治應(yīng)取得了共識(shí)；因而才有中央領(lǐng)導(dǎo)的多次聽取法律專家的法制講座。

　　其二，經(jīng)過多次的普法教育的廣大公務(wù)員，法律意識(shí)在不斷提高，依法行政觀念在逐步樹立。其三，在公務(wù)員的招錄上向公開透明化、擇優(yōu)錄用、公平競(jìng)爭(zhēng)邁進(jìn)，在干部的升遷上重視才干和知識(shí)的考核，優(yōu)秀人才不斷被吸引到行政機(jī)關(guān)中來，這無疑有助于行政干部素質(zhì)的整體提高。

　　其四，我國《行政訴訟法》的頒布實(shí)施，對(duì)行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)已有相應(yīng)的司法監(jiān)督和制約，可以通過行政訴訟糾正行政強(qiáng)制執(zhí)行中的違法問題。

　　其五，《國家賠償法》的頒布實(shí)施對(duì)公民的合法權(quán)益無疑是很好的保障。

　　同時(shí)，其中的行政追償制度，對(duì)行政機(jī)關(guān)的工作人員的不法行政行為顯然會(huì)起到約束作用，從而對(duì)行政權(quán)的“專橫”起到事前預(yù)防的作用。當(dāng)然，就目前來說，制定一部統(tǒng)一的《行政強(qiáng)制執(zhí)行法》是勢(shì)所必然，以此對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行使予以詳細(xì)的實(shí)體和程序方面的規(guī)定，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督和制約，完善與行政強(qiáng)制執(zhí)行相關(guān)的法律制度。例如將行政強(qiáng)制執(zhí)行納入行政訴訟的受案范圍，構(gòu)建以訴訟為核心的行政強(qiáng)制執(zhí)行的救濟(jì)途徑等。通過行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償等方式加強(qiáng)強(qiáng)制執(zhí)行的事后監(jiān)督，并給予行政相對(duì)人多樣的救濟(jì)途徑，保障相對(duì)人的合法權(quán)益不受侵犯。同時(shí)，當(dāng)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)由行政機(jī)關(guān)獨(dú)享時(shí)，應(yīng)在政府部門設(shè)立專門的行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)，并非政府每個(gè)部門都享有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，而所有的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)由專門的部門來行使，類似于人民法院的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。初步的設(shè)想應(yīng)是，執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)精干，人員不宜過多，有必要時(shí)可會(huì)同(或調(diào)動(dòng))公安機(jī)關(guān)的力量協(xié)助執(zhí)行，從而保證行政強(qiáng)制執(zhí)行的順利進(jìn)行。有了好的機(jī)構(gòu)和制度，還應(yīng)有好的專業(yè)人才去運(yùn)作，以實(shí)現(xiàn)和發(fā)揮其效益。行政機(jī)關(guān)一旦獨(dú)享行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)時(shí)，還應(yīng)強(qiáng)化執(zhí)行機(jī)關(guān)的執(zhí)行人員的專業(yè)培訓(xùn)，以進(jìn)一步提高其專業(yè)知識(shí)的水平，以應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)現(xiàn)象，以保證行政權(quán)的正常運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)行政目的。同時(shí)，防止行政權(quán)被濫用，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。