民生財政是指財政民主，還財權于民，公眾能充分享受到納稅人的權利，能真正掌握著財政預算的審批權，能通過自己選出來的代表對財政進行監(jiān)督，能看到公共財政中每一分錢的具體流向，在納稅人自始至終的監(jiān)督下，財政自然能體現(xiàn)著民生性。

民生財政，目前學術界沒有統(tǒng)一的解釋。概括來講，在整個財政支出中，用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保和就業(yè)、環(huán)保、公共安全等民生方面的支出占到相當高的比例，甚至處于主導地位的財政，稱為“民生財政”。

民生財政是適應社會主義市場經濟要求出現(xiàn)的，是社會主義市場經濟體制下公共財政的一個特色。它不同于資本主義制度下的公共財政，是社會主義市場經濟與其相區(qū)別的最重要的內容之一。從財政模式來講，我國目前實行的是公共財政和國有資本財政并存的雙重結構財政(鄧子基，2005)，區(qū)別于西方市場經濟國家的單一的公共財政模式，而在公共財政領域，我國凸顯出來的民生內容，又進一步使得我國的公共財政區(qū)別于西方的公共財政。

民生財政以改進民生、提高人民福利水平為目標。近年我國財政支出中各項攸關人民福祉的支出數(shù)額不斷增多，相關的政策也不斷出臺。2003-2007年五年間，“農村義務教育已全面納入財政保障范圍，對全國農村義務教育階段學生全部免除學雜費、全部免費提供教科書，對家庭經濟困難寄宿生提供生活補助，使1.5億學生和780萬名家庭經濟困難寄宿生受益。覆蓋城鄉(xiāng)、功能比較齊全的疾病預防控制和應急醫(yī)療救治體系基本建成。中央財政安排就業(yè)補助資金五年累計666億元，基本解決國有企業(yè)下崗職工再就業(yè)問題，完成下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險并軌。城鄉(xiāng)社會救助體系基本建立。城市居民最低生活保障制度不斷完善，保障標準和補助水平逐步提高。2007年在全國農村全面建立最低生活保障制度，3451.9萬農村居民納入保障范圍”。 2007年之后環(huán)保和生態(tài)支出以一項獨立支出在預算中單列出來，這也是民生財政較以往的一個變化。

民生財政以豐厚的財力為前提和保障。過去我國財政收入規(guī)模不大，有限的財力主要投入經濟建設，在公共產品和服務的提供方面，顯得比較薄弱。以教育支出為例，我國教育支出占GDP的比重一直都在2%-3%左右徘徊，2001年才達到3.14%，2004年又降到2.79%，2005年降到2.16%。究其原因，是由于國家財政收入占 GDP的比重偏低，制約了國家拿出更多的錢投入教育事業(yè)。而根據(jù)對其他國家統(tǒng)計的數(shù)據(jù)表明，我國目前財政教育經費支出比重與目前的財政收入是基本匹配的。據(jù)一些學者對40個國家教育投入的情況統(tǒng)計，財政收入比重與教育支出比重的關系(見表2)。

2007年我國財政收入占GDP比重僅為 20.8%，因此根據(jù)國際經驗，我國3%左右的教育支出比重是適宜的。但不管怎樣，教育支出規(guī)模偏小，支出結構不合理，是我國目前的客觀現(xiàn)實。教育是一國發(fā)展根本之大計，也是最能體現(xiàn)民生財政特色的支出，因此，今后財政必然要加大對教育支持的力度，而這又要求財政收入的大規(guī)模增加。

1.這是我國經濟社會發(fā)展進入一個新階段的要求。

2003年我國人均國內生產總值首次突破1000美元，2007年已達2600美元。根據(jù)世界發(fā)展進程的規(guī)律，當人均國內生產總值處于1000美元～3000美元的發(fā)展階段，就意味著經濟社會發(fā)展進入了一個新的發(fā)展階段，也往往對應著社會矛盾最為嚴重的時期。一國走出低收入國家階段向中等收入國家邁進時，可能會面臨兩種前途：一種是出現(xiàn)一個黃金發(fā)展時期，保持較長時期的經濟持續(xù)快速增長和實現(xiàn)國民經濟整體素質的明顯提高，順利實現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化；另一種是可能出現(xiàn)一個矛盾凸現(xiàn)時期，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、產業(yè)之間以及居民之間的各種利益關系日益復雜，如果處理不當，容易激發(fā)一系列社會矛盾，導致經濟社會發(fā)展長期徘徊不前。

科學發(fā)展觀和構建和諧社會，就是在這一背景下提出來的?？茖W發(fā)展觀的核心是以人為本，中心內容是五個統(tǒng)籌，目的是促進經濟社會和人的全面發(fā)展。當前的一個突出問題是經濟發(fā)展和社會發(fā)展的不協(xié)調，社會發(fā)展和建設嚴重滯后，像教育、醫(yī)療衛(wèi)生、貧困、失業(yè)、社會保障、收入分配差距等民生問題，已發(fā)展到相當嚴重的程度，直接影響到經濟的可持續(xù)發(fā)展和社會的穩(wěn)定。構建和諧社會的中心任務就是要解決上述民生問題，實現(xiàn)公平和正義，使全體人民共享改革發(fā)展的成果，做到全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。這樣才能實現(xiàn)社會的安定和經濟的協(xié)調可持續(xù)發(fā)展?？梢?，實行民生財政是經濟社會發(fā)展到新階段的要求，是貫徹落實科學發(fā)展和構建和諧社會的要求。

2.近幾年來用于民生方面的支出增幅較大，帶有還債性質。

長期以來，我國政府用于民生方面的支出偏低，所占財政支出的比例長期低于20%，2003年以來提高到了30%，但與國外比差距還很大。因此，近幾年來用于民生方面的支出增幅較大，實際上帶有還債的性質。例如，2003年～2007年，我國財政教育支出占同期國內生產總值的比例為2.6%，遠低于1993年中共中央、國務院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》所確定的2000年達到4%的目標，距離國際一般水平有很大差距。據(jù)統(tǒng)計，國際平均教育投入占國內生產總值的比例為 5.1%，其中，發(fā)達國家為5.3%，發(fā)展中國家為4%.從教育支出占財政總支出的比例來看，我國1996年這一比例達到17.84%，2006年下降為 11.82%，遠低于《中國教育改革和發(fā)展綱要》規(guī)定的15%的目標，與國際上發(fā)展中國家比較屬于較低水平。又如醫(yī)療衛(wèi)生，2003年～2007年，我國醫(yī)療衛(wèi)生支出占同期財政支出的比例為3.56%，比發(fā)達國家普遍低很多。

3.目前我國具備了使財政支出結構向民生傾斜的條件。

第一，財政收入快速增長，政府財力大大增強。2007年，全國財政收入51304億元，是2003年財政收入的2.4倍。2003年～2007年，財政收入平均年增長22.1%。財政收入連年快速增長，為提高財政支出中用于民生方面的支出比重提供了財力保障。

第二，降低行政管理支出在財政支出中的比例還有很大潛力。我國行政管理支出占財政支出的比例，1978年為4.71%，2004年加大到19.38%，明顯偏高。根據(jù)國際經驗，隨著經濟社會的發(fā)展，行政管理支出的比例會不斷下降。

第三，隨著經濟的發(fā)展和市場經濟體制改革的完善，一些準公共產品和服務，如基礎設施，可吸收民營資本投入，減少政府支出。

(一)加快財政體制改革以建立規(guī)范的分稅制財政體制

一個重要前提是真正轉變政府職能，把解決民生問題作為各級政府的一個重要施政目標，建立民生型政府，這樣才能真正推動財政體制向民生型轉變。

同時，進一步明確中央政府與地方政府，及地方各級政府在基本公共服務方面的事權，健全財權與事權相匹配的財政體制。政府間事權的劃分也即提供公共產品的職責和任務的劃分，應當遵循受益原則、效率原則和區(qū)域原則。受益原則即根據(jù)公共產品的受益范圍來劃分政府的事權，對那些在全國范圍內受益的事權劃歸中央；在區(qū)域范圍內受益的劃歸地方；受益范圍涉及多個區(qū)域的由相關地區(qū)政府協(xié)商解決。效率原則即根據(jù)公共產品的配置效率來確定事權的歸屬，公共產品由哪級政府提供效率更高，就由哪級政府管理。區(qū)域原則是根據(jù)公共產品的區(qū)域性特征來劃分政府事權，將具有區(qū)域性特征的地區(qū)性公共產品的管理事權劃歸地方，將沒有區(qū)域性特征的全國性公共產品的管理事權劃歸中央。對教育、公共衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護等基本公共服務要劃分其層次，如教育、就業(yè)、公共衛(wèi)生等更多具有區(qū)域性特征，應當由中央和地方政府共同承擔，以地方政府為主，而中央政府根據(jù)各地經濟發(fā)展水平和財力大小給予相應的補助。社會保障、環(huán)保支出等更多屬于全國性公共產品，應主要由中央政府和省級政府提供。

同時，改變當前基本公共服務差距較大的狀況，為社會提供無差別的、一視同仁的公共產品和服務，推進基本公共服務均等化的實現(xiàn)。通過調整財政支出結構，增加民生類項目的支出，增加向農村和西部地區(qū)尤其是西部農村的投資，建立投資的長期穩(wěn)定增長機制，逐步縮小地區(qū)間發(fā)展差距，實現(xiàn)基本公共服務均等化的目標。

(二)完善和規(guī)范轉移支付制度

逐步加大一般性轉移支付的比重，理順中央政府與地方政府及各級地方政府間財力支出上的分配關系。

一是簡化政府層級，積極推進省以下財政體制改革。目前在浙江、山東等省實行的“省管縣”財政體制對解決這個問題提供了有益的借鑒。省管縣財政管理體制是一種明確界定省級財政與縣級財政間相互關系，由省直接領導縣的財政管理體制，即：在財政收支劃分、專項撥款、預算資金調度、財政年終結算等方面，由省直接分配下達到縣、市，縣財政和市本級財政一樣都直接同省財政掛鉤，并明確確立各級財政的組織架構和運行原則，劃分省級財政和地方財政收入和支出范圍，規(guī)定地方財政收入的許可來源和財政支出的許可用途，明確各級財政間的相互關系。

二是提高一般性轉移支付的規(guī)模和比重。我國目前政府間轉移支付由體制補助、稅收返還、專項補助等形式構成。其中稅收返還屬于一般性轉移支付，但其轉移數(shù)額是在原體制基數(shù)法基礎上演變來的，沒有起到均衡各地區(qū)財力的作用，反而保護了各地區(qū)既得利益，促成了地區(qū)差距的拉大。因此，應當逐步取消現(xiàn)行的稅收返還，按照規(guī)范的分稅制的要求建立

一般性轉移支付制度，采用因素法核定各地區(qū)的轉移支付數(shù)額，設置一般均等化轉移支付項目和指標，并使轉移支付的資金和項目與各級政府的預算相銜接，把轉移支付的資金和項目納入預算。

三是鼓勵地區(qū)間財力的橫向轉移支付，逐步推行縱向轉移與橫向轉移相結合的轉移支付模式。目前東部地區(qū)的經濟發(fā)展已經接近發(fā)達國家的水平，有條件支持西部地區(qū)等不發(fā)達地區(qū)的發(fā)展。根據(jù)各地區(qū)政府間經濟、財力和公共服務水平的不平衡程度，設置橫向均等化轉移支付項目和指標，采取補助與激勵相一致的方式，促進不發(fā)達地區(qū)經濟發(fā)展，使全國不同地區(qū)公共服務水平大體均等，逐步實現(xiàn)不同區(qū)域間財政經濟的均衡發(fā)展