行政不作為是指行政主體負(fù)有積極作為的行政義務(wù)，并且具有作為的可能性，但卻在程序上超過法定期間或合理期間消極的有所不為的行政違法行為。

　　它包括以下幾層含義：

　　1、不作為行為主體是指在該行政不作為中，應(yīng)該為一定行為而沒有行為的主體。

　　2、行政不作為的不作為行為主體必須是對行政作為義務(wù)的不履行。

　　3、行政不作為的不作為行為主體在一定范圍內(nèi)有合法的職責(zé)權(quán)限。

　　5、行政不作為必須是應(yīng)為，也可能為的情況下之不為。

　　6、行政不作為是實(shí)質(zhì)不為的違法行為。是否屬于實(shí)質(zhì)不為的違法行為應(yīng)以一定的法律義務(wù)為評價標(biāo)準(zhǔn)，即基于社會生活中具體的法律關(guān)系而產(chǎn)生的一定要求。這種法律義務(wù)如果是要求行為主體應(yīng)為，而行為主體竟不為，則構(gòu)成行政不作為。

　　當(dāng)前，行政不作為的主要表現(xiàn)是瀆職。瀆職通常指國家公職人員在履行其職責(zé)過程中玩忽職守，沒有盡職盡責(zé)，致使公共財產(chǎn)、國家及人民的利益遭受重大損失的行為。具體而言主要表現(xiàn)在以下幾方個面：

　　1、對于比較普遍的違法行為制止不力，導(dǎo)致違法事實(shí)長期存在，損害了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，損害了社會的公共利益。如，對于城市居民小區(qū)中屢禁不絕的違法建筑的處理即是能夠反映這方面問題的比較典型的事例。一些居民出于自身生活方便和其他方面利益的考慮，無視有關(guān)城建方面的法律規(guī)定，或擅自違法圈地建造附屬設(shè)施，影響了城市規(guī)劃和市容市貌；或擅自違法搭建其他固定物，影響了其他居民的正常生活。由于拆除這些違法建筑工作量比較大，且存在一定的難度，一些地方的城市建設(shè)管理部門不能長期地加強(qiáng)管理，抓創(chuàng)建時緊一陣，過后便松下來，致使違法建設(shè)愈來愈多，甚至于造成無法治理的混亂局面。受到影響的相鄰方于是便四處告狀。

　　2、對于危害公共利益的違法行為，負(fù)有管理職責(zé)的部門未能引起足夠的重視，或者未能充分考慮相關(guān)大眾的利益，處理不力或者處理不當(dāng)，致使受到損害的群眾集體上訪。如，隨著一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)，以及一些服務(wù)行業(yè)的發(fā)展，環(huán)境污染問題引起的糾紛越來越多，而一些負(fù)有管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)受利益驅(qū)動的影響，在行使管理職權(quán)時，不是以消除和治理環(huán)境污染為主，而是以罰代法，一罰了之，致使矛盾長期得不到解決，群眾利益受到嚴(yán)重?fù)p害。

　　3、對于損害國家利益的行為，從本地區(qū)或本部門利益出發(fā)，聽之任之。如，一些地方存在的對國家礦產(chǎn)資源的濫挖濫采行為，長期得不到有效治理，一些珍貴的礦產(chǎn)資源遭受嚴(yán)重破壞，國家利益遭受嚴(yán)重?fù)p失，但地方的職能主管部門卻出于地方財政收益考慮，采取不聞不問的態(tài)度。

　　4、對于危及人民群眾生命和財產(chǎn)安全或潛在的損害群眾利益的行為，以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為由將群眾的呼吁置之度外。如，某鄉(xiāng)一私人鐵礦因不當(dāng)進(jìn)行地下開采，導(dǎo)致部分村民房屋墻體出現(xiàn)裂縫，受害村民上訪要求有關(guān)政府部門責(zé)令礦主停止開采，政府以影響招商引資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為由，未及時采取必要的措施，以致村民與礦主發(fā)生械斗。

　　5、對于涉及自己管理權(quán)限范圍內(nèi)的事務(wù)不盡職責(zé)，致使相關(guān)人的合法權(quán)益得不到保護(hù)。如，某縣連續(xù)發(fā)生了多起教師狀告教育主管部門不履行保護(hù)教師合法權(quán)益的法定職責(zé)的行政訴訟案件，皆因教育主管部門未能受理和處理有關(guān)學(xué)校損害教師權(quán)益的糾紛。依照相關(guān)法律規(guī)定，教師對學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)侵犯其合法權(quán)益的，或者對學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)作出的處理決定不服的，可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應(yīng)當(dāng)在接到申訴的三十日內(nèi)，作出處理。但該縣教育行政主管部門對教師的申訴既不受理，也不處理，而是以種種借口搪塞申訴人，將有關(guān)法律規(guī)定視為廢紙。

　　6、對于涉及多部門的事務(wù)，缺乏主動性，有利則做，無利則推，以致于許多問題和矛盾必須要通過地方行政首長出面干預(yù)，才能最終得到解決。

　　(一)行政不作為違反法定義務(wù)。行政不作為一般是行政主體負(fù)有法定的作為義務(wù)，且具備作為的可能性，但卻不作實(shí)質(zhì)性結(jié)論。行政主管部門在作出較大數(shù)額罰款，責(zé)令停止違法勘查或者違法開采行為，吊銷勘查許可證等行政處罰決定之前，直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的決定之前，未依法書面告之當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利。因此，它只能是一種違法的行政行為。

　　(二)“不作為”不比“亂作為”危害小。行政不作為是一種消極無為的行政行為，除非因?yàn)閭€案被行政復(fù)議或起訴到人民法院，行政主體才會承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。由于它不像行政亂作為行為那樣，危害結(jié)果容易在社會上顯現(xiàn)出來。因此，對不作為行為，往往被人視而不見，或者習(xí)以為常。但實(shí)際上，相當(dāng)量的行政不作為已經(jīng)嚴(yán)重危害到了社會公共利益或個人利益。

　　(三)不附設(shè)行政相對人義務(wù)。兩種情況：一種是當(dāng)行政作為行為一經(jīng)作出，即為行政相對人附設(shè)義務(wù)，相對人必須受到行政行為的約束，除非行政作為行為依法被否定或變更。另一種是行政不作為，則不明確為相對人設(shè)定義務(wù)或限制剝奪相對人的權(quán)利，相對人不存在義務(wù)的約束，也不能直接對行政相對人產(chǎn)生效力。

　　(四)行政不作為，從權(quán)利救濟(jì)比較困難。對屬于自己職權(quán)管理范圍的事，一個是以其他機(jī)構(gòu)已經(jīng)作出過處理為由不作查處，一個是既未受理，也不予答復(fù)，在法定的時間內(nèi)也未作出處理，拖延不決，不給行政相對人決定性意見，同屬典型的行政不作為。在現(xiàn)實(shí)行政實(shí)踐中，行政相對人提出的申請，行政機(jī)關(guān)一般不給任何手續(xù)，這給行政相對人提起行政訴訟帶來很大困難。

　　行政不作為的界定

　　如何界定行政不作為，理論界大體有四種主張：程序說主張，應(yīng)從行政程序方面區(qū)分行政作為與行政不作為，只要行政主體作出了一系列的實(shí)質(zhì)性程序行為，即表現(xiàn)出積極的作為狀態(tài)，無論該行為在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上反映的是‘為’或‘不為’，都應(yīng)該是行政作為，反之就是不作為。因此， 行政不作為是指行政主體負(fù)有作為的法定義務(wù)，并有作為的可能性而在程序上逾期有所不為的行為。(黃志強(qiáng)《行政不作為相關(guān)法律問題探析》) ；實(shí)質(zhì)說主張，行政不作為是行政主體消極地不做出一定的動作，但要分方式的不為和內(nèi)容的不為。方式有‘為’，但反映的內(nèi)容是不為，則是形式上有‘為’而實(shí)質(zhì)上‘不為’，也是不作為。”(陳小君、方世榮《具體行政行為的幾個疑難問題識別研析》)；違法說主張，在行政違法理論中，沒有合法的不作為。行政不作為就是行政不作為違法，是指行政機(jī)關(guān)、其他行政公務(wù)組織或公務(wù)人員負(fù)有法定的作為義務(wù)卻違反該規(guī)定而不履行作為義務(wù)的行為。(楊解君《行政違法論綱》)；評價說主張，討論行政不作為以及對其提起訴訟的前提是不作為存在著違法的可能性，而非現(xiàn)實(shí)性，行政不作為違法只能是審查后的結(jié)果，而非提起審查前的結(jié)論。對于在社會生活中有疑議的行政行為，在有權(quán)機(jī)關(guān)作出判斷前，任何人都無權(quán)就其合法性做否定性評價。因此，行政不作為中，既有合法的不作為，也有違法的不作為。(匿名《試論行政不作為之訴中的原告主體資格》)。

　　行政不作為的構(gòu)成要件

　　行政不作為的構(gòu)成要件問題,當(dāng)前學(xué)術(shù)界通行兩種主張。一種主張是，行政不作為由“行政主體具有作為義務(wù)、行政主體具有作為的可能性、行政主體在程序上表現(xiàn)為有所不為”三個要件構(gòu)成(匿名《行政不作為相關(guān)法律問題探析》)；一種主張是，行政不作為的違法要件除了需要具備行政違法行為的一般構(gòu)成要件，如學(xué)者言及的主體要件、主觀要件和客觀要件以外，行政不作為行為還有自身的特有要件。行政不作為的特有要件包括必備構(gòu)成要件(“法定的作為義務(wù)、履行義務(wù)的可能性、履行義務(wù)的必要性”三要件)和選擇構(gòu)成要件——相對人的合法申請(匿名《試論行政不作為之訴中的原告主體資格》)。

　　隨著法治化進(jìn)程的發(fā)展，將有更多的社會事務(wù)納入行政管理范圍，在行政權(quán)不斷擴(kuò)張的同時，行政機(jī)關(guān)放棄自己的行政管理職責(zé)，不作為的現(xiàn)象也越來越多，其原因主要有以下幾個方面：

　　1、立法上的原因。

　　首先，我國大量的法律、法規(guī)未對行政行為的方式、時效等作出明確規(guī)定，加之我國《國家賠償法》未明確規(guī)定行政不作為損害要承擔(dān)賠償責(zé)任，使得一些行政機(jī)關(guān)隨意不作為。這是行政不作為上升的一個法律層面的原因。

　　其次，有些法律、法規(guī)或規(guī)章之間出現(xiàn)規(guī)范沖突或管轄權(quán)交叉，令行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員無所適從。

　　2、行政機(jī)關(guān)職能重疊、交叉方面的原因。

　　盡管已經(jīng)過機(jī)構(gòu)改革，但行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置仍不盡合理，以致出現(xiàn)分工不清、職責(zé)不明現(xiàn)象。在這種情況下，有些行政機(jī)關(guān)趨于充當(dāng)享受權(quán)力的角色，而努力排斥需要承擔(dān)責(zé)任的那部分重疊角色；行政執(zhí)法人員在其所扮演的角色與個人無益或相悖時，在主觀上不愿意承擔(dān)角色責(zé)任。

　　3、行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員方面的原因。

　　一方面，部分行政機(jī)關(guān)執(zhí)法具有一定的趨利性，對自身有利的就管，而對自身無利的就不管，導(dǎo)致行政執(zhí)法出現(xiàn)無人管地帶。另一方面，部分行政執(zhí)法人員素質(zhì)不高，責(zé)任心不強(qiáng)。在主觀方面表現(xiàn)為以權(quán)謀私，有利的事爭著干，無利的事則袖手旁觀，不給好處不辦事，給了好處亂辦事；在客觀方面表現(xiàn)為業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，對職權(quán)的理解出現(xiàn)偏差，忽視了對一些法定職責(zé)的履行，或?qū)Ψ?、法?guī)缺乏應(yīng)有的了解，從而對自身的法定職責(zé)心中無數(shù)，不能及時正確地履行法定職責(zé)。另外，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者工作作風(fēng)不實(shí)，對具體問題缺乏通盤考慮，一旦作出錯誤的決定，就很難改變或及時進(jìn)行糾正，其結(jié)果是導(dǎo)致了行政執(zhí)法人員無所適從，客觀上往往表現(xiàn)為拖延履行職責(zé)或干脆無所作為。

　　4、監(jiān)督力度不大方面的原因。

　　在行政權(quán)不斷擴(kuò)張的趨勢下，缺少相應(yīng)的監(jiān)督措施，對行政機(jī)關(guān)及其工作人員難以實(shí)施有效的管理，致使與公民、法人和其他組織合法權(quán)益聯(lián)系最密切的行政權(quán)也成為最缺乏監(jiān)督和制約的特權(quán)，行政機(jī)關(guān)及其工作人員可以憑其好惡任意行使執(zhí)法權(quán)，行政不作為現(xiàn)象也由此大量產(chǎn)生。如，某行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員對一市場違法經(jīng)營戶聲稱：“我可以罰你，也可以不罰你，可以多罰，也可以少罰?！边@位執(zhí)法者的態(tài)度典型地反映了行政執(zhí)法權(quán)的扭曲和失控，權(quán)力失去制約就會產(chǎn)生腐敗，行政不作為和亂作為是一種對社會危害極大的腐敗。

　　行政不作為與超越職權(quán)和濫用職權(quán)表現(xiàn)形式正好相反，其拒絕履行、不予答復(fù)和拖延履行，完全是行政機(jī)關(guān)官僚主義不負(fù)責(zé)任、不履行職責(zé)的行為。從理論上講，是一種應(yīng)當(dāng)作為而不作為。其危害：

　　一是與 “全心全意為人民服務(wù)”的宗旨相背離。

　　“全心全意為人民服務(wù)”是我們黨的宗旨，也是行政管理的目標(biāo)，更是實(shí)踐“三個代表”重要思想的具體表現(xiàn)。人民需要行政機(jī)關(guān)，人民授權(quán)行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力，最終目的就是通過行政管理，為經(jīng)濟(jì)和社會管理發(fā)展服務(wù)，為提高人民的物質(zhì)和文化生活水平服務(wù)。而官僚主義不負(fù)責(zé)任、不履行職責(zé)的“不作為”行為會使人民群眾對我們的政府喪失信心，發(fā)展到一定程度就會危及到我們黨的執(zhí)政之基;

　　二是與職權(quán)職責(zé)相統(tǒng)一的職權(quán)行使原則相背離。

　　職權(quán)是《憲法》和法律授予行政機(jī)關(guān)管理經(jīng)濟(jì)和管理社會的權(quán)力，它與公民的權(quán)利不同，公民的權(quán)利可以行使也可以放棄，但行政機(jī)關(guān)的職權(quán)不僅可以行使，而且必須行使，不能放棄。行政中“不作為”或“失職”行為，不只是我們一些行政領(lǐng)導(dǎo)所認(rèn)為的那種“無所事事”、“無所作為”、“群眾觀念、作風(fēng)態(tài)度、辦事效率”的問題，更是行政機(jī)關(guān)的一種違法表現(xiàn)，它不僅給全面推進(jìn)依法行政帶來負(fù)面影響，而且直接影響我們黨帶領(lǐng)全國人民實(shí)施依法治國的偉大戰(zhàn)略。

　　三是與嚴(yán)格維護(hù)法制統(tǒng)一相背離。

　　維護(hù)法制統(tǒng)一是依法治國的基本要求，是推動社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。然而，有些行政機(jī)關(guān)不是從全局利益出發(fā)，對與本地區(qū)和本部門不利的違法事件不管不問，常出現(xiàn)有令不行、有禁不止的現(xiàn)象。有些行政執(zhí)法人員受到部門和個人利益的趨動，該履行職責(zé)時不履行，對違法行為不制止、不處罰。這些“不作為”的后果使法律、法規(guī)和規(guī)章的實(shí)施出現(xiàn)了“盲區(qū)”，“一地兩法”或“兩地兩法”的現(xiàn)象時有發(fā)生，給創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展良好的法制環(huán)境帶來了阻力和障礙，嚴(yán)重影響了改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)程，這已成為人民群眾反映最強(qiáng)烈的問題之一。

　　改變行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員行政不作為，對于建立廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效的政府實(shí)屬當(dāng)務(wù)之急，也是加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)思想政治建設(shè)、轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)的需要，更是全面推行依法行政、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展的需要。要從根本上防止和杜絕行政不作為，就必須在行政程序、行政時效和行政監(jiān)督三個方面采取措施，以此來制約“不作為”行政行為。

　　1、以規(guī)范行政程序制約行政不作為。

　　《憲法》規(guī)定：“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法制國家?！倍婪ㄖ螄母疽笫恰坝蟹梢溃蟹ū匾?，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。”現(xiàn)代法制國家特別強(qiáng)調(diào)對于重要行政行為加以規(guī)范化，對直接影響行政相對人重大利益的行政行為實(shí)行嚴(yán)密的程序控制，以法定形式設(shè)置程序規(guī)則和制度來控制監(jiān)督行政權(quán)力的運(yùn)行，規(guī)范行政行為的實(shí)施過程，力圖反映現(xiàn)代行政的民主法制精神，體現(xiàn)公正、公開、效能和公平原則。但縱觀我國浩如煙海的行政法規(guī)，惟獨(dú)沒有一部統(tǒng)一的行政程序法典。行政程序法規(guī)的欠缺，“有法可依”則無從談起，更遑論“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”了。因此，當(dāng)前制定行政程序法規(guī)，建立行政程序制度是適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)、發(fā)展民主政治、保障公民基本權(quán)利、促進(jìn)和發(fā)展人權(quán)事業(yè)、遏制和消除腐敗現(xiàn)象、克服官僚主義以及提高行政效率的需要。《行政程序法》的制定要對行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為的步驟、順序、時限等作出明確規(guī)定，使行政機(jī)關(guān)行政管理有章可循，使行政相對人合法實(shí)體權(quán)利依賴于程序得以正確順利地實(shí)現(xiàn)。

　　2、用規(guī)定“辦結(jié)期限”制約“不作為”行政行為。

　　行政程序法可規(guī)定行政機(jī)關(guān)在依法履行法定職責(zé)時，給出明確的期限，即“限期破案”、“限期辦結(jié)”，亦即時效制度，要求行政機(jī)關(guān)必須在一定的期限作出決定。它的建立，一是保障行政行為及時作出，避免因行政行為的拖延耽擱造成行政相對人權(quán)益的損害；二是防止和避免官僚主義，提高行政效率；三是督促行政主體及時作出行政行為，防止因時間拖延而導(dǎo)致有關(guān)證據(jù)散失、毀滅或環(huán)境、條件變化，影響行政行為作出的準(zhǔn)確性；四是有利于穩(wěn)定行政管理秩序和社會秩序。行政機(jī)關(guān)除不可抗拒等不能作為外，如不能在法定期限內(nèi)履行完畢，即認(rèn)定違法“不作為”，使得界定 “拖延履行”有個明確的說法，從而賦予行政相對人更多的權(quán)利，更好地保障行政相對人的合法權(quán)益，強(qiáng)化行政相對人的地位，使雙方權(quán)利利、義務(wù)趨于平衡，克服目前我國行政法規(guī)中重保障效率程序，輕權(quán)力制約、權(quán)利保護(hù)之弊端，以樹立人民政府高效之形象。

　　3、要依靠“督辦制度”和“問責(zé)制度”制約行政不作為。

　　以上已論及從程序上制定統(tǒng)一的行政程序法及行政執(zhí)法的時限規(guī)定，但僅有行政法規(guī)規(guī)定還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還不足以防止行政執(zhí)法規(guī)范化的落空。為保證執(zhí)法到位，還應(yīng)加大執(zhí)法監(jiān)督力度，實(shí)行“督辦制度”。目前，關(guān)于行政執(zhí)法監(jiān)督的法律法規(guī)可謂眾多，行政執(zhí)法監(jiān)督部門也為數(shù)不少，應(yīng)該說是可以疏而不漏了。但在具體的行政實(shí)踐中，行政執(zhí)法的現(xiàn)狀確實(shí)不容樂觀。不知是否有人對某一地區(qū)或某一領(lǐng)域的行政案件中為何行政機(jī)關(guān)履履敗訴進(jìn)行過認(rèn)真研究，這里面除了行政執(zhí)法員思想政治素質(zhì)、行政倫理素養(yǎng)和業(yè)務(wù)工作能力等因素影響外，關(guān)鍵一點(diǎn)還是監(jiān)督乏力。就“不作為”行政行為案件而言，除完善法律、法規(guī)和規(guī)章外，應(yīng)該加大執(zhí)法監(jiān)督力度，在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)推行一種“督辦制度”、“催辦制度”、“問責(zé)制度”，行政相對人對行政機(jī)關(guān)違法 “不作為”可以向其監(jiān)督機(jī)關(guān)投訴，監(jiān)督部門接報后作出分析，對要求行政機(jī)關(guān)作為之請求事項(xiàng)以書面形式進(jìn)行督辦、催辦，以求督出成效，立竿見影，對違者以法律、法規(guī)和規(guī)章追究其責(zé)任。

　　行政不作為的救濟(jì)理論。救濟(jì)理論的發(fā)達(dá)程度，直接支配著救濟(jì)制度的設(shè)置構(gòu)想和實(shí)施目的。行政不作為的救濟(jì)理論包涵三方面：

　　一是社會權(quán)(生存權(quán))理論的興起。自由權(quán)作為近代資產(chǎn)階級革命的口號，帶有進(jìn)步性和非現(xiàn)實(shí)操作性的雙重特征，而社會權(quán)作為現(xiàn)代人權(quán)的標(biāo)識必然取代自由權(quán)占據(jù)主流。社會權(quán)更強(qiáng)調(diào)作為現(xiàn)實(shí)的人，如何從國家處獲得生存所需的各項(xiàng)實(shí)際權(quán)利。社會權(quán)法律性質(zhì)的進(jìn)化，決定著公民督促國家行政機(jī)關(guān)積極實(shí)施給付的現(xiàn)實(shí)程度。

　　二是給付行政理論的發(fā)展。自由法治國強(qiáng)調(diào)秩序行政，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)只能消極地行使職權(quán)，行政不作為救濟(jì)理論自然被否定；社會法治國強(qiáng)調(diào)給付行政，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極地履行管理職能，滿足公民的生存需求。行政不作為救濟(jì)理論自然被肯定。

　　三是公權(quán)理論的進(jìn)化。公權(quán)理論經(jīng)歷了格邦的初期理論、奧托麥耶的自由法治國理論、社會法治國的理論等進(jìn)程。公民享有的公權(quán)利的實(shí)體內(nèi)容不斷擴(kuò)大，公權(quán)的司法保障程序也不斷嚴(yán)格，相應(yīng)地對行政不作為的監(jiān)督力度也不斷加大。在我國，由于公民權(quán)利理論的完善、國家綱領(lǐng)的行政給付性質(zhì)、訴權(quán)理論的發(fā)達(dá)、行政不作為訴訟制度的建立、國家賠償理論的完善等諸多因素，直接決定了我國行政不作為救濟(jì)理論的成熟。