人們經(jīng)常談?wù)摴倭胖髁x,但是許多人涉及官僚主義,往往只是把它看作一種追求權(quán)勢地位,脫離實際,脫離群眾的思想和工作作風(fēng)。很少有人從體制的角度來看待它。實際上,官僚主義有兩個方面的內(nèi)涵,一是技術(shù)性的官僚主義( 或叫作風(fēng)上的官僚主義、主體官僚主義) ,再就是體制性的官僚主義(客體官僚主義) 。體制性的官僚主義,比之作風(fēng)上的官僚主義更能體現(xiàn)官僚主義的實質(zhì)。

　　在我國,比較系統(tǒng)地研究官僚政治和官僚主義,并且頗具權(quán)威性的著作是王亞南先生所著《中國官僚政治研究》一書。在該書中,他把官僚政治分作兩個方面,即技術(shù)性的官僚政治和體制性的官僚政治。所謂技術(shù)性的官僚政治,主要是就政治作風(fēng)、工作方法而言的。

      “比如說,講形式,打官腔,遇事但求形式上能交代,一味被動地、刻板地應(yīng)付,一味把責(zé)任向上或向下推諉……諸如此類,都是所謂官僚主義的作風(fēng)?！薄斑@種技術(shù)性的官僚作風(fēng)不但可能在一切設(shè)官而治的社會存在”,“在政府機(jī)關(guān)存在”而且“在一切大規(guī)模的機(jī)構(gòu),如教會、公司、乃至學(xué)校中存在”。

       所謂體制性官僚主義,主要是就政治機(jī)構(gòu),政治制度而言的。從社會的意義上來理解官僚政治,就是說,在此種政治下,“政府權(quán)力全把握于官僚手中,官僚有權(quán)侵奪普通公民的自由。官僚把政府措施看為自己圖謀利益的勾當(dāng)”。這種體制性的官僚政治,并非任何歷史時代,任何社會形態(tài)都存在的。

       王亞南先生認(rèn)為,這兩個方面的官僚政治,人們都應(yīng)當(dāng)研究,但首先和著重研究的,應(yīng)當(dāng)是作為一種社會體制的官僚政治。要研究官僚政治,必須首先和著重研究官僚政治賴以存在和發(fā)展的社會條件,并據(jù)以研究克服它的根本途徑和措施。

       這是因為:“一旦官僚政治在社會方面有了存在依據(jù),它在技術(shù)上的官僚作風(fēng),就會更加厲害;反之,如果官僚不可能把政府權(quán)力全部掌握在自己手中,并按照自己的利益而擺布,則屬于事務(wù)的技術(shù)的官場流弊,自然是可能逐漸設(shè)法糾正的?！惫倭耪问枪倭胖髁x發(fā)展最成熟的形態(tài)。因此,我們可以把官僚政治的上述兩種形式,理解為官僚主義的內(nèi)涵,即體制性官僚主義和技術(shù)性官僚主義。

　    談到官僚主義的起源,理論界說法不一。其中較有代表性的觀點:一種觀點認(rèn)為官僚主義是人類的“政治原罪”,是人的占有欲和權(quán)威欲這種惡對政府狀態(tài)的善的寄生,是人的本性的產(chǎn)物。因而它只會改變運動形態(tài),而不會被消滅,是人類“永恒的主題?！边@是所謂的“人性論”。另一種觀點認(rèn)為官僚主義產(chǎn)生的前提和基礎(chǔ)是官民對立,只有在國家和官吏產(chǎn)生以后,才會產(chǎn)生官僚主義,因而說它是階級對立的產(chǎn)物。這是所謂的“階級論”。我認(rèn)為,從探討官僚主義起源的角度來看,這兩種解釋都未免有失偏頗。之所以這樣說,是因為無論哪一種觀點,都只是就官僚主義內(nèi)涵中的一個方面來闡述它的起源。而忽視了另一方面。既然官僚主義分技術(shù)性官僚主義與體制性官僚主義,那么我們考察它的起源就不能不從這兩個方面分別考察。

　　先說技術(shù)性官僚主義。技術(shù)性官僚主義有人也叫它主體官僚主義,就是說這種官僚主義通常都是由于主體人的原因而造成的。這個原因一般具有兩種情況:一種是無意識的、不自覺的。如處于組織領(lǐng)導(dǎo)地位的人員,由于思想認(rèn)識水平、科學(xué)技術(shù)水平等方面的局限造成的決策錯誤和瞎指揮現(xiàn)象;另一種是有意識的、人為的。如處于組織領(lǐng)導(dǎo)地位的人故意講形式、打官腔、仗勢欺人、以權(quán)謀私、玩忽職守、推諉責(zé)任等。

　　從管理學(xué)的角度看,任何社會中任何“官吏”的出現(xiàn),都與社會的管理職能的需要相聯(lián)系。雖然不同社會中管理內(nèi)容不同,管理人員的產(chǎn)生與管理組織結(jié)構(gòu)也不同,但是從事管理的人員都難免發(fā)生各種指揮和決策錯誤(有意的或無意的) 。這就是技術(shù)性官僚主義的真正源頭。

　　在原始社會,為了與惡劣的自然環(huán)境與兇猛野獸作斗爭,為了獲取足夠的食物以維持生存,人們認(rèn)識到群體組織的必要性,于是往往結(jié)成集體,統(tǒng)一行動,圍殲獵物,共同分享。這種組織一開始很有可能是極不穩(wěn)定的、臨時性的。但是,隨著集體活動的頻繁,日積月累,由于人們的經(jīng)驗、智慧、體力等方面的差異,一些才能突出的人開始在這種活動中經(jīng)常地處于指揮、管理的位置,從事管理的職能,行使指揮的權(quán)力。這些人囿于認(rèn)識水平和科學(xué)技術(shù)水平的局限,必然不可避免地作出許多脫離實際的錯誤決策,出現(xiàn)瞎指揮現(xiàn)象,這是無意識的技術(shù)性官僚主義的萌芽。由于這個時期的社會完全是一種原始的大同社會,這些有管理、指揮權(quán)的人基本上無私利可言,他們同大伙一樣參加勞動,因而不可能有“以權(quán)謀私”的有意識的官僚主義。

　　隨著人類自身的不斷繁衍和發(fā)展,形成了家庭、氏族、部落等比較穩(wěn)定的社會組織。隨著生產(chǎn)的發(fā)展,又出現(xiàn)了行業(yè)分工和生產(chǎn)勞動的內(nèi)部分工。同時也出現(xiàn)了與生產(chǎn)勞動無直接聯(lián)系的、維系氏族部落統(tǒng)一、組織社會生活所必需的社會管理職能以及與此相應(yīng)的專門的管理階層,如酋長、族長、長老等等。這個階層對社會的影響隨著社會關(guān)系的復(fù)雜化,特別是隨著部落戰(zhàn)爭的頻繁而越來越大,逐漸變成一個凌駕于社會之上的特殊階層。當(dāng)生產(chǎn)發(fā)展到社會上出現(xiàn)剩余產(chǎn)品時,這些人中的部分人為了滿足個人的私欲,便開始利用其特殊職位來謀取私利。在生產(chǎn)決策和戰(zhàn)爭決策中,也有可能優(yōu)先考慮個人的利益,甚至不惜犧牲氏族和部落利益。這便是有意識的技術(shù)性官僚主義。這個時候的技術(shù)性官僚主義已基本達(dá)到了它的成熟形態(tài)。

　　再看體制性官僚主義。標(biāo)志體制性官僚主義形成的,應(yīng)是官僚政治統(tǒng)治的確立。因此,探尋體制性官僚主義的起源,只須考究官僚政治的淵源就行了。

　　“一個私有財產(chǎn)制不存在的社會,一般生產(chǎn)大眾皆有發(fā)言權(quán)的社會,任何一種當(dāng)作社會體制看的官僚政治形態(tài)是決計無法生根的?！庇纱丝梢?體制性官僚主義的產(chǎn)生是與私有制分不開的。但這并不完全等于說官僚政治與私有制共存亡,一有私有制就有了官僚政治,私有制一結(jié)束,官僚政治也隨之消失。王亞南先生認(rèn)為:“當(dāng)作一個社會體制看的典型的官僚政治,卻只允許在社會的某一歷史階段存在”?！熬驼问飞险f,那是由封建貴族政治轉(zhuǎn)向資產(chǎn)者的民主政治的過渡階段”。“官僚政治是當(dāng)作專制政體的一種配合物或補(bǔ)充物而產(chǎn)生的。專制政體不存在,當(dāng)作一種社會體制看的官僚政治也無法存在?！蹦脷W洲最初出現(xiàn)的奴隸制國家來看,比如希臘的兩個城邦國家雅典和羅馬。雅典是由多個部落選出一定數(shù)量議員組成“協(xié)議會”來行使統(tǒng)治,這種統(tǒng)治服從于每一個公民都有出席權(quán)與投票權(quán)的民會的決議。提任官職的權(quán)利擴(kuò)充到一切公民。

　　羅馬從它一開始建國到以后擴(kuò)大領(lǐng)土的千余年的歲月中,幾乎一半是受共和國政府統(tǒng)治,共和國的官吏任期最多一年,且不得連任。因此,即使到了最后的帝政時代,也未形成官僚政治。至于中世紀(jì)的封建王國,是由僧侶、貴族行使統(tǒng)治的。在統(tǒng)治形式上,由最高的教皇、皇帝、國王(或君主) 到公爵、主教、僧院長,子爵、男爵和小領(lǐng)主,以至到最下層的騎士或侍從,構(gòu)成一個金字塔形的層序。其中的每一個單位都各自為政,其屬地或地產(chǎn)不受國王管轄,大小的貴族或僧侶分別擔(dān)任治理的工作。這種情形下,也不存在一個特殊的官僚階層。

　　可是,到了中世紀(jì)末,情況就大不相同了。由于在封建的基地上成長起了民族國家,特別是由于在反對諸候的斗爭中獲勝的國王把以前分屬于貴族、僧侶的各種權(quán)益都集于自己一手,而在行使這些權(quán)力時,他自己又不能樣樣事都干。于是不得不委托一部分人代他行事。這些被委以一定權(quán)力的人( 官僚或官吏) 就開始不對人民或國家負(fù)責(zé),而只對國王負(fù)責(zé)?！皣醯恼Z言變?yōu)樗麄兊姆?國王的好惡決定了他們的命運,結(jié)果,他們只要把對國王的關(guān)系弄好了,或者就下級官吏而論,只要把他們對上級官吏的關(guān)系弄好了,他們就可以為所欲為地不顧國家人民的利益,而一味地圖謀私利了”?？梢?這時的行政權(quán)力把握在大大小小的各級官僚手中,必然地相伴產(chǎn)生官僚政治?！肮倭耪问菍Ｖ普蔚母碑a(chǎn)物和補(bǔ)充物?！敝劣谡f“專制政體下的官僚”,那是由封建貴族轉(zhuǎn)化而來的,是貴族的“轉(zhuǎn)形物”。但這些官僚不同于以往的貴族,他們是官僚政治的載體。

　　中國的情況,大抵相同于歐洲。王亞南先生認(rèn)為:“中國的專制官僚政體是隨中國的封建的地主經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生而出現(xiàn)的?！倍爸袊в嗄甑牡刂鹘?jīng)濟(jì)制度,是由秦國立下基礎(chǔ)的,所以專制官僚政治局面也由秦國開其緒端。”因此,只要搞清兩個問題,就可搞清中國官僚政治的起源。這兩個問題是:第一,秦國是怎樣建立其地主經(jīng)濟(jì)制度的?第二,地主經(jīng)濟(jì)為什么能產(chǎn)生官僚政治,被它所取代的領(lǐng)主經(jīng)濟(jì)卻不能?這兩個問題當(dāng)中當(dāng)然應(yīng)包括“地主經(jīng)濟(jì)是一種什么樣的經(jīng)濟(jì)制度”這一問題。

　　眾所周知,中國的封建社會發(fā)端于西周。西周建立后,周王實行“分封制”,即把他統(tǒng)治下的領(lǐng)土與領(lǐng)民除自己直接支配外,其余的分歸其子弟或功臣;其子弟或功臣又按照階位,把他從周王那里得來的領(lǐng)土與領(lǐng)民,除自己直接支配外,再分給下屬。這些擁有領(lǐng)地與領(lǐng)民的子弟或功臣稱為“諸候”,他們有權(quán)征稅,有權(quán)對領(lǐng)民實行賞罰,而且依據(jù)對土地的占有,寄生于農(nóng)奴的勞動生產(chǎn)剩余上。但是這些諸候又都絕對服從于周王,屬周王臣子。所謂“溥天之下,莫非王土,率土之濱,莫非王臣。”這是一種典型的分田制祿的領(lǐng)主經(jīng)濟(jì)。在這種經(jīng)濟(jì)制度下,田地不許買賣,農(nóng)奴不得轉(zhuǎn)業(yè),不許遷移?？墒?到了后來,特別是戰(zhàn)國時期,由于牛耕和鐵器被廣泛應(yīng)用,生產(chǎn)力的提高,這種世卿、世祿、世業(yè)的固定化的領(lǐng)主經(jīng)濟(jì)遭到?jīng)_擊。( 秦滅六國以后,實現(xiàn)了政治上的統(tǒng)一,這種政治上的統(tǒng)一需要相應(yīng)的統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)制度,以前的諸侯”分封割據(jù)”的領(lǐng)主經(jīng)濟(jì)是再也要它不得了。) 公元前356 年,秦用商鞅實行變法,徹底推翻了這種經(jīng)濟(jì)制度。史載“秦則用商鞅之法,改帝王之制。

　　廢井田,開阡陌,任其所耕,不限多寡?！狈灿泄φ呖色@得爵位與土地;凡努力耕作都亦可獲得私有土地或更多土地;土地收入以賦稅形式歸于上。商鞅變法摧毀了領(lǐng)主經(jīng)濟(jì)的秩序,同時也奠定了地主經(jīng)濟(jì)的根基。

　　這種地主經(jīng)濟(jì)與領(lǐng)主經(jīng)濟(jì)的區(qū)別是:在領(lǐng)主經(jīng)濟(jì)制度下,諸侯有權(quán)對其領(lǐng)內(nèi)可以榨取的農(nóng)奴剩余勞動自己作出處理,而在地主經(jīng)濟(jì)制度下,那些形式上較自由的農(nóng)奴或農(nóng)民的剩余勞動主要以賦稅形式上交帝王,帝王再以俸給的形式賞賜給諸子功臣?？梢?在對土地的控制上,在地主經(jīng)濟(jì)制度下,帝王有直接權(quán)。

　　第二個問題:為什么地主經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致官僚政治,而領(lǐng)主經(jīng)濟(jì)卻不能?我們知道,在地主經(jīng)濟(jì)制度下,因為社會的統(tǒng)治階層(也就是官吏) 必然是土地的所有者,租稅的收領(lǐng)者,而農(nóng)民或生產(chǎn)者,必然受其支配、剝削。秦始皇吞滅六國,統(tǒng)一宇內(nèi)之后,推行了許多革古創(chuàng)新之舉。其中在政治上最根本的要數(shù):自封皇帝;其命為制,令為詔;天下皆為郡縣,子弟無尺土之封;相國、丞相、太尉、御史大夫??郡守、郡尉,縣令皆為秦官等幾項。因為有了這些根本的決定,取消了原來的領(lǐng)主經(jīng)濟(jì),以前的任何諸侯貴族就沒有了“食土子民”的權(quán)力,經(jīng)濟(jì)政治大權(quán)集于皇帝一身,他有無上的富貴、尊嚴(yán),“朕即國家”,任何事情都是皇帝一人說了算。而分受其治的大小官僚(一般都是由原先的貴族轉(zhuǎn)化而來) ,就得仰承其鼻息,“用命受上賞,不用命受顯戮”。這就說明專制的官僚政治必須建立在地主經(jīng)濟(jì)封建制基礎(chǔ)之上。

　　而在“分地而食”、“封土而治”的條件下,大大小小的貴族諸侯是在那里自己為自己行使統(tǒng)治。在名義上,盡管小貴族對大貴族,大貴族對帝王維持著一定的依屬關(guān)系,但實質(zhì)上,他們是所在屬地的絕對支配者。(這就不同于在地主經(jīng)濟(jì)下的充當(dāng)了官吏的貴族,后者已不是以貴族的身份行使治理,而是以皇帝的仆役的資格為皇帝效忠。) 每一個領(lǐng)地都是一個自給自足的單位。這種狀況雖然與當(dāng)時的不發(fā)達(dá)的自然經(jīng)濟(jì)狀態(tài)相聯(lián)系,但是每一個自給單位,都不免帶有離心的獨立的傾向,這種狀況,當(dāng)然無法形成統(tǒng)一的專制的官僚政治。

　　應(yīng)該說,社會主義制度的建立,從根本上鏟除了體制性官僚主義存在的政治和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。但官僚主義現(xiàn)象并未就此絕跡。鄧小平同志在一次干部會議上指出:“現(xiàn)在到處可以看到,我們的官僚主義、官僚機(jī)構(gòu)、官僚制度的害處極大?！痹凇饵h和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中又指出:“當(dāng)然,官僚主義還有思想作風(fēng)問題的一面,但是制度問題不解決,思想作風(fēng)問題也解決不了。所以我們過去雖也多次反過官僚主義,但是成效甚微?！边@就是說,在我國,體制性的官僚主義也還仍然存在著。之所以存在大概主要有兩方面的原因。

　　從歷史的角度來看,我們的社會主義制度脫胎于二千余年封建制度。封建的官僚政治和專制主義滲透到社會生活的各個方面。不可能在短時期內(nèi)徹底予以革除。我們的國家機(jī)關(guān)和干部不可能不受這種遺毒的影響。從現(xiàn)實的原因來看,由于我們的社會主義建設(shè)是在前無古人的條件下進(jìn)行的,既無現(xiàn)成的模式,也沒有多少成功的經(jīng)驗可供借鑒。因此,在黨和國家的某些具體制度上存在一些不完善不合理的地方。如管理體制上的高度集權(quán)化,干部任命選拔上的不合理等等,這都是社會主義條件下體制性官僚主義附著的媒體。但是歸根結(jié)蒂,社會主義條件下的體制性的官僚主義不是社會主義根本制度所固有的,它為社會主義的根本制度所不容,有著自己的特征?！拔覀儸F(xiàn)在的官僚主義現(xiàn)象,除了同歷史上的官僚主義有共同點以外,還有自己的特點?！边@些特點表現(xiàn)在如下兩方面:

       (一)本質(zhì)上的特征。

　　與剝削階級國家的官僚主義比較起來,社會主義條件下的官僚主義與之有本質(zhì)的不同。

　　首先是在國家政權(quán)生活中不占主導(dǎo)地位。作為舊制度必然產(chǎn)物的官僚政治,它本身就是舊的國家制度的本質(zhì)表現(xiàn)。一切舊官僚,都是剝削階級的忠實代表。因此,私有制下的官僚主義在其國家政權(quán)中必然占主導(dǎo)地位。與此相反,社會主義國家是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的,勞動人民當(dāng)家作主的國家,它對人民實行民主,對敵人實行專政。因此,社會主義條件下的官僚主義,并非社會主義制度所固有,在社會主義國家政權(quán)中不占主導(dǎo)地位。誠如少奇同志所說“我們的國家同那些少數(shù)人壓迫絕大多數(shù)人的剝削階級的國家相反,我們的制度是反對官僚主義而不是保護(hù)官僚主義?！逼浯嗡皇巧鐣髁x制度的必然產(chǎn)物。私有制下的官僚主義,是生產(chǎn)資料私有制的必然產(chǎn)物。而社會主義條件下的官僚主義,主要是舊社會遺留因素造成的,同時也與社會主義社會某些具體制度不合理有關(guān),因而說它不是社會主義制度的必然產(chǎn)物。

　　再次,社會主義條件下的官僚主義同勞動人民之間的矛盾性質(zhì)不同于剝削階級社會。私有制下的官僚主義同勞動人民的矛盾,是對抗性的矛盾,完全是一種官民階級對立。因而解決這種矛盾也只能通過人民群眾的革命手段來實現(xiàn),徹底打碎舊的官僚國家機(jī)器。社會主義條件下的官僚主義同勞動人民的矛盾,除了極少數(shù)嚴(yán)重違法亂紀(jì)者外,大多數(shù)屬于人民內(nèi)部矛盾,是非對抗性的。解決的途徑也只能是通過在社會主義制度本身基礎(chǔ)上的調(diào)節(jié)和改革逐漸加以克服。

　　(二)表現(xiàn)形式上的特征

　　第一,顛倒主仆,脫離群眾。這是體制性官僚主義與技術(shù)性官僚主義共有的特征,也是官僚主義首要的、最本質(zhì)的特征。

　　馬克思和思格斯都曾揭示和剖析過剝削制度下官僚主義的本質(zhì)特征。他們認(rèn)為,剝削階級國家的本質(zhì)特征,即舊的官僚制和官僚主義的本質(zhì)特征是脫離人民、壓迫人民。1891年,恩格斯在為馬克思的《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》一書寫的序言中指出,以往國家的特征,是社會起初為保護(hù)自己的共同利益而建立起來的特殊機(jī)關(guān)(既后來的國家政權(quán)機(jī)關(guān)),“為了追求自己特殊的利益,從社會的公仆變成了社會的主人?！倍鞲袼惯€說過,這種國家機(jī)關(guān)由社會公仆變成社會主人的現(xiàn)象,在一切剝削階級國家中都是不可避免的。列寧在《國家與革命》一書中也指出:官僚主義的實質(zhì),就是脫離群眾,站在群眾之上,享有特權(quán)。社會主義的國家政權(quán),本質(zhì)上是工人階級和勞動人民的政治權(quán),但是,由于無產(chǎn)階級國家“最多也不過是無產(chǎn)階級在爭取階級統(tǒng)治的斗爭勝利后所繼承下來的一個禍害?！眹覚C(jī)關(guān)及其工作人員,仍然存在著脫離社會,脫離群眾的可能性。特別是過去長期形成的黨政不分,以黨代政,權(quán)力過分集中的政治體制,往往導(dǎo)致黨組織,政權(quán)組織不能有效地為基層人民群眾服務(wù),產(chǎn)生脫離實際,脫離群眾的官僚主義。

　　第二,濫用權(quán)力,圖謀私利。作為一種社會體制的官僚主義,它的另一個顯著特征,是無限夸大權(quán)力和權(quán)威的作用,并且往往利用這種權(quán)力來謀取私利。馬克思曾說,封建國家“只是作為由從屬關(guān)系和盲目服從聯(lián)系起來的各派官僚勢力而存在”,正因為如此,對于官僚機(jī)構(gòu)來說,“權(quán)威是它的知識原則,而崇拜權(quán)威則是它思想方式?！瘪R克思還說,“就單個的官僚來說,國家的目的變成了他個人的目的,變成了他升官發(fā)財,飛黃騰達(dá)的手段?！蓖鮼喣舷壬?jīng)這樣揭示中國舊的官僚政治的特征:“官僚政治是一種特權(quán)政治。在特權(quán)政治下的政治權(quán)力,不是被運用來表達(dá)人民的意志,圖謀人民的利益,反而是在‘國家的’或‘國民的’名義下被運用來管制人民,奴役人民,以達(dá)到權(quán)勢者自私自利的目的?！痹谖覀兩鐣髁x國家里,那種黨政不分,以黨代政,權(quán)力過分集中的體制本身就是政治權(quán)力配置和使用不合理的表現(xiàn)。在那種體制下的黨政領(lǐng)導(dǎo)成員,如果缺乏正確的思想指導(dǎo),往往就會以“權(quán)威”自居“,一朝權(quán)在手,便把命來行”。更有甚者,把人民賦予的權(quán)力看作自己謀取私利的“特權(quán)”,假公濟(jì)私,結(jié)黨營私,違法亂紀(jì)。

　　第三,脫離實際,形式主義。馬克思指出,就官僚機(jī)構(gòu)的實質(zhì)而言,是“作為形式主義的國家”。“官僚機(jī)構(gòu)認(rèn)為它自己是國家的最終目的。既然官僚機(jī)構(gòu)把自己的‘形式的’目的變成了自己的內(nèi)容,所以它就處處同‘實在的’目的相沖突。因此,它不得不把形式的東西充作內(nèi)容,而把內(nèi)容充作形式的東西。國家的任務(wù)成了例行公事,或者例行公事成了國家的任務(wù)”。

　　蘇聯(lián)學(xué)者魯金斯基在他的一篇文章中也說:“官僚主義者注意的不是解決實際問題,不是國家工作的結(jié)果,而是注意其表面現(xiàn)象”。無須多加說明,官僚主義那種只講形式,不講效率的特征,已經(jīng)十分清楚了。

　　第四,對內(nèi)神秘,對外封閉。馬克思說過:“官僚機(jī)構(gòu)的普遍精神是秘密,是奧秘。保守這種秘密在官僚界內(nèi)部是靠等級制組織,對于外界則靠它那種閉關(guān)自守的公會性質(zhì)。因此,公開的國家精神及國家的意圖,對于官僚機(jī)構(gòu)來說就等于出賣它的秘密?！瘪R克思還說“,官僚政治是一個誰也跳不出的圈子。它的等級制是知識的等級制,上層在各種細(xì)小問題的知識方面依靠下層,下層則在有關(guān)普遍物的理解方面信賴上層,結(jié)果彼此都使對方陷入迷途?！蔽覀冋f官僚主義的這種對內(nèi)神秘,對外封閉的目的,就在于為了使官僚機(jī)關(guān)免遭各種批評,為了把領(lǐng)導(dǎo)和管理活動偽裝成一種超然于各種利益之上的、大公無私的活動。

　　官僚主義的特征,特別是體制性官僚主義的特征,當(dāng)然可能遠(yuǎn)不止以上幾點,但是我們已經(jīng)從這幾個特征中清楚地看到,官僚政治同社會主義的民主政治是根本對立的。

　人們一般主要把官僚主義看作一種作風(fēng)。事實上，作為作風(fēng)的官僚主義相對來說還只是外顯的、表面化的現(xiàn)象。從更深的層次上看，官僚主義是組織和制度在結(jié)構(gòu)上以及運行中的功能性變異。在中國，這種功能性變異在社會異質(zhì)性結(jié)構(gòu)和官場文化的誘導(dǎo)下顯得尤為嚴(yán)重。

　　1.潛層結(jié)構(gòu)的暗箱

　　在處于從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型時期的中國，各類公共組織大都同時具有雙重異質(zhì)性的組織結(jié)構(gòu)，即組織的表層結(jié)構(gòu)和潛層結(jié)構(gòu)。就組織規(guī)范而言，其表層結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了現(xiàn)代組織管理的特性，而潛層結(jié)構(gòu)則因襲著傳統(tǒng)的特性。從表層來看，它們一般都具有某些科層制特點，如專業(yè)分工、等級分層、權(quán)責(zé)限制、規(guī)章管理和評估機(jī)制等。這些大多由明文規(guī)定了的制度體系所構(gòu)成的組織的表層結(jié)構(gòu)，在形式上表現(xiàn)出一種科層制的合理性。然而在實際運作中，這些原則又常常不能充分發(fā)揮功能，有時甚至只是在形式上起著應(yīng)付門面的作用。這說明組織公開宣稱的原則同實際運作所遵循的原則是有一定的差異的。組織并不是唯一靠表層結(jié)構(gòu)起作用，而是受潛層結(jié)構(gòu)因素的影響。潛層結(jié)構(gòu)是由一套非正式的但卻在發(fā)生效力并為組織成員所遵從的行為準(zhǔn)則所構(gòu)成的。組織雖然從未公開宣布這些行為準(zhǔn)則的有效性，但它們卻在組織成員的交往中發(fā)揮著巨大的作用。表層結(jié)構(gòu)同潛層結(jié)構(gòu)的并存，突出地表現(xiàn)為一種二元性結(jié)構(gòu)。這種二元性結(jié)構(gòu)形態(tài)的運作常常導(dǎo)致組織中的非合理性行為或偏離組織目標(biāo)的行為大量產(chǎn)生。如許多媒體報道的那些“豆腐渣工程”，在剛一開始確定由誰承接施工任務(wù)時，在表面上也通過一系列嚴(yán)格的程序，并通過公開招標(biāo)的形式選擇承建單位。但實際上，中標(biāo)者的選定卻是主建單位與中標(biāo)者之間暗箱操作的結(jié)果。在干部的選拔使用中也常常發(fā)現(xiàn)諸如此類的問題。由此說明，在具有雙重結(jié)構(gòu)的組織中，違規(guī)行為常常既表現(xiàn)為失范又表現(xiàn)為符合規(guī)范。在這種組織中，公開宣布的組織規(guī)則往往只起著掩飾的作用，而實際的控制作用則是各種非正式因素互動的結(jié)果。官僚主義在這種雙重結(jié)構(gòu)的社會環(huán)境的掩蓋下更容易泛濫，而且難于掌控。

　　2.組織的內(nèi)卷化

　　組織內(nèi)卷化指的是節(jié)奏紊亂的變化過程。根據(jù)定義，如果革命性政黨在采納和擴(kuò)展許多現(xiàn)代的(如理性的、非人格化的)結(jié)構(gòu)的時候，拒絕或未能使自身適應(yīng)于現(xiàn)代科層制的理性化和常規(guī)化，然而卻又不能繼續(xù)通過原先的革命模式(如大眾動員、創(chuàng)造中心任務(wù)、道德激勵和意識形態(tài)灌輸)來整合組織，那么內(nèi)卷化就發(fā)生了。

　　受革命黨思維定勢的影響，黨組織在執(zhí)政后未能采用現(xiàn)代化的組織形式，反而通過強(qiáng)化了的復(fù)雜的傳統(tǒng)方式運作，由此形成了一套脫離官方秩序的非正式規(guī)則，并使正式制度非正式化以填補(bǔ)正式制度能力不足所造成的空隙，這不但引發(fā)了廣泛的形式主義，而且使組織所反對的東西以非正式的形式進(jìn)一步強(qiáng)化了。比如，干部級別的作用越來越重要，干部特殊化和特權(quán)現(xiàn)象越來越嚴(yán)重；對于傳統(tǒng)政治中根深柢固、十分普遍的“走后門”、“關(guān)系” 等非正式規(guī)則也在組織內(nèi)卷化中強(qiáng)化了?？傊?，組織內(nèi)卷化產(chǎn)生了以非正式的運作方式、松散的制度、人治的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、儀式化的文化特征和非經(jīng)濟(jì)類型的腐敗為特征的新傳統(tǒng)主義。內(nèi)卷化往往使正式程式不僅不能正常發(fā)揮作用，而且被儀式化了。儀式化不僅發(fā)生于正式程式領(lǐng)域，而且發(fā)生在實質(zhì)性的革命儀式形態(tài)和價值上，即“革命魅力的儀式化”。

　　3.官本位的文化遺存

　　中國歷史兩千余載的官僚制度造就了中國的官本位文化。官僚制度在中國社會的重要地位使官文化成了中國古代政治文化的核心和主體。作為官僚政治的理論基礎(chǔ)的官文化在漫長的歷史時期，是起主導(dǎo)作用的價值觀，主宰著中國古代社會。有關(guān)學(xué)者指出，官文化的基本點有三： “一為官至尚；二為官本位；三為官管和官治?！闭驗楣僦辽泻凸俦疚坏拇嬖?，中國人一生一世的最大追求就是做官。能否做官、做多大的官成為一生成敗的判斷標(biāo)準(zhǔn)。不管是普通百姓，還是吟詩作賦者，亦或是注釋經(jīng)典者，都難消“官”念。歸隱山林者亦不能真正忘卻紅塵，總望能夠得遇明主親自探尋或傳來一紙昭書請其人世，主持大政。中國文人留下了多少懷才不遇的哀怨。而一旦做了官，便要做民的父母，為民作主，成了民的主人，高居社會之上。官作為治者的優(yōu)越地位和無限聲威、官僚制度的等級森嚴(yán)的組織架構(gòu)以及官與民的界線分明的治者與被治者的關(guān)系，經(jīng)過長期的歷史積淀，塑造了中國人根深蒂固的官本位意識。

　　同時，由于長期浸潤于封建宗法社會之中，中國的官本位文化還帶有強(qiáng)烈的宗法色彩。這種伴有宗法社會文化特征的官本位文化使?jié)撘?guī)則的效用往往大大超過理性的、明文的正式制度，也使人事行政始終難以完全擺脫“贍恩徇私式”人事行政的影響。由于“系統(tǒng)化的、規(guī)范化的、法治式的”選拔官員的制度的相對缺乏，特別是由于潛規(guī)則的巨大效用，一些地方和部門仍存在著“贍恩徇私式”人事行政的弊端。一些地方由于權(quán)力集中在少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)，甚至集中在黨委書記一人身上，黨管干部往往變成了少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)管干部。如此一來，干部的職位和權(quán)力不是來自人民而是來自少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)，其結(jié)果就是他們無須向人民負(fù)責(zé)，而只要效忠于提拔他們的上級。人民對他們也無可奈何，即使他們能力平庸、品德低下。這也是公共組織官僚化最危險的地帶。

　　根除官僚主義可能是不切實際的幻想，但官僚主義對組織存續(xù)的合法性基礎(chǔ)的侵害卻是任何組織都不能不防范和抵御的。要抑制官僚主義的禍害，避免出現(xiàn)組織合法化的危機(jī)，就必須堅持不懈地防范和治理官僚主義，使官僚主義發(fā)生發(fā)展的空間降到最小，使官僚主義的危害降至可以忍受的限度。

　　為此，必須從官僚主義發(fā)生發(fā)展的內(nèi)在機(jī)制著眼，從誘導(dǎo)官僚主義泛濫的諸多因素著眼，冷靜、理智地進(jìn)行制度設(shè)計，尋找遏制官僚病的有效措施。

　　1.改造和完善科層制

　　要在充分享受科層制帶來的好處的同時驅(qū)除官僚主義這個寄生物，必須對現(xiàn)代社會管理中仍然不能不普遍采用的科層制進(jìn)行改造，從理念上拋棄傳統(tǒng)科層制壟斷和強(qiáng)制的性質(zhì)，強(qiáng)調(diào)政府、社會和個人的共同治理，打破傳統(tǒng)科層制刻板的自上而下、等級分明的組織秩序，重視政府與各種非政府組織之間的平等對話和系統(tǒng)合作，以公眾為主體，鼓勵公眾的參與，實現(xiàn)傳統(tǒng)科層制向后科層時代的轉(zhuǎn)變。必須倡導(dǎo)公開化、透明化、社會化、民主化、多元合作化的公共行政理念，推動社會從崇拜權(quán)力走向崇尚服務(wù)，把公職人員的視線從關(guān)注權(quán)力的運行拉回到服務(wù)的質(zhì)量上來，從權(quán)力主體拉回到顧客即公眾身上來。再者，由于政府不再是公共產(chǎn)品提供的唯一來源，也不再是唯一掌管公共權(quán)力的組織，隨著非政府組織的介入，公共管理的社會化，政府也必須同其它非政府公共管理組織競爭，如果不能提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，就會失去行使權(quán)力的基礎(chǔ)。

　　同時，必須從效率優(yōu)位走向公平與效率的均衡。傳統(tǒng)的科層制只追求效率的單向維度，從微觀看，不注重服務(wù)的質(zhì)量；從宏觀看，不考慮公平性。因而，在追求行政效率的同時，總是以加大投入和不必要的浪費為代價，造成機(jī)構(gòu)膨脹、財政緊缺，這種艱難的運轉(zhuǎn)往往又走入低效率。對許多公共組織來說，尤其是對迥然不同于私營部門的政府組織來說，不能單向地考慮行政效率，效率不是唯一目的，甚至不是最為重要的目的，還存在其它目標(biāo)。在社會功能上，公共組織往往是“最后的依靠”。它們正通過不把效率置于至高無上的地位來立足于社會。應(yīng)該說，公平是公共部門不可或缺的價值目標(biāo)，追求效率的同時理應(yīng)兼顧公平。這樣才不至于在效率至上的單向度追求中過分強(qiáng)化等級森嚴(yán)、壁壘重重的官僚秩序，以至滋生出嚴(yán)重的官僚病。

　　2.承認(rèn)并規(guī)范官員的合理合法利益

　　只要國家存在，官僚機(jī)構(gòu)就會存在，就會有官僚，就會有官僚主義。因此，取消官僚機(jī)構(gòu)，根除官僚主義，在很長的時期內(nèi)可能是不現(xiàn)實的。官員是施權(quán)者，官僚主義則是對權(quán)力的濫用。官僚主義必須反對，公務(wù)員的利益卻是客觀存在，應(yīng)當(dāng)予以承認(rèn)。官員、公務(wù)員本來就是一種職業(yè)，有著和其他職業(yè)不同的特點。他們的職責(zé)應(yīng)當(dāng)是為人民服務(wù)。但這種服務(wù)不可能、也不應(yīng)當(dāng)是無償?shù)?。過去蘇共不承認(rèn)這一現(xiàn)實，對顯然由利益矛盾引起的各種問題視而不見。這種情況導(dǎo)致的是另一個極端，即機(jī)關(guān)和官員往往把自己的利益隱藏在公共利益的后面，把它等同于國家利益，以黨和國家的名義發(fā)號施令，謀取私利。這在客觀上為黨的官僚化、為形成有特殊利益的官僚階層提供了肥沃的土壤。很顯然，只有正視他們的利益，才能正確解決由此帶來的矛盾。

　　當(dāng)然，在肯定官員合理合法利益的同時，還應(yīng)當(dāng)通過建立相應(yīng)的機(jī)制，把這種利益限定在合理的范圍內(nèi)。既然公共行政機(jī)關(guān)的職責(zé)是為人民服務(wù)，那么人民滿意不滿意就是最高的尺度。官員的利益應(yīng)當(dāng)?shù)玫綕M足，但前提是要服務(wù)得好。既不能只談利益、不講服務(wù)，更不能為了自己的利益去損害人民群眾的利益。這就是建立新機(jī)制的基本原則。明明有自己的利益，卻非要說成是沒有任何私利的“公仆”，老百姓是不太相信的。他們更能接受的是那種不避諱個人追求、同時又能正確地處理個人利益與公眾利益之間關(guān)系的價值理念。

　　3.防范政黨組織的官僚化

　　政黨組織是現(xiàn)代政治社會的主導(dǎo)力量。遏止政黨組織的官僚化是治理官僚主義的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為此，必須科學(xué)界定執(zhí)政黨與公共權(quán)力的關(guān)系。政黨對公共權(quán)力的影響是無所不在的，但這種影響又是有明確邊界的。政黨隨意逾越公共權(quán)力的邊界，造成權(quán)力的高度集中，是官僚主義泛濫的一個重要體制性原因。通過對政黨執(zhí)政方式的比較研究，我們可以發(fā)現(xiàn)，在政黨與公共權(quán)力之間存在著明確的界限。這就是：公共權(quán)力的運作有自己的規(guī)律，并在權(quán)力的所有者和行使者之間形成了相應(yīng)的法理關(guān)系。誰從誰那里得到權(quán)力，誰向誰負(fù)責(zé)，誰來監(jiān)督，誰來執(zhí)行，責(zé)任和權(quán)力的劃分必須清楚。執(zhí)政黨必須對這一邊界準(zhǔn)確把握。政黨可以通過各種符合法律的手段對公共權(quán)力的運作施加影響，但其底線是不隨意改變這種法理關(guān)系。政黨作為政治制度的靈魂貫穿在政治運作的背后，控制整個運作，而不是直接浮現(xiàn)在政府的日常行為之中。

　　為了防范政黨組織的官僚化，還必須加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，尤其是黨內(nèi)民主建設(shè)。這是防范政黨組織官僚化的必要且有效的措施。從黨內(nèi)民主建設(shè)的正反兩方面的經(jīng)驗來看，民主既不是一個簡單的概念，也不僅僅是一種作風(fēng)，更不是一種主觀愿望，甚至不僅僅是已有的經(jīng)驗，而是一種制度，一種精確的體制和運作機(jī)制。加強(qiáng)黨內(nèi)民主建設(shè)，體制和機(jī)制是不可或缺的部分。以往制度建設(shè)的薄弱，在很大程度上往往不是由于具體規(guī)章制度的缺乏，也不是由于黨的根本制，度有毛病，而是由于中觀層次上的體制機(jī)制有問題。從中觀層面上加強(qiáng)黨內(nèi)民主制度建設(shè)，建立、健全、完善中觀層面上的黨內(nèi)民主制度，對體制機(jī)制進(jìn)行改革，黨內(nèi)民主的各項制度才能作為一個整體和系統(tǒng)運轉(zhuǎn)起來，遏制政黨組織的官僚化也才能夠真正從制度上得到保障。