行政法院是專門審理行政訴訟的法院。行政法院是大陸法系地區(qū)特有，例如法國、德國、臺(tái)灣地區(qū)等，與處理民事、刑事訴訟的普通法院屬兩個(gè)體系。包括有自己的地方行政法院、高等行政法院、最高行政法院。在普通法地區(qū)中，公民控告政府行政部門的程序和普通民事訴訟無大分別，只是被告換成政府，亦無行政法院之設(shè)。

　　行政法院理論構(gòu)想來自于孟德斯鳩的三權(quán)分立學(xué)說，該制度起源于法國，是大陸法系國家所特有的，專門審理行政訴訟案件的法院，為當(dāng)今世界上大多數(shù)大陸法系國家和地區(qū)所采用，如法國、德國、我國臺(tái)灣地區(qū)等。行政法院與審理民事和刑事的普通法院相分離，是一個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng)，有自己的層級設(shè)計(jì)，比較典型的有法國模式和德國模式。法國采行行政法院與普通法院并行的雙軌制，將行政法院的獨(dú)立性和與行政機(jī)關(guān)的聯(lián)結(jié)較好地雜糅到了一起，使得行政法院在與行政機(jī)關(guān)保持聯(lián)系的同時(shí)還能保證審理案件時(shí)的獨(dú)立性，可謂是有很強(qiáng)的制度設(shè)計(jì)色彩；德國模式是實(shí)行三級三審制，在憲法法院和普通法院兩個(gè)大的分類之下，又將普通法院分為一般法院、行政法院、勞動(dòng)法院、財(cái)政法院和社會(huì)法院五類，各個(gè)法院分工明確、各司其職、相互獨(dú)立，行政法院隸屬于司法系統(tǒng)，是完全獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)。

　　在行政法院制度下，法官及其工作人員都是曾經(jīng)有過行政管理經(jīng)驗(yàn)的人員，對于行政爭議的產(chǎn)生和內(nèi)涵有著更為透徹的理解，在解決行政爭議的過程中就更具專業(yè)判斷的能力，法官的專業(yè)性是行政法院區(qū)別于普通法院的一大特色。與普通法院大多依賴成文法的觀念不同，行政法院的行政判決主要依賴判例法制度，這是因?yàn)樾姓袥Q屬于行政活動(dòng)之一種，具有極強(qiáng)的行政活動(dòng)的動(dòng)態(tài)特征，無法事先做出全面、細(xì)致的規(guī)則設(shè)計(jì)和制度安排，因而行政法院不得不努力擺脫傳統(tǒng)的“傳送帶”模式和專家知識(shí)模式j(luò)，而主要依靠法官的工作經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐先例，結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況靈活地處理和解決爭議。

　　行政法院的理論來源首先是盂德斯鳩的三權(quán)分立學(xué)說，三權(quán)分立學(xué)說認(rèn)為國家的立法、行政、司法權(quán)應(yīng)由不同的部門享有和行使，主要目的在于讓三者相互制衡，互相監(jiān)督，這樣就更能保證權(quán)力行使的公正性與合理性；其次是源于現(xiàn)代社會(huì)對于分工的本質(zhì)要求，社會(huì)化大生產(chǎn)伴隨著分工，分工明確可以保證專業(yè)性和效率，社會(huì)大分工要求各部門各司其職、精益求精，這就引出了三大訴訟分離的要求，設(shè)置不同的審判機(jī)關(guān)可以實(shí)現(xiàn)司法領(lǐng)域的分工，在解決相應(yīng)領(lǐng)域爭議的方面就更能實(shí)現(xiàn)精專。

　　(1)行政法院具有極強(qiáng)的獨(dú)立性，有利于實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立和統(tǒng)一。首先是組織形式上的獨(dú)立性，行政法院不僅獨(dú)立于立法和司法，而且獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，與普通法院實(shí)際上受制于地方不同，行政法院的設(shè)置有自己的層級結(jié)構(gòu)，擺脫了普通法院內(nèi)部的行政層級結(jié)構(gòu)和與行政機(jī)關(guān)的附屬關(guān)系，能保證自己最大程度上遠(yuǎn)離各種社會(huì)關(guān)系網(wǎng)，不但體現(xiàn)了三權(quán)分立的制度要求，而且保證了司法獨(dú)立不受行政機(jī)關(guān)的干擾。其次是法官的獨(dú)立性，實(shí)體法從各個(gè)方面對法官的職能、待遇有具體和直接的規(guī)定，法官的基本權(quán)利得到保障，不再是依附于行政的工作人員，法官只服從法律，而不為潛在的行政壓力所束縛，能夠更加獨(dú)立判案不受干擾，保證了司法在法律指導(dǎo)之下的統(tǒng)一與公正。

　　(2)行政法院具有很強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，有助于快速、有效地解決行政爭議。行政法院對于解決行政爭議具有極大的優(yōu)越性，行政訴訟爭議的解決有很強(qiáng)的技術(shù)性和專業(yè)性要求，相比我國現(xiàn)行的行政訴訟制度，行政法院更能滿足以上要求。行政訴訟爭議往往涉及行政指導(dǎo)、行政合同以及行政強(qiáng)制執(zhí)行等專屬于行政領(lǐng)域的訴訟因子，具有極強(qiáng)的特殊性，程序也更為繁瑣。行政法院的機(jī)構(gòu)設(shè)置具有極強(qiáng)的針對性，法官及其工作人員可以集中精力對這些案件進(jìn)行專攻，從而快速地抓住案件的實(shí)質(zhì)和重要內(nèi)涵，準(zhǔn)確地進(jìn)行判斷和處理。

　　(3)行政法院實(shí)現(xiàn)了訴訟分離，分工明確有利于減少訴訟成本。當(dāng)今社會(huì)是經(jīng)濟(jì)的社會(huì)，行政訴訟又是對時(shí)效要求很強(qiáng)的訴訟，效率與經(jīng)濟(jì)是除了公正以外司法應(yīng)該努力追求的目標(biāo)，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理，分工越細(xì)越有利于提高效率、降低成本，行政法院的設(shè)立實(shí)現(xiàn)了審判機(jī)關(guān)的分離，有助于在行政訴訟的領(lǐng)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)的專業(yè)性和準(zhǔn)確性，更能為當(dāng)事人提供明確的指引，便于當(dāng)事人立案和訴訟，從而減少不必要的訴訟成本，節(jié)約社會(huì)資源。

　　(4)獨(dú)立的行政法院的設(shè)立提高了行政訴訟的地位，能夠更加有效地對抗不斷擴(kuò)大的行政權(quán)力。

　　法國是最早建立行政法院的國家，其主要特點(diǎn)是第一，在審判組織設(shè)置上，行政法院和普通法院兩大系統(tǒng)互不隸屬，前者審理行政案件，后者審理普通案件民事和刑事案件。第二，法國行政法院審理行政案件，在法律適用上奉行以適用行政法特別法為原則適用普通法為例外。法國行政法院在人事管理上強(qiáng)調(diào)法官對解決復(fù)雜的行政糾紛和爭議的專業(yè)性要求，行政法官一般必須具備行政管理的專業(yè)背景，保證其對行政職業(yè)的充分認(rèn)識(shí)，以達(dá)到對行政爭議有效合理科學(xué)的解決。

　　德國行政法與制度深受法國的影響，但是在建立行政法院時(shí)也作了本土化的改革，產(chǎn)生出一些差異的地方。與法國及其他國家相比德國的行政審判制度主要有以下特點(diǎn)：

　　1．行政法院非行政化。德國的司法系統(tǒng)由憲法法院和普通法院兩大類組成，而普通法院又包括一般法院、行政法院、勞動(dòng)法院、財(cái)政法院和社會(huì)法院。所以，德國的行政法院是普通法院中的一種，屬于司法機(jī)關(guān)而不是行政機(jī)關(guān)。

　　2．實(shí)行審級不封頂。德國的行政法院分為三級初等行政法院、高等行政法院和聯(lián)邦行政法院。初等行政法院是基層行政法院，只作為一審法院而存在，而高等行政法院和聯(lián)邦行政法院既有初審管轄權(quán)，又有上訴管轄權(quán)。德國行政審判的審級比較特殊，實(shí)行不封頂原則，當(dāng)事人如果不服下級法院的判決可向上一級法院上訴。直至最高級為止。

　　3．行政法院的受案范圍較寬。在德國，與行政法院并列的有一般法院、勞動(dòng)法院、財(cái)政法院和社會(huì)法院，此外還有憲法法院。因此，行政訴訟范圍的確定，既要?jiǎng)澢逍姓讣话忝?、刑事案件的界限，又要?jiǎng)澢逍姓讣瑧椃ò讣慕缦?。根?jù)德國《基本法》、《行政法院法》和其他有關(guān)法律的規(guī)定，凡是控告行政機(jī)關(guān)違法或向其主張權(quán)利的，都屬于行政訴訟的受案范圍。行政賠償案件由普通法院管轄，適用民事訴訟程序。法、德兩國的行政法院制度雖存在以上諸多不同之處，但是實(shí)踐證明這兩種行政法院制度均有其優(yōu)勢，在我國試圖建立行政法院之際，有必要對兩種制度進(jìn)行比較研究，取其精華，去其糟粕。

　　就行政法院制度能否成為我國行政審判制度的改革方向，行政法學(xué)界有兩種觀點(diǎn)，反對派認(rèn)為行政法院制度在我國沒有可行性。支持派認(rèn)為行政法院制度是我國行政改革的切實(shí)可行的正確方向。

　　反對派的觀點(diǎn)是：

　　1．法律制度的移植不易成活無論是法國行政法院模式，還是德國行政法院模式，它們制度的建立都依附于本國特定的法律理念、法律傳統(tǒng)以及歷史事件的偶然性。我國不僅沒有三權(quán)分立的理論支撐和制度設(shè)計(jì)，更不可能出現(xiàn)法國當(dāng)時(shí)的政治環(huán)境。何況我國目前的體制下，司法權(quán)與行政權(quán)相比，更是處于下風(fēng)。建立行政法院制度要求以公正獨(dú)立的司法理念作為后盾，顯然我國的法治土壤無法培植出行政法院制度。

　　2．行政權(quán)強(qiáng)大長期以來我國行政權(quán)受到過去封建行政與司法合一以及行政權(quán)獨(dú)大的影響，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，行政權(quán)強(qiáng)大，司法機(jī)關(guān)無法與之抗衡。再者，本就弱小的司法權(quán)，從中把行政司法權(quán)分離出來單獨(dú)設(shè)立行政法院，勢必會(huì)使司法權(quán)在國家權(quán)力體系中的地位又降一級，更無法實(shí)現(xiàn)制約與監(jiān)督行政權(quán)。

　　3．改革成本高重新設(shè)置一個(gè)相對獨(dú)立的行政法院系統(tǒng)，必然要為法院的日常管理和運(yùn)作，基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備，法院和工作人員的工資福利里等準(zhǔn)備大量的經(jīng)費(fèi)。再者，行政案件數(shù)量不多，案件的審理也尚未專業(yè)到普通法院的法官難以審理的地步，大費(fèi)周章的建立行政法院系統(tǒng)收效不高。

　　支持派的觀點(diǎn)是：

　　1．我國本土并不排斥行政法院制度清末，改良派就曾研究論證對行政訴訟是否采取行政法院二元司法體制，北洋政府時(shí)期，南京國民政府時(shí)期均設(shè)立了行政法院，法律法規(guī)、系統(tǒng)設(shè)備及行政法院制度也較為完善。我國在制定行政訴訟制度時(shí)，也曾就行政法院制進(jìn)行過討論，雖最后并未通過，但是可以看出行政法院制的構(gòu)想不是當(dāng)下才有，更不是心血來潮。

　　2．行政法院具有現(xiàn)實(shí)作用我國行政訴訟的諸多弊病，從根本上說都是因?yàn)樗痉ú华?dú)立，司法嚴(yán)重依附于行政，司法無法擺脫行政的強(qiáng)勢干預(yù)。行政法院的獨(dú)立設(shè)置，不僅會(huì)受到社會(huì)民眾的廣泛關(guān)注與重視，也在一定程度上能克制行政官員(尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部)對法院與法官的干預(yù)，還會(huì)增強(qiáng)行政法院自身的權(quán)威，從而贏得民眾的信任。

　　3．設(shè)立行政法院推進(jìn)司法改革在司法改革的大背景下，先從行政審判體制從手，不失為推進(jìn)司法改革的策略突破口。全面落實(shí)依法行政，建立行政法院提高了行政合法性，以行政合法帶動(dòng)整個(gè)法院系統(tǒng)的獨(dú)立改革，從而實(shí)現(xiàn)司法改革的目標(biāo)。

　　1．經(jīng)濟(jì)條件前文提到擔(dān)心經(jīng)濟(jì)問題無法滿足我國的行政體制大改革。但是近些年我國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，GDP不斷增長，財(cái)政收入也節(jié)節(jié)攀升，這為行政法院的建立和有效運(yùn)行提供了長足的保障。

　　2．行政改革的迫切要求社會(huì)主義法治不斷發(fā)展，人民群眾的現(xiàn)代法治意識(shí)不斷增強(qiáng)，對自身權(quán)利的保護(hù)認(rèn)識(shí)日益強(qiáng)烈，對法院的定紛止?fàn)幍男枨笃毡樘岣?，面對?qiáng)大的行政權(quán)力拿起法律武器捍衛(wèi)自己的意識(shí)開始深入人心。在如此環(huán)境下，獨(dú)立設(shè)立行政法院容易得到民眾的接受和認(rèn)同。

　　3．理論實(shí)踐條件行政法學(xué)不論是理論界還是實(shí)務(wù)界在二十余年的發(fā)展和研究過程中都積累了豐富的理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對行政法的核心價(jià)值有了深刻的認(rèn)識(shí)。在對行政法院制度的建設(shè)過程中，這些理論實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)成為論證我國設(shè)立行政法院制的有力理論支撐。

　　4．制度條件我國實(shí)屬大陸法系國家，而行政法院制度在大陸法系國家發(fā)展的較為成熟，已成為通用的行政訴訟模式，并如前文所說我國近代就有行政法院式的訴訟體制，說明我國有建立行政法院的制度土壤?！稇椃ā返?24條第一款“中華人民共和國設(shè)立最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院?！薄度嗣穹ㄔ航M織法》第2條第一款第二項(xiàng)“軍事法院等專門人民法院”都有關(guān)于“專門人民法院”的明確規(guī)定。這就為設(shè)立行政法院留有足夠的設(shè)立空間和制度保障。

　　第一部分就法、德兩國的行政法院制度作了一下比較研究，在吸取兩者的有點(diǎn)基礎(chǔ)上，對我國行政法院做一下制度設(shè)計(jì)。1．行政法院是專門法院在現(xiàn)行憲法下設(shè)置的行政法院應(yīng)屬于專門法院，是最高行政法院內(nèi)設(shè)性法院。最高行政法院即是行政案件的最高審級，又是最高人民法院的組成部分。在行政糾紛領(lǐng)域最高人民法院對最高行政法院的判決予以尊重不得過問。地方的行政法院與普通人民法院沒有業(yè)務(wù)和人事上的關(guān)系，建立一種類似于德國的行政法院。

　　2．行政法院的三級二審制行政法院的組織系統(tǒng)分為最高行政法院、高級行政法院和中等行政法院三級。之所以沒有采取與現(xiàn)行的四級法院體制是因?yàn)椋阂皇且幸馓岣咝姓ㄔ旱膶徖砑墑e，有助于排除地方行政機(jī)關(guān)對行政案件的不良干預(yù)；二是提高審級要求保障行政法官的專業(yè)性。

　　3．行政法院的設(shè)立與行政管轄區(qū)域分離跟民事案件和刑事案件相比，行政案件可謂是極少的，若按照行政區(qū)域按級設(shè)立行政法院，可能會(huì)造成法律資源的浪費(fèi)。以目前的狀況來看，可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口分布的綜合情況，并秉承方便訴訟的原則，在相鄰的兩三個(gè)省、自治區(qū)或者直轄市設(shè)立高等法院，全國共設(shè)立l0個(gè)左右；在相鄰的幾個(gè)設(shè)去的市、自治州、地區(qū)等設(shè)立中等法院，全國共設(shè)100個(gè)左右。具體的設(shè)立規(guī)模還要在進(jìn)行必要考察的基礎(chǔ)上綜合分析、科學(xué)分配。

　　4．法官的任免行政法院是專門法院，是一種從上到下的垂直管理模式，最高行政法院隸屬于最高人民法院，其院長、付院長以及行政法官應(yīng)均有全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)產(chǎn)生，受其監(jiān)督。這樣可以保證行政法院和行政法院的地位和級別需要。高級行政法院和中級行政法院的人事任免應(yīng)由上一級行政法院負(fù)責(zé)考察，具體是：高級行政法院的院長和法官的任免，由最高行政法院院長負(fù)責(zé)提名，中級行政法官由高級行政法院院長負(fù)責(zé)提名，由全國人民代表大會(huì)常委設(shè)專門機(jī)構(gòu)考核，考核結(jié)構(gòu)交予同級人民代表大會(huì)常委會(huì)表決通過。

　　5．行政法院的內(nèi)部設(shè)置借鑒法國行政法院的設(shè)置模式，可以考慮設(shè)置普通行政法庭與特別行政法庭。如根據(jù)實(shí)際受理案件的性質(zhì)和數(shù)量，設(shè)立一下特別行政法庭：交通管理庭、工商管理庭、財(cái)政征收庭、拆迂補(bǔ)償庭等。這種模式是針對行政權(quán)的不斷擴(kuò)張，行政管理分工的不斷細(xì)化、專業(yè)化應(yīng)對方法。

　　6．法院經(jīng)費(fèi)管理為了確保行政法院的獨(dú)立性，在財(cái)政方面，行政法院的經(jīng)費(fèi)應(yīng)獨(dú)立于地方政府財(cái)政，由中央財(cái)政部門單獨(dú)立項(xiàng)，并由中央財(cái)政同一負(fù)擔(dān)和管理。行政法院的財(cái)政預(yù)算可以采取逐級上報(bào)式，由最高行政法院將各級行政法院的預(yù)算集中，制作審計(jì)表向國務(wù)院財(cái)政部門提交，待全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)審查通過，向全國各級行政法院撥付。

　　以上行政法院制度的預(yù)設(shè)只是就核心、重大方面做了設(shè)計(jì)，如受案范圍、審判程序、證據(jù)責(zé)任及證明標(biāo)準(zhǔn)等具體規(guī)則還需進(jìn)一步研究討論，制定符合我國行政環(huán)境的行政訴訟法律規(guī)則。