民生財(cái)政是指財(cái)政民主，還財(cái)權(quán)于民，公眾能充分享受到納稅人的權(quán)利，能真正掌握著財(cái)政預(yù)算的審批權(quán)，能通過自己選出來的代表對(duì)財(cái)政進(jìn)行監(jiān)督，能看到公共財(cái)政中每一分錢的具體流向，在納稅人自始至終的監(jiān)督下，財(cái)政自然能體現(xiàn)著民生性。

民生財(cái)政，目前學(xué)術(shù)界沒有統(tǒng)一的解釋。概括來講，在整個(gè)財(cái)政支出中，用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保和就業(yè)、環(huán)保、公共安全等民生方面的支出占到相當(dāng)高的比例，甚至處于主導(dǎo)地位的財(cái)政，稱為“民生財(cái)政”。

民生財(cái)政是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求出現(xiàn)的，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政的一個(gè)特色。它不同于資本主義制度下的公共財(cái)政，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與其相區(qū)別的最重要的內(nèi)容之一。從財(cái)政模式來講，我國(guó)目前實(shí)行的是公共財(cái)政和國(guó)有資本財(cái)政并存的雙重結(jié)構(gòu)財(cái)政(鄧子基，2005)，區(qū)別于西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的單一的公共財(cái)政模式，而在公共財(cái)政領(lǐng)域，我國(guó)凸顯出來的民生內(nèi)容，又進(jìn)一步使得我國(guó)的公共財(cái)政區(qū)別于西方的公共財(cái)政。

民生財(cái)政以改進(jìn)民生、提高人民福利水平為目標(biāo)。近年我國(guó)財(cái)政支出中各項(xiàng)攸關(guān)人民福祉的支出數(shù)額不斷增多，相關(guān)的政策也不斷出臺(tái)。2003-2007年五年間，“農(nóng)村義務(wù)教育已全面納入財(cái)政保障范圍，對(duì)全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生全部免除學(xué)雜費(fèi)、全部免費(fèi)提供教科書，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生提供生活補(bǔ)助，使1.5億學(xué)生和780萬名家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生受益。覆蓋城鄉(xiāng)、功能比較齊全的疾病預(yù)防控制和應(yīng)急醫(yī)療救治體系基本建成。中央財(cái)政安排就業(yè)補(bǔ)助資金五年累計(jì)666億元，基本解決國(guó)有企業(yè)下崗職工再就業(yè)問題，完成下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險(xiǎn)并軌。城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系基本建立。城市居民最低生活保障制度不斷完善，保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平逐步提高。2007年在全國(guó)農(nóng)村全面建立最低生活保障制度，3451.9萬農(nóng)村居民納入保障范圍”。 2007年之后環(huán)保和生態(tài)支出以一項(xiàng)獨(dú)立支出在預(yù)算中單列出來，這也是民生財(cái)政較以往的一個(gè)變化。

民生財(cái)政以豐厚的財(cái)力為前提和保障。過去我國(guó)財(cái)政收入規(guī)模不大，有限的財(cái)力主要投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)，在公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供方面，顯得比較薄弱。以教育支出為例，我國(guó)教育支出占GDP的比重一直都在2%-3%左右徘徊，2001年才達(dá)到3.14%，2004年又降到2.79%，2005年降到2.16%。究其原因，是由于國(guó)家財(cái)政收入占 GDP的比重偏低，制約了國(guó)家拿出更多的錢投入教育事業(yè)。而根據(jù)對(duì)其他國(guó)家統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)表明，我國(guó)目前財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)支出比重與目前的財(cái)政收入是基本匹配的。據(jù)一些學(xué)者對(duì)40個(gè)國(guó)家教育投入的情況統(tǒng)計(jì)，財(cái)政收入比重與教育支出比重的關(guān)系(見表2)。

2007年我國(guó)財(cái)政收入占GDP比重僅為 20.8%，因此根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)3%左右的教育支出比重是適宜的。但不管怎樣，教育支出規(guī)模偏小，支出結(jié)構(gòu)不合理，是我國(guó)目前的客觀現(xiàn)實(shí)。教育是一國(guó)發(fā)展根本之大計(jì)，也是最能體現(xiàn)民生財(cái)政特色的支出，因此，今后財(cái)政必然要加大對(duì)教育支持的力度，而這又要求財(cái)政收入的大規(guī)模增加。

1.這是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新階段的要求。

2003年我國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值首次突破1000美元，2007年已達(dá)2600美元。根據(jù)世界發(fā)展進(jìn)程的規(guī)律，當(dāng)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值處于1000美元～3000美元的發(fā)展階段，就意味著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段，也往往對(duì)應(yīng)著社會(huì)矛盾最為嚴(yán)重的時(shí)期。一國(guó)走出低收入國(guó)家階段向中等收入國(guó)家邁進(jìn)時(shí)，可能會(huì)面臨兩種前途：一種是出現(xiàn)一個(gè)黃金發(fā)展時(shí)期，保持較長(zhǎng)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)和實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體素質(zhì)的明顯提高，順利實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化；另一種是可能出現(xiàn)一個(gè)矛盾凸現(xiàn)時(shí)期，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、產(chǎn)業(yè)之間以及居民之間的各種利益關(guān)系日益復(fù)雜，如果處理不當(dāng)，容易激發(fā)一系列社會(huì)矛盾，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期徘徊不前。

科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)，就是在這一背景下提出來的?？茖W(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本，中心內(nèi)容是五個(gè)統(tǒng)籌，目的是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展。當(dāng)前的一個(gè)突出問題是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)，社會(huì)發(fā)展和建設(shè)嚴(yán)重滯后，像教育、醫(yī)療衛(wèi)生、貧困、失業(yè)、社會(huì)保障、收入分配差距等民生問題，已發(fā)展到相當(dāng)嚴(yán)重的程度，直接影響到經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。構(gòu)建和諧社會(huì)的中心任務(wù)就是要解決上述民生問題，實(shí)現(xiàn)公平和正義，使全體人民共享改革發(fā)展的成果，做到全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。這樣才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)的安定和經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。可見，實(shí)行民生財(cái)政是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到新階段的要求，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會(huì)的要求。

2.近幾年來用于民生方面的支出增幅較大，帶有還債性質(zhì)。

長(zhǎng)期以來，我國(guó)政府用于民生方面的支出偏低，所占財(cái)政支出的比例長(zhǎng)期低于20%，2003年以來提高到了30%，但與國(guó)外比差距還很大。因此，近幾年來用于民生方面的支出增幅較大，實(shí)際上帶有還債的性質(zhì)。例如，2003年～2007年，我國(guó)財(cái)政教育支出占同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例為2.6%，遠(yuǎn)低于1993年中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》所確定的2000年達(dá)到4%的目標(biāo)，距離國(guó)際一般水平有很大差距。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國(guó)際平均教育投入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例為 5.1%，其中，發(fā)達(dá)國(guó)家為5.3%，發(fā)展中國(guó)家為4%.從教育支出占財(cái)政總支出的比例來看，我國(guó)1996年這一比例達(dá)到17.84%，2006年下降為 11.82%，遠(yuǎn)低于《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》規(guī)定的15%的目標(biāo)，與國(guó)際上發(fā)展中國(guó)家比較屬于較低水平。又如醫(yī)療衛(wèi)生，2003年～2007年，我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生支出占同期財(cái)政支出的比例為3.56%，比發(fā)達(dá)國(guó)家普遍低很多。

3.目前我國(guó)具備了使財(cái)政支出結(jié)構(gòu)向民生傾斜的條件。

第一，財(cái)政收入快速增長(zhǎng)，政府財(cái)力大大增強(qiáng)。2007年，全國(guó)財(cái)政收入51304億元，是2003年財(cái)政收入的2.4倍。2003年～2007年，財(cái)政收入平均年增長(zhǎng)22.1%。財(cái)政收入連年快速增長(zhǎng)，為提高財(cái)政支出中用于民生方面的支出比重提供了財(cái)力保障。

第二，降低行政管理支出在財(cái)政支出中的比例還有很大潛力。我國(guó)行政管理支出占財(cái)政支出的比例，1978年為4.71%，2004年加大到19.38%，明顯偏高。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，行政管理支出的比例會(huì)不斷下降。

第三，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的完善，一些準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)，如基礎(chǔ)設(shè)施，可吸收民營(yíng)資本投入，減少政府支出。

(一)加快財(cái)政體制改革以建立規(guī)范的分稅制財(cái)政體制

一個(gè)重要前提是真正轉(zhuǎn)變政府職能，把解決民生問題作為各級(jí)政府的一個(gè)重要施政目標(biāo)，建立民生型政府，這樣才能真正推動(dòng)財(cái)政體制向民生型轉(zhuǎn)變。

同時(shí)，進(jìn)一步明確中央政府與地方政府，及地方各級(jí)政府在基本公共服務(wù)方面的事權(quán)，健全財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制。政府間事權(quán)的劃分也即提供公共產(chǎn)品的職責(zé)和任務(wù)的劃分，應(yīng)當(dāng)遵循受益原則、效率原則和區(qū)域原則。受益原則即根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍來劃分政府的事權(quán)，對(duì)那些在全國(guó)范圍內(nèi)受益的事權(quán)劃歸中央；在區(qū)域范圍內(nèi)受益的劃歸地方；受益范圍涉及多個(gè)區(qū)域的由相關(guān)地區(qū)政府協(xié)商解決。效率原則即根據(jù)公共產(chǎn)品的配置效率來確定事權(quán)的歸屬，公共產(chǎn)品由哪級(jí)政府提供效率更高，就由哪級(jí)政府管理。區(qū)域原則是根據(jù)公共產(chǎn)品的區(qū)域性特征來劃分政府事權(quán)，將具有區(qū)域性特征的地區(qū)性公共產(chǎn)品的管理事權(quán)劃歸地方，將沒有區(qū)域性特征的全國(guó)性公共產(chǎn)品的管理事權(quán)劃歸中央。對(duì)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)要?jiǎng)澐制鋵哟?，如教育、就業(yè)、公共衛(wèi)生等更多具有區(qū)域性特征，應(yīng)當(dāng)由中央和地方政府共同承擔(dān)，以地方政府為主，而中央政府根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力大小給予相應(yīng)的補(bǔ)助。社會(huì)保障、環(huán)保支出等更多屬于全國(guó)性公共產(chǎn)品，應(yīng)主要由中央政府和省級(jí)政府提供。

同時(shí)，改變當(dāng)前基本公共服務(wù)差距較大的狀況，為社會(huì)提供無差別的、一視同仁的公共產(chǎn)品和服務(wù)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。通過調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加民生類項(xiàng)目的支出，增加向農(nóng)村和西部地區(qū)尤其是西部農(nóng)村的投資，建立投資的長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，逐步縮小地區(qū)間發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

(二)完善和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度

逐步加大一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，理順中央政府與地方政府及各級(jí)地方政府間財(cái)力支出上的分配關(guān)系。

一是簡(jiǎn)化政府層級(jí)，積極推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革。目前在浙江、山東等省實(shí)行的“省管縣”財(cái)政體制對(duì)解決這個(gè)問題提供了有益的借鑒。省管縣財(cái)政管理體制是一種明確界定省級(jí)財(cái)政與縣級(jí)財(cái)政間相互關(guān)系，由省直接領(lǐng)導(dǎo)縣的財(cái)政管理體制，即：在財(cái)政收支劃分、專項(xiàng)撥款、預(yù)算資金調(diào)度、財(cái)政年終結(jié)算等方面，由省直接分配下達(dá)到縣、市，縣財(cái)政和市本級(jí)財(cái)政一樣都直接同省財(cái)政掛鉤，并明確確立各級(jí)財(cái)政的組織架構(gòu)和運(yùn)行原則，劃分省級(jí)財(cái)政和地方財(cái)政收入和支出范圍，規(guī)定地方財(cái)政收入的許可來源和財(cái)政支出的許可用途，明確各級(jí)財(cái)政間的相互關(guān)系。

二是提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比重。我國(guó)目前政府間轉(zhuǎn)移支付由體制補(bǔ)助、稅收返還、專項(xiàng)補(bǔ)助等形式構(gòu)成。其中稅收返還屬于一般性轉(zhuǎn)移支付，但其轉(zhuǎn)移數(shù)額是在原體制基數(shù)法基礎(chǔ)上演變來的，沒有起到均衡各地區(qū)財(cái)力的作用，反而保護(hù)了各地區(qū)既得利益，促成了地區(qū)差距的拉大。因此，應(yīng)當(dāng)逐步取消現(xiàn)行的稅收返還，按照規(guī)范的分稅制的要求建立

一般性轉(zhuǎn)移支付制度，采用因素法核定各地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，設(shè)置一般均等化轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目和指標(biāo)，并使轉(zhuǎn)移支付的資金和項(xiàng)目與各級(jí)政府的預(yù)算相銜接，把轉(zhuǎn)移支付的資金和項(xiàng)目納入預(yù)算。

三是鼓勵(lì)地區(qū)間財(cái)力的橫向轉(zhuǎn)移支付，逐步推行縱向轉(zhuǎn)移與橫向轉(zhuǎn)移相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付模式。目前東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)接近發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，有條件支持西部地區(qū)等不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展。根據(jù)各地區(qū)政府間經(jīng)濟(jì)、財(cái)力和公共服務(wù)水平的不平衡程度，設(shè)置橫向均等化轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目和指標(biāo)，采取補(bǔ)助與激勵(lì)相一致的方式，促進(jìn)不發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使全國(guó)不同地區(qū)公共服務(wù)水平大體均等，逐步實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域間財(cái)政經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展