行政性壟斷是行政機關(guān)或其授權(quán)的組織濫用行政權(quán)力，限制競爭的行為。主要表現(xiàn)為地區(qū)行政性市場壟斷、行政強制交易、行政部門干涉企業(yè)經(jīng)營行為、行政性公司濫用優(yōu)勢行為等。它們不屬于政府為維護社會經(jīng)濟秩序而進行的正常經(jīng)濟管理，也不屬于政府為實現(xiàn)對國民經(jīng)濟的宏觀調(diào)控而采取的產(chǎn)業(yè)政策、財政政策等經(jīng)濟和社會政策。因此，認定政府及其所屬部門的一個行為是否構(gòu)成濫用權(quán)力，其依據(jù)是國家的法律和政策。如果國家的法律或政策明確規(guī)定禁止政府及其所屬部門從事某種限制競爭行為，而政府或其所屬機構(gòu)違背規(guī)定采取了這種行為，這就構(gòu)成濫用行政權(quán)力限制競爭。

我國《反壟斷法》規(guī)定，行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，限定或者變相限定單位或者個人經(jīng)營、購買、使用其指定的經(jīng)營者提供的商品；不得濫用行政權(quán)力，以設(shè)定歧視性資質(zhì)要求、評審標準或者不依法發(fā)布信息等方式，排斥或者限制外地經(jīng)營者參加本地的招標投標活動；不得濫用行政權(quán)力，采取與本地經(jīng)營者不平等待遇等方式，排斥或者限制外地經(jīng)營者在本地投資或者設(shè)立分支機構(gòu)；不得濫用行政權(quán)力，強制經(jīng)營者從事本法規(guī)定的壟斷行為。

我國《反壟斷法》規(guī)定，行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，實施下列行為：妨礙商品在地區(qū)之間的自由流通：對外地商品設(shè)定歧視性收費項目、實行歧視性收費標準，或者規(guī)定歧視性價格；對外地商品規(guī)定與本地同類商品不同的技術(shù)要求、檢驗標準，或者對外地商品采取重復(fù)檢驗、重復(fù)認證等歧視性技術(shù)措施，限制外地商品進入本地市場；采取專門針對外地商品的行政許可，限制外地商品進入本地市場；設(shè)置關(guān)卡或者采取其他手段，阻礙外地商品進入或者本地商品運出；妨礙商品在地區(qū)之間自由流通的其他行為。

行政性壟斷首先也是一種經(jīng)濟壟斷一經(jīng)濟上的、經(jīng)濟領(lǐng)域的、以經(jīng)濟為內(nèi)容和目的的壟斷；而不是以行政權(quán)力壟斷為目的。只是這種經(jīng)濟上的壟斷實現(xiàn)的原因是行使權(quán)力的結(jié)果，而不是或主要不是企業(yè)所能直接做到的。行政壟斷的實質(zhì)，是行政權(quán)力超出其權(quán)限范圍而運用于市場關(guān)系中，從而實現(xiàn)行為主體利益的最大化。它是一種追求利益的行為，因此，行政壟斷本質(zhì)同樣是經(jīng)濟壟斷，行政權(quán)的介人是壟斷力力的來源。在既定的相關(guān)市場上，行政權(quán)力的來源是唯一的，因而行政壟斷主體具有支配性的地位。在限制競爭的效果上，行政壟斷與經(jīng)濟壟斷的表現(xiàn)也沒有區(qū)別，即同樣使得在即定的相關(guān)市場上，形成一種壟斷狀態(tài)。

首先，從行為主體看，行政性壟斷行為的實施者是政府及其所屬部門，而非市場中的經(jīng)營者或競爭主體。這是我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中政府職能轉(zhuǎn)變尚未完全到位的一種具體表現(xiàn)。由于政府機關(guān)與一般經(jīng)營者相比具有特殊的地位與職能，從而決定了其對競爭的限制與妨礙是嚴重的，而對其進行調(diào)整與規(guī)制又是有難度的。這就需要在對行政性壟斷進行法律調(diào)整時，應(yīng)結(jié)合我國國情，針對其主體特點，進行立法創(chuàng)新，采取與制止經(jīng)濟性壟斷不同的規(guī)制辦法，以實現(xiàn)對行政性壟斷的有效治理。

其次，從形成原因及對競爭的作用情況看，行政性壟斷是行為主體通過行政手段將行政管理權(quán)直接或間接地作用于經(jīng)濟競爭活動而產(chǎn)生的，它的優(yōu)勢來源是行政權(quán)力，而非經(jīng)濟性因素。經(jīng)濟性壟斷則是由市場主體通過參與市場競爭，運用各種競爭策略與手段，獲取市場力量的集中與經(jīng)濟能力的增長而形成的，它是競爭發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。在其整個形成過程中，主體內(nèi)部的經(jīng)濟性優(yōu)勢起著決定性作用，包括規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢、專利技術(shù)優(yōu)勢、產(chǎn)品差異優(yōu)勢、售后服務(wù)體系優(yōu)勢等。一般來說，其在達到非法壟斷之前，多是依靠自己的經(jīng)濟實力去參與公平的市場競爭，經(jīng)歷優(yōu)勝劣汰的考驗，逐步在市場中確立自己的優(yōu)勢地位，這一形成過程本身充滿了以競爭求生存、求發(fā)展的合理因素，即使在達到壟斷之后，也難說就當(dāng)然的不合理， 只是當(dāng)著主體濫用優(yōu)勢地位限制競爭的正常進行時，法律才予以規(guī)制。而行政性壟斷則完全不同，它始終是由非經(jīng)濟性的行政權(quán)力發(fā)揮作用的，其作用的經(jīng)濟主體往往達不到規(guī)模優(yōu)勢的水平，技術(shù)、設(shè)備也未必先進，經(jīng)營的又多是缺乏替代品的產(chǎn)品，于是，就會形成這樣一種狀況：即這些主體本身的經(jīng)營狀況很可能是低效和落后的，而卻又憑借行政壟斷獲取豐厚的利潤。這一狀況清楚地反映出行政性壟斷對競爭過程的扭曲和對競爭結(jié)果的破壞。

第三，從危害結(jié)果看，行政性壟斷除具有經(jīng)濟性壟斷所造成的諸如限制、破壞公平競爭，導(dǎo)致資源配置低效率、經(jīng)營管理低效率、動態(tài)技術(shù)低效率等損害后果外，還使市場自身的運行規(guī)則屈從于行政干預(yù)，喪失其協(xié)調(diào)生產(chǎn)布局、優(yōu)化資源配置、提高整體經(jīng)濟效益的調(diào)節(jié)功能，人為設(shè)置市場壁壘，阻礙全國統(tǒng)一大市場的形成，并助長行業(yè)不正之風(fēng)，增加干部以權(quán)謀私的空間，誘發(fā)腐敗，引起人們對政府信任度的降低，甚至導(dǎo)致嚴重的社會隱患與政治危機。

一、行業(yè)、部門壟斷

即指經(jīng)濟生活中的某些部門、行業(yè)利用本部門、本行業(yè)的行政職權(quán)和特定優(yōu)勢，控制市場，獨占經(jīng)營，損害公平競爭的行為。它剝奪了非本部門、本行業(yè)的市場主體的公平競爭機會，致使競爭不公與無序。具體表現(xiàn)形式有：

第一，行業(yè)、部門的行政管理機關(guān)開辦經(jīng)濟實體，利用手中的審批權(quán)、物資權(quán)、信貸權(quán)、稅收優(yōu)惠條件等，參與同行業(yè)的不平等競爭。如，一些集行政管理和生產(chǎn)經(jīng)營于一身的經(jīng)營單位、承擔(dān)管理行業(yè)任務(wù)的大企業(yè)集團、作為“嫡系”掛靠某部某廳或某局享受優(yōu)惠待遇的經(jīng)濟組織等常常以來自行政方面的特權(quán)優(yōu)勢擠垮競爭對手；

第二，為保護本部門、本行業(yè)企業(yè)的經(jīng)濟利益，封鎖市場，限制行業(yè)、部門外其它經(jīng)營者的正常經(jīng)營活動。如，某地廣播電影電視局規(guī)定，只有其下屬的音像公司才有權(quán)經(jīng)營錄像帶、錄音帶，其它公司不得經(jīng)營，違者則會受到查禁；

第三，限定客戶和消費者只能購買本部門、本行業(yè)下屬企業(yè)或掛靠企業(yè)生產(chǎn)或經(jīng)營的商品。如，某市公安局通知轄區(qū)內(nèi)所有單位都只能購買和使用該局的掛靠企業(yè)的消防器材和設(shè)備；

第四，限定客戶和消費者購買本部門、本行業(yè)關(guān)系戶的商品。如某地衛(wèi)生局下發(fā)通知要求轄區(qū)內(nèi)的飲食公司及飯店均應(yīng)到某一指定的批發(fā)站進貨。否則，即利用手中職權(quán)以衛(wèi)生檢查等借口對經(jīng)營者進行刁難；

第五，限定客戶和消費者接受指定單位的有償服務(wù)。如某市旅游局規(guī)定，凡到該市旅游的，只能到其指定的旅游“定點賓館”就餐住宿，否則，拒絕提供有關(guān)服務(wù)等。

二、地區(qū)封鎖

即指地方政府及其所屬部門從狹隘的地方保護主義出發(fā)，采用各種不合理手段制造障礙，限制地區(qū)間經(jīng)濟貿(mào)易往來，割裂地區(qū)間的資源聯(lián)系，損害市場統(tǒng)一與公平競爭的行為。它人為地制造了本地區(qū)企業(yè)與外地企業(yè)間競爭機會的不平等和競爭條件的不相同，使本地企業(yè)明顯處于優(yōu)勢地位，破壞了公平競爭的規(guī)則。其具體表現(xiàn)形式有：

第一，阻止外地企業(yè)進入本轄區(qū)。如，在轄區(qū)的邊界交通要道上建關(guān)設(shè)卡，硬性阻止外地產(chǎn)品進入本轄區(qū)；不合理地提高產(chǎn)品質(zhì)量檢驗或衛(wèi)生檢查標準，將欲進入本地的商品拒之門外；運用價格手段，對外地產(chǎn)品提高進價、壓低銷價，提高批發(fā)價、降低零售價等，使經(jīng)營者無利可圖，只好放棄該地市場；

第二，限制轄區(qū)內(nèi)外地商品的銷售。如政府明文規(guī)定本地經(jīng)營者不得銷售外地商品，或要求其銷售外地商品時必須搭售本地產(chǎn)品，或就銷售外地產(chǎn)品的范圍與數(shù)量做出限制；當(dāng)?shù)芈毮懿块T對外地產(chǎn)品的經(jīng)營者從辦批經(jīng)營手續(xù)到交納各種費用，從交通運輸?shù)蕉愂铡⑿刨J等多方設(shè)置重重障礙予以刁難等；

第三，限制本地產(chǎn)品、技術(shù)外流。如限制輸出本轄區(qū)的材料、產(chǎn)品與技術(shù)，借口保護本地工商業(yè)，封鎖市場消息，甚至散布虛假市場信息等。

我國改革開放以來，市場化程度不斷提高，市場競爭也在逐步成熟。但是，由于長期的歷史原因，原有體制中的行政化、官本位權(quán)力機制,也在變異中開始尋求新的環(huán)境土壤。加之由于我國尚處于社會主義的市場經(jīng)濟的探索時期，相關(guān)的法律規(guī)制還很不完善。于是,原有的行政壟斷權(quán)力依托極不健全的市場機制,尋找到了新的生存機會和條件。綜合起來，造成行政性壟斷的原因主要有以下幾點：

1、我國的政企分離還不夠徹底。由于歷史的原因，我國的政府與企業(yè)長期聯(lián)系在一起，政府管企業(yè)、企業(yè)同時依賴政府這種落后的模式是我國過去長期實行計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物。進入市場經(jīng)濟以來，我國推行了經(jīng)濟體制改革和政治體制改革，其主要內(nèi)容之一便是實行政企分離制度。但是，在市場經(jīng)濟制度的建立和完善的時期，我國的政企分離是不夠徹底的。我們的企業(yè)經(jīng)營機制及經(jīng)營觀念尚未徹底改變，部分企業(yè)熱衷于對政府的依賴，習(xí)慣于聽從政府的指揮和安排，遇到問題不是按市場經(jīng)濟的要求自己處理，而是找政府，這無疑給政府濫用權(quán)力找到了適當(dāng)?shù)慕杩?。而且，在改革中，雖然政府開始轉(zhuǎn)變職能，但政府職權(quán)的重新界定和政府部門間的權(quán)限分工一時還難以讓人準確把握，這造成了一定程度上的相互脫節(jié)或相互沖突，也給行政權(quán)力的濫用造成了可乘之機。

2、現(xiàn)有的財政政策造成了地區(qū)、部門利益的強化。任何扭曲的社會現(xiàn)象都是和經(jīng)濟利益相關(guān)聯(lián)的。改革開放后,地區(qū)、部門利益日趨突出,尤其在實行財政分灶吃飯后,本地、本部門企業(yè)的經(jīng)營好壞,直接影響到財政收入的高低，而本地區(qū)財政收支的狀況，直接與本地管理者的經(jīng)濟收入相關(guān)。這種企業(yè)效益與財政收入高低的關(guān)連性,使企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成為政府必須關(guān)注的一個重要問題。實踐中,當(dāng)企業(yè)在競爭中缺乏競爭力、經(jīng)濟效益受到威脅,政府、部門往往不是幫助企業(yè)通過正確的市場決策增強競爭能力,盡快適應(yīng)市場,而是直接用行政命令的方式限制、排斥或阻礙外地同類企業(yè)或外部門企業(yè)參與競爭。為達到較好的地方財政狀況而追求地方、部門利益的欲望,是行政性壟斷產(chǎn)生的內(nèi)在動力,是行政性壟斷屢禁不止的重要原因。如今，地區(qū)、部門利益的強化更是出現(xiàn)了分散化的趨勢。這種狀況不改變,將會導(dǎo)致更為復(fù)雜的行政混亂和壟斷態(tài)勢。

3、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。原有的高度集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的計劃經(jīng)濟體制帶來的不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)所造成的影響依然存在，加之改革開放后曾經(jīng)出現(xiàn)經(jīng)濟過熱現(xiàn)象，國家宏觀調(diào)控一時又無法跟上，從而導(dǎo)致重復(fù)布局、重復(fù)生產(chǎn)，使各地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出較為嚴重的趨同現(xiàn)象。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致原材料、成品的供需矛盾趨向尖銳，競相抬價、競相壓價、競相搶購的現(xiàn)象時常發(fā)生。在此過程中,為了保護地方、部門利益，政府或政府部門通過行政命令或制定地方政策等手段，保護本地的原材料、產(chǎn)成品，保護本地企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營和經(jīng)濟利益，最終形成地方封鎖或部門封鎖。所以，這也是造成行政性壟斷的一個重要原因。

4、相關(guān)法律制度不夠完善。改革開放以來，我國各個方面得法律制度趨于健全和完善。但是，不應(yīng)忽視的是，我國現(xiàn)行的法律對政府的約束力是非常有限的。還有，我國缺乏對行政性壟斷的法律規(guī)制。在諸多已頒布的法律中，政府都不是行為的主體?，F(xiàn)行法律對政府的行為模式、法律責(zé)任的規(guī)范嚴重不足，對于政府濫用職權(quán)、發(fā)布壟斷命令等行為缺乏必要的監(jiān)督和懲治措施。一些政府及其所屬部門往往要求別人嚴格守法，而自己卻不能起到守法的模范作用。民主法制化程度不高、現(xiàn)行法律規(guī)范不足為政府部門凌駕于法律之上，實施行政性壟斷提供了客觀上的條件。

1、阻礙全國統(tǒng)一大市場的形成。我國實行的是社會主義市場經(jīng)濟體制，而市場的統(tǒng)一、開放是社會主義市場經(jīng)濟體制的基本特征。然而行政壟斷的實行己經(jīng)成為建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的根木障礙。這是因為行政主體的行政壟斷總是以某一地區(qū)或某一部門的利益為出發(fā)點，將該地區(qū)或該部門與其他地區(qū)或其他部門隔絕開來，形成地區(qū)經(jīng)濟封鎖和部門經(jīng)濟封鎖，從而直接阻礙和破壞全國性統(tǒng)一和開放市場的形成。

非行政主體的行政壟斷的行政權(quán)較國家行政相對弱小很多，其產(chǎn)生的壟斷行為影響范圍相對較小，但這并不排除其實是壟斷行為的正當(dāng)性。比如某高校領(lǐng)導(dǎo)要求其下面學(xué)院招待來訪者必須到某一家賓館，否則不予報銷，很顯然，這是一種行政壟斷行為，只不過其主體是事業(yè)單位，它對其他賓館的公平競爭同樣構(gòu)成破壞。社會是由許許多多的單位組成的，如果對此不加以規(guī)制，那么，不說全國，就是一個小地區(qū)都將分割為許許多多的小市場。

2、滋生腐敗，敗壞社會風(fēng)氣。行政主體的行政壟斷的目的在于保護地區(qū)和部門的利益，非行政主體的行政壟斷的目的或在于為本組織創(chuàng)收或為個人牟利，它的泛濫使企業(yè)不再把精力放在如何通過技術(shù)創(chuàng)新和科學(xué)管理來進行正當(dāng)?shù)暮戏ǜ偁?，而是將大量的費用用于行賄，尤其是要取得行政壟斷的庇護。這就必然產(chǎn)生官商勾結(jié)、權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象，從而敗壞良好的社會風(fēng)氣。

3、阻礙公平競爭秩序的形成。行政壟斷通過“條塊分割”和企業(yè)差別待遇制等行政手段直接阻礙企業(yè)之間的自由和公平的競爭，從而在一定的交易領(lǐng)域直接限制甚至排除了競爭，自然難以期待出現(xiàn)自由、公平和有效競爭的良好秩序。

4、培育、扶植并保護經(jīng)濟壟斷（這主要是針對行政主體的行政壟斷而言）。少數(shù)“政府及其所屬部門”往往從維護本地區(qū)或本部門的利益出發(fā)，采用行政手段，違背市場規(guī)律，強制促成企業(yè)的合并、重組以及訂立壟斷協(xié)議等，組建了一批集行政管理職能和經(jīng)營職能于一身的行政性公司從而直接培育、扶植和保護了經(jīng)濟壟斷。

首先，行政壟斷直接導(dǎo)致以行政權(quán)力或者行業(yè)優(yōu)勢地位配置資源，妨害自由競爭機制的形成和發(fā)展，擾亂市場秩序，降低整個經(jīng)濟的運行效率。

其次，行政壟斷阻礙統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系的形成，導(dǎo)致市場壁壘重重，商品及生產(chǎn)要素流通受阻，各地、各企業(yè)的比較優(yōu)勢難以得到發(fā)揮。

第三，行政壟斷損害經(jīng)營者自由經(jīng)營的合法權(quán)益，同時限制了消費者自由選擇商品和服務(wù)的權(quán)利，導(dǎo)致壟斷價格和服務(wù)質(zhì)量低下等問題。

第四，行政壟斷容易孳生腐敗，損害政府形象。壟斷導(dǎo)致政府主管部門行為企業(yè)化，產(chǎn)生大量收費和審批項目，加重企業(yè)及個人負擔(dān)。這種腐敗，其實是制度上的腐敗，它比個人腐敗更為隱秘，危害性更大，其最終受害者是國家。據(jù)統(tǒng)計，從1998年到2001年，中國部分壟斷行業(yè)違法收取的各種費用高達530億元人民幣。行政壟斷構(gòu)成了目前中國最嚴重的腐敗形式，其造成的損失已經(jīng)遠遠超過官員貪污受賄造成的經(jīng)濟損失。

第五，行政壟斷直接違背世貿(mào)組織規(guī)則，不利于提高我國的國際競爭力。

通過什么方法或途徑治理行政性壟斷，一直是人們非常關(guān)注的問題，由于人們分析問題的切入口和角度不同，因而看法也有很大差異，爭論頗多，主要有以下幾種觀點：

（一）認為行政性壟斷的本質(zhì)特征在于政府及其所屬部門濫用行政權(quán)力限制和排斥競爭，以保護競爭為主旨的反壟斷法理應(yīng)將行政性壟斷納入其中予以調(diào)整。并且強調(diào)，在我國現(xiàn)階段，經(jīng)濟性壟斷的危害尚不突出，而行政性壟斷則對建立我國統(tǒng)一開放、公平競爭、規(guī)范有序的市場體系與市場秩序構(gòu)成根本性障礙，反壟斷法的首要任務(wù)應(yīng)是規(guī)制行政性壟斷。建議在反壟斷法中明確規(guī)定各種主要行政性壟斷的表現(xiàn)形式，通過具有權(quán)威性的競爭法執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法活動，來消除行政性壟斷。

（二）認為競爭行為和行政行為屬于不同的法律調(diào)整范圍，不應(yīng)將行政性壟斷納入反壟斷法。持該觀點的學(xué)者強調(diào)，行政性壟斷后果盡管是限制競爭或破壞競爭秩序，但其表現(xiàn)形式是行政機關(guān)濫用行政權(quán)力，由于競爭行為與行政行為屬于不同的法律調(diào)整的范疇，為保證法律的實施，二者不應(yīng)該由競爭法同時調(diào)整，反壟斷法不應(yīng)該調(diào)整屬于行政行為的行政性壟斷。并將其具體理由概括為下述四個方面：

1、競爭法包括反壟斷法是國家以法律的名義對競爭者的競爭活動做出規(guī)范，以保證競爭秩序的正常化；而行政機關(guān)則是依據(jù)法律及法律賦予的職能行政。以規(guī)范競爭者競爭的法律去規(guī)范履行行政職能的行政機關(guān)的活動，是無濟于事的。

2、在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，上級行政機關(guān)不太可能或者有所保留地責(zé)令下級行政機關(guān)或者行政機關(guān)工作人員改正其實施的行政性壟斷行為。這是因為：下級行政機關(guān)通過行政性壟斷可獲得不同形式的經(jīng)濟利益，由此也可減輕上級行政機關(guān)的經(jīng)濟上的壓力。

3、在現(xiàn)行經(jīng)濟體制下，如果上級行政機關(guān)沒有責(zé)令下級行政機關(guān)或者行政機關(guān)工作人員改正實施的行政性壟斷行為時，作為行政機關(guān)的競爭執(zhí)法機構(gòu)，由于其屬于政府的行政機關(guān)且行政級別低下等原因，也是沒有能力制裁行政性壟斷行為的。

4、即使設(shè)置了權(quán)威性高于省級政府和國務(wù)院各職能部門的競爭執(zhí)法機構(gòu)，由于行政性壟斷行為往往是根據(jù)地方法規(guī)、部門法規(guī)（即所謂合法的狀態(tài)下）實施的，該機構(gòu)對行政性壟斷行為也是無能為力的。

（三）認為行政性壟斷的根本性原因是體制問題，治理行政性壟斷的根本途徑是深化政治體制改革，很難通過立法解決。

（四）認為行政性壟斷是行政權(quán)力的違法行使和濫用，應(yīng)當(dāng)主要由行政法來規(guī)制，同時可以輔之其他法的調(diào)整。