項(xiàng)目法人責(zé)任制是指經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目由項(xiàng)目法人對(duì)項(xiàng)目的策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、償還債務(wù)和資產(chǎn)的保值增值實(shí)行全過程負(fù)責(zé)的一種項(xiàng)目管理制度。

改革開放以來，我國(guó)先后試行了各種方式的投資項(xiàng)目責(zé)任制度。但是，責(zé)任主體、責(zé)任范圍、目標(biāo)和權(quán)益、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方式等都不明確。為了改變這種狀況，建立投資責(zé)任約束機(jī)制，規(guī)范項(xiàng)目法人行為，明確其責(zé)、權(quán)、利，提高投資效益，依照《公司法》，國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)于1996年4月制定頒發(fā)了《關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》(簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)。根據(jù)《法定》要求，國(guó)有單位經(jīng)營(yíng)性基本建設(shè)大中型項(xiàng)目必須組建項(xiàng)目法人，實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制。

為了建立投資責(zé)任約束機(jī)制，規(guī)范項(xiàng)目法人的行為，明確其責(zé)、權(quán)、利，提高投資效益，依據(jù)《中華人民共和國(guó)公司法》，原國(guó)家計(jì)委于1996年制定并頒布了《關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》)。

《暫行規(guī)定》明確指出：國(guó)有單位經(jīng)營(yíng)性基本建設(shè)大中型項(xiàng)目在建設(shè)階段必須組建項(xiàng)目法人。凡應(yīng)實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制而沒有實(shí)行的建設(shè)項(xiàng)目，投資主管部門不予批準(zhǔn)開工，也不予安排年度投資計(jì)劃。

1.項(xiàng)目法人責(zé)任制執(zhí)行中出現(xiàn)的問題

項(xiàng)目法人責(zé)任制規(guī)定董事會(huì)有權(quán)聘任或解聘項(xiàng)目總經(jīng)理，這就使得項(xiàng)目總經(jīng)理在確定中標(biāo)單位時(shí)，不得不考慮董事會(huì)中實(shí)權(quán)人物與施工單位的關(guān)系，以確保其總經(jīng)理職位，因此招投標(biāo)有時(shí)流于形式。

項(xiàng)目總經(jīng)理為了控制工程造價(jià)不超概算或其它目的，組織評(píng)標(biāo)時(shí)故意壓價(jià)(標(biāo)底價(jià))，使得施工單位的中標(biāo)價(jià)接近于定額直接費(fèi)，有時(shí)甚至還低。施工單位為了保證盈利，不得不雇傭民工隊(duì)，有時(shí)干脆分包，賺取管理費(fèi)。盡管國(guó)家明文規(guī)定禁止分包，但施工單位可以讓分包單位打著自己的牌子。這就導(dǎo)致工程質(zhì)量難以保證，這也是近幾年來出現(xiàn)“豆腐渣”工程的原因之一。

項(xiàng)目董事會(huì)董事長(zhǎng)或項(xiàng)目總經(jīng)理為了逃避責(zé)任，在項(xiàng)目還未竣工前，就找關(guān)系，調(diào)到別的部門升任高職，這就導(dǎo)致項(xiàng)目竣工后即使出了問題也無人承擔(dān)責(zé)任。

2.項(xiàng)目法人責(zé)任制執(zhí)行中問題產(chǎn)生的原因

資金來源問題:項(xiàng)目資本金制度規(guī)定項(xiàng)目自籌資金不得低于3596，說明大約65%的項(xiàng)目資金來源于國(guó)家銀行貸款。由于項(xiàng)目法人是由項(xiàng)目的投資方代表籌建，因此董事會(huì)的要職大部分由政府任命。

董事會(huì)要員中個(gè)別人認(rèn)為錢是國(guó)家的，出了問題，罰不責(zé)眾，追究不到個(gè)人責(zé)任。因此敢于干涉項(xiàng)目經(jīng)理招投標(biāo)，甚至給自己撈實(shí)惠，有的人在項(xiàng)目出問題之前，就先來個(gè)“金蟬脫殼”。雖然這只是極個(gè)別人的行為，但“一粒老鼠屎，能壞一鍋粥”，大部分工程問題都與他們有關(guān)。

監(jiān)督不力:項(xiàng)目法人責(zé)任制雖規(guī)定了考核和獎(jiǎng)罰制度，但大部分流于形式。因?yàn)闊o人有權(quán)對(duì)董事會(huì)成員、項(xiàng)目總經(jīng)理隨時(shí)監(jiān)督并實(shí)施制裁。所以考核和獎(jiǎng)罰也就失去了意義。

3.項(xiàng)目法人責(zé)任制的改進(jìn)

要解決項(xiàng)目法人責(zé)任制執(zhí)行中存在的問題，必須對(duì)項(xiàng)目法人責(zé)任制進(jìn)行改進(jìn)?？稍O(shè)想?yún)⒄諊?guó)家關(guān)于安全技術(shù)措施項(xiàng)目工程實(shí)行“三同時(shí)”的規(guī)定，組建一個(gè)項(xiàng)目紀(jì)律檢查委員會(huì)(簡(jiǎn)稱紀(jì)檢委)，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的活動(dòng)實(shí)行全過程監(jiān)督，預(yù)防和杜絕項(xiàng)目實(shí)施中違紀(jì)違法事件發(fā)生。紀(jì)檢委成員可每隔一、二年換一次，或?qū)⒓?、乙兩個(gè)項(xiàng)目紀(jì)檢委成員對(duì)換。紀(jì)檢委應(yīng)設(shè)信訪辦公室、接待室，建立信訪接待制度，隨時(shí)接受承包單位、監(jiān)理單位、群眾甚至董事會(huì)成員、項(xiàng)目部成員來訪、信函或電話等。便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)，并解決問題。新的項(xiàng)目法人責(zé)任制管理模式如圖1

經(jīng)過改進(jìn)后的項(xiàng)目法人責(zé)任制能有效地實(shí)施監(jiān)督，增強(qiáng)了對(duì)董事會(huì)成員、項(xiàng)目總經(jīng)理等人的約束力。但也可能增加項(xiàng)目的工程造價(jià)。不過這樣可以保證項(xiàng)目的實(shí)施依法進(jìn)行，使國(guó)家少受或不受損失。

需要說明的是，項(xiàng)目法人責(zé)任制執(zhí)行中暴露的問題還很多，本文只列舉了其中最主要的三個(gè)方面。而且出現(xiàn)問題的原因也是多方面的，不同的項(xiàng)目又有不同的特殊原因。因此，很有必要對(duì)項(xiàng)目法人責(zé)任制進(jìn)行有針對(duì)性的改進(jìn)，也希望引起有關(guān)部門重視。

1.公益性項(xiàng)目推行項(xiàng)目法人責(zé)任制的必要性

項(xiàng)目法人責(zé)任制是項(xiàng)目法人按《公司法》的規(guī)定設(shè)立有限責(zé)任公司(包括國(guó)有獨(dú)資公司)和股份有限公司，對(duì)項(xiàng)目籌劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、債務(wù)償還和資產(chǎn)保值增值等，實(shí)行全過程管理并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。目前，大部分的項(xiàng)目法人只是國(guó)家投資項(xiàng)目某一階段的管理主體，一般只負(fù)責(zé)建設(shè)階段的管理。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，工程項(xiàng)目的建設(shè)管理大多由一些臨時(shí)性的機(jī)構(gòu)承擔(dān)，如“工程指揮部、建設(shè)處”等，其人員多是臨時(shí)拼湊，技術(shù)人員少，行政領(lǐng)導(dǎo)多，實(shí)施一個(gè)項(xiàng)目臨時(shí)組建一個(gè)管理班子，使管理者往往只有一次經(jīng)驗(yàn)而缺乏二次經(jīng)驗(yàn)，客觀上造成了經(jīng)驗(yàn)資源的浪費(fèi)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，轉(zhuǎn)換項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)營(yíng)體制，推進(jìn)項(xiàng)目法人責(zé)任制，有利于提高投資效益，實(shí)現(xiàn)建管模式與國(guó)際接軌。

2.公益性水利建設(shè)項(xiàng)目法人的形式

《水利產(chǎn)業(yè)政策》指出，公益性項(xiàng)目多為發(fā)揮社會(huì)效益為主的項(xiàng)目，國(guó)務(wù)院[2000]20號(hào)文件指出，“中央項(xiàng)目由水利部(或水利部直屬流域機(jī)構(gòu))負(fù)責(zé)組建項(xiàng)目法人，地方項(xiàng)目由項(xiàng)目所在地的縣級(jí)以上地方政府負(fù)責(zé)組建項(xiàng)目法人，其中總投資在2億元以上的大型項(xiàng)目，由項(xiàng)目所在省(自治區(qū)、直轄市)人民政府負(fù)責(zé)組建項(xiàng)目法人。但項(xiàng)目法人采用什么形式?jīng)]有明確的要求，結(jié)合水利工程的特點(diǎn)，作者認(rèn)為有以下幾種形式可以參考：

(1)培育專業(yè)性的項(xiàng)目建設(shè)管理公司(項(xiàng)目代理機(jī)構(gòu))，通過委托或招標(biāo)方式承擔(dān)項(xiàng)目的建設(shè)與管理工作。

(2)以工程建成后的管理單位為項(xiàng)目法人。

(3)改建、加固、擴(kuò)建工程以現(xiàn)有管理機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目法人。

上面幾種形式有利有弊。由于水利工程的特殊性，建設(shè)管理公司只負(fù)責(zé)建設(shè)階段的管理，很難參于工程的運(yùn)營(yíng)。從現(xiàn)狀看，現(xiàn)有實(shí)施項(xiàng)目的項(xiàng)目法人大都只對(duì)建設(shè)階段進(jìn)行管理。項(xiàng)目代建機(jī)構(gòu)不參于工程的運(yùn)營(yíng)，不負(fù)責(zé)工程的保值，就難以要求代建機(jī)構(gòu)在工程前期(初步設(shè)計(jì)階段)提出或要求一些能為工程保值的資源和設(shè)施、條件等，更不用說增值了。

一般來說，公益性項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)能保證國(guó)有資產(chǎn)的保值就不錯(cuò)了，這就為管理機(jī)構(gòu)帶來了很大的困難，不利于項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)，造成“重建設(shè)，輕管理”的普遍現(xiàn)象。以管理單位作為項(xiàng)目法人會(huì)在工程前期階段或?qū)嵤╇A段提出可行的保值措施，有利于工程的運(yùn)行，但因其技術(shù)力量不足，很難承擔(dān)建設(shè)任務(wù)。作者認(rèn)為，宜推行建管合一的項(xiàng)目法人。

3.規(guī)范項(xiàng)目法人責(zé)任制

項(xiàng)目法人責(zé)任制是一種現(xiàn)代企業(yè)制度，現(xiàn)代企業(yè)制度的特征是“產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確，政企分開，管理科學(xué)”。公益性項(xiàng)目的投資人是國(guó)家，政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目的前期工作(立項(xiàng)、可行性研究、初步設(shè)計(jì)等)，項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)建設(shè)管理，公益性項(xiàng)目的這種特殊性，制約了公益性項(xiàng)目法人責(zé)任制的推行。目前，公益性項(xiàng)目法人責(zé)任制的核心和本質(zhì)均還不明確。由于公益性項(xiàng)目投資人是國(guó)家，作者認(rèn)為，項(xiàng)目法人的本質(zhì)在于落實(shí)責(zé)任制，明確“責(zé)、權(quán)、利”和以下2種責(zé)任。

(1)明確項(xiàng)目法人對(duì)項(xiàng)目投資人應(yīng)負(fù)的經(jīng)濟(jì)和法律責(zé)任。

(2)明確項(xiàng)目法人和法定代表人盡職盡責(zé)應(yīng)取得的獎(jiǎng)勵(lì)和玩忽職守應(yīng)受的懲罰。

在管理上存在以下4個(gè)問題需要解決：

(1)缺乏個(gè)人利益的界定和保護(hù)。

(2)缺乏高效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入。

(3)利潤(rùn)較低且缺乏保障。

(4)監(jiān)督制度落實(shí)不到位。

在我國(guó)現(xiàn)階段，要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目法人的監(jiān)管，確保投資效益的發(fā)揮，應(yīng)建立項(xiàng)目法人資格和資質(zhì)的認(rèn)證制度，嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入。項(xiàng)自法人單位要具有基本的專業(yè)素質(zhì)和必備的基本條件；項(xiàng)目法定代表人要具備相應(yīng)的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)和組織能力，具備項(xiàng)目管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；法人單位的人員素質(zhì)、內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)能滿足工程管理的技術(shù)要求，建立健全內(nèi)控制度，不同規(guī)模的公益性項(xiàng)目應(yīng)有不同資質(zhì)的項(xiàng)目法人承擔(dān)。

4.建立考核和獎(jiǎng)罰制度

為規(guī)范項(xiàng)目法人市場(chǎng)，政府主管部分要對(duì)項(xiàng)目法人、法定代表人及項(xiàng)目管理層進(jìn)行考核?？己丝煞帜甓瓤己?、任期考核及目標(biāo)考核等，為此，主管部門應(yīng)制定出具體的考核內(nèi)容和考核標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)考核結(jié)果結(jié)合日常管理情況，對(duì)考核對(duì)象予以獎(jiǎng)懲，同時(shí)制定具體的獎(jiǎng)懲措施和辦法來確?？己斯ぷ髀涞綄?shí)處。

公益性水利工程建設(shè)項(xiàng)目推行項(xiàng)目法人責(zé)任制，應(yīng)結(jié)合公益性項(xiàng)目的特點(diǎn)推進(jìn)。如何搞好項(xiàng)目法人責(zé)任制，仍需要進(jìn)一步的探索。