行政參與有狹義和廣義之分，狹義的行政參與是指現(xiàn)代社會行政系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)的行政人員對其直屬行政領(lǐng)導(dǎo)行政決策、實施等工作的一種非正式介入。廣義的行政參與是指公民、法人或其它組織根據(jù)憲法和法律規(guī)定，依照一定的法律程序，通過直接或間接方式參與公共行政以表達(dá)自身意愿和保護自身權(quán)利的活動。

　　具體包括：在行政立法中表達(dá)自己的愿望，在行政決策中施加影響力，對行政權(quán)力的行使進行監(jiān)督，對行政不當(dāng)結(jié)果予以糾正等。

　　第一，行政參與屬于廣義的政治參與范疇。政治參與是公民對公共政治活動的介入，而行政參與則僅限于行政相對人對公共行政的介入，范圍相對狹窄，沒能脫離政治參與的范疇。但行政參與也是現(xiàn)代社會的共生體，它根植于現(xiàn)代社會的民主參與，并轉(zhuǎn)而成為現(xiàn)代行政發(fā)展的一項表征。

　　第二，行政參與是一種自主性行為。行政參與必須是自主和自愿的，而不是被迫、非自愿或由他人以各種方式控制著的。“在行政程序中，當(dāng)事人是否參與是其權(quán)利，應(yīng)由其自主決定是否參與以及參與的程度，而不得強迫其參加，當(dāng)事人不能作為強迫參與的受體而存在?！币虼耍谠S多情況下，被動地參與并不能構(gòu)成真正意義上的行政參與。

　　第三，行政參與是一種利益化行為。公民通過各種合法途徑參與行政管理過程，并進而影響行政決定的做出，其主要目的是表達(dá)自己的利益愿望，并力圖實現(xiàn)自身的利益需求，或者也可能是出于維護公共利益的需要。

　　第四，行政參與是一種“上行”行政行為。不同于行政領(lǐng)導(dǎo)工作的向下用力，行政參與主要是向上做功。行政參與的職能是指行政人員參與活動所產(chǎn)生的功效，是行政參與特征和作用的具體表現(xiàn)。從參與行為的過程來看，行政參與具有誘導(dǎo)、協(xié)調(diào)、推動和阻抗四大職能，而且這四者在參與實踐中相互聯(lián)系、相互影響，伴隨著行政領(lǐng)導(dǎo)工作的開展而交替運行，并自下而上地對行政目標(biāo)施加自己的作用。

　　當(dāng)前，對民主行政、服務(wù)行政和福利行政的強調(diào)已成為行政學(xué)界的共同行動，因此，行政參與理應(yīng)成為行政法和行政程序法的基本原則。在此基礎(chǔ)上，對行政參與這一原則本身的內(nèi)容予以拓展頗富意義。行政參與的基本原則是指導(dǎo)和規(guī)范公民參與行政過程的基礎(chǔ)性法則，它貫穿于公民參與行政的具體規(guī)范之中，同時又高于公民參與行政的具體規(guī)范，是公民參與行政的基本準(zhǔn)則。行政參與的基本原則與憲政民主精神和行政法的目的與理念緊密相連。在中國行政法的改造中，確立行政參與的基本原則既要考慮法律原則的一般特征，即高度概括性、廣泛適用性、相對穩(wěn)定性、相互關(guān)聯(lián)性和互補性，更要反映和體現(xiàn)公民參與行政過程的特點。有鑒于此，我們認(rèn)為，行政參與的基本原則有平等參與原則、自主參與原則、行政公開原則等子原則。

　　一、平等參與原則

　　平等參與原則是公民參與行政的基本原則之一，其基本含義是：在行政過程中，法律上所確認(rèn)的行政主體與公民或行政相對人的地位平等，他們平等地適用法律，公民或行政相對人享有平等參與的機會和權(quán)利并應(yīng)受到行政主體的平等對待。平等參與原則是憲法上的平等原則在行政程序法中的具體體現(xiàn)。它是確保行政機關(guān)行使行政權(quán)的過程和結(jié)果可以為社會一般理性人認(rèn)同、接受所要遵循的基本原則，也是確立行政程序法上行政公開原則的法律根據(jù)。平等參與原則在行政法中的確立，有著非同尋常的意義，它有助于實現(xiàn)行政活動的公正與公平，強化政府與人民間的合作關(guān)系以及提升行政效能。

　　西方歷史上一些偉大的政治思想家對于平等的偏愛是眾所周知的。他們對此津津樂道，盡顯各方智慧。亞里士多德在把“平等”視為“公正”時明確提出：不公正即不平等，公正即平等。公正就在于平等地對待平等，不平等地對待不平等。公正分配包括規(guī)定平等的人分享平等的利益和規(guī)定不平等的人分享不平等的利益；“矯正性的”公正，不考慮人們的具體情況，而只考慮把單純算術(shù)的平等用于相關(guān)物。薩托利認(rèn)為：“平等是個兩面玲瓏、而且是唯一能夠同時與相同性和公正聯(lián)系在一起的概念。作為相同性的平等和作為公正的平等，在很大程度上來自并構(gòu)成了語義上的重合?！北R梭則在不同的意義上闡釋平等：“我認(rèn)為在人類中有兩種不平等：一種，我把它叫做自然的或生理上的不平等，因為它是基于自然，由年齡、健康、體力以及智慧或心靈的性質(zhì)的不同而產(chǎn)生的；另一種可以稱為精神上的或政治上的不平等，因為它是起因于一種協(xié)議，由于人們的同意而設(shè)定的，或者至少是它的存在為大家所認(rèn)可的?！逼ぐ枴だ蒸攧t從權(quán)利與地位的內(nèi)涵出發(fā)，在標(biāo)準(zhǔn)、水平或利益的相同性或同等性的意義上來理解平等，即每個人都有與他人同等的權(quán)利(也包括公平對待的權(quán)利)引。法國《人權(quán)宣言》鄭重宣示：“平等就是人人能夠享有相同的權(quán)利?！睂W(xué)者們的觀點盡管因其所考察的角度不同而有差異，但他們所闡釋的平等與價值取向是有相通性的。我們應(yīng)將平等看做一個具體的歷史范疇，將其置于動態(tài)的背景之下，多視野、全方位地予以考察，不斷在內(nèi)容和范圍上加以豐富和拓展。

　　法律面前人人平等是近代法治主義所包含的內(nèi)容之一，曾激勵無數(shù)仁人志士為之奮斗。其本來的含義是：一切人，不分宗教、種族、性別，都同等地遵守法律、履行義務(wù)，無一例外。其后它被拓展應(yīng)用于行政領(lǐng)域之中，成為行政法學(xué)研究的一個范疇，公民平等參與則是其中的應(yīng)有內(nèi)容之一。平等參與原則的實現(xiàn)依賴于主體法律地位的平等。

　　所謂法律地位即法律主體在法律關(guān)系中的地位，它由“法律主體潛在之權(quán)利義務(wù)整體”來體現(xiàn)。很難想象在主體地位不平等的情形下平等參與原則能得以實現(xiàn)。公民能平等參與行政活動，意味著他作為獨立的和主動的權(quán)利義務(wù)主體，有權(quán)按自己的意愿影響行政結(jié)果，而不是僅僅作為一個客體被動地任由別人強行決定結(jié)果；還意味著公民與行政主體雙方的法律地位必須是平等的，沒有雙方的平等，居于強者的一方會借助其強勢地位將自己的意志強加于另一方當(dāng)事人，而在此情形下，公民的平等參與是不可能實現(xiàn)的。

　　平等參與原則意味著行政相對人有平等參與的機會和受平等對待的權(quán)利，它保證了公民或行政相對人在行政程序中的主體地位，使相對人作為人的尊嚴(yán)得到了行政機關(guān)的尊重。它意味著在行政法規(guī)、行政規(guī)章的制定程序中，在行政主體實施具體行政行為的程序中，行政相對人有平等的了解權(quán)、知情權(quán)、建議權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、聽證權(quán)、檢舉權(quán)、對嚴(yán)重違法處罰的拒絕權(quán)、請求救濟權(quán)等程序性權(quán)利；它意味著行政主體在行使行政權(quán)時，負(fù)有公布行為規(guī)范的依據(jù)，嚴(yán)格依法調(diào)查、檢查和取證，告知行為的事實和依據(jù)以及公民或行政相對人應(yīng)享有的權(quán)利，聽取陳述和申辯、組織聽證、依法回避、及時送達(dá)、罰繳分離等義務(wù)。

　　這就要求行政主體對每個行政相對人都負(fù)有給予同等的參與機會和平等對待的義務(wù)，不能厚此薄彼。在邾定行政法規(guī)、行政規(guī)章時，行政主體應(yīng)當(dāng)對同等條件的行政相對人平等地分配利益、規(guī)定義務(wù)，不能有歧視性的條款；行政主體在依法實施具體行政行為時，應(yīng)當(dāng)平等地對待同等條件的行政相對人，不得濫用自由裁量權(quán)而做出不公正的處理決定。行政主體尤其需要做到：聽取當(dāng)事人意見，確保相對人向行政主體提交相關(guān)證據(jù)支持其主張；確保相對人在合理的時間前得到通知并依據(jù)通知知悉行政主體的觀點和依據(jù)；確保相對人自主、自愿參與行政程序，等等。

　　中國過去長期實行韻是計劃經(jīng)濟體制，行政主體具有無所不能的行政權(quán)力和絕對的支配地位，相對方從實質(zhì)上講沒有獨立的法律人格。在此情形下，公民的主體意識被抹殺，主體地位也被淡化，公民與行政機關(guān)之間所存有的關(guān)系只是命令與服從、管理與被管理的關(guān)系。改革開放以后，隨著行政程序制度的漸次建立，傳統(tǒng)的“官民關(guān)系”得到了全新的闡釋，公民與行政機關(guān)之間不只存在著管理與被管理的關(guān)系，更存在平等的關(guān)系。

　　二、自主參與原則

　　自主參與原則是公民參與行政的基本原則之一。其基本含義是：在行政主體行使行政權(quán)的過程中，法律上所確認(rèn)的公民有權(quán)自愿選擇、參與行政過程，以維護自己的合法權(quán)利，避免行政主體做出對己不利的行政決定，并由此承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。自主參與既指當(dāng)事人啟動、參與行政程序的自主，又包括自主參與行政程序的有效。自主參與的正價值主要表現(xiàn)為，彰顯行政民主，通向?qū)嶓w正義。

　　參與是公民主體意識的體現(xiàn)，它決定了行政參與必須是自主和自愿的，而不是被迫和非自愿的，更不是受他人以各種方式控制著的。在行政領(lǐng)域，公民享有參與自由，這種自由表現(xiàn)在：公民具有獨立人格的意志，具有一定的自由權(quán)，有權(quán)按自己的意志實施具體的行政行為，影響行政行為的結(jié)果。被動地參與在許多情況下并不能構(gòu)成真正意義上的程序參與。自主參與行政程序，主要體現(xiàn)為：在行政過程的諸階段，公民或行政相對人自主決定是否參與其中；在決定參與的諸階段，公民或行政相對人的自主參與是有效的。也就是說，在行政立法過程中，公民的意見與建議是否得到自由、充分的表達(dá)；在行政執(zhí)法過程中，在行政行為做出之前，行政相對人的主張是否得到自愿表達(dá)；在行政行為做出時，行政相對人的觀點是否在行政主體的行政決定中得以充分考慮，對行政相對人有利的觀點沒有采納是否已向相對人說明了理由；在行政行為到達(dá)行政相對人之前，行政主體是否使行政相對人認(rèn)識到對其不利的后果具有充分的事實依據(jù)和法律依據(jù)。

　　公民自主參與行政原則，是公民意志上的自由在行政領(lǐng)域的具體表現(xiàn)。它意味著公民在行政過程中具有獨立的意志，具有意志上的選擇自由、參與自由和表達(dá)自由。

　　這些自由是公民真實意愿的表現(xiàn)，是公民有權(quán)決定自己命運的生動體現(xiàn)。公民自主參與行政的核心不僅在于公民是有意志之人，更在于他們有著意志上的自由。如果沒有意志上的自由，參與自由就無從談起。參與本身包含著自主的含義，這一原則意味著參與者是作為獨立的和主動的權(quán)利義務(wù)主體實施行為，而不是僅僅作為一個客體被動地任由別人強行安排結(jié)果或命運。自主參與行政是人的能動性在行政領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。

　　在自主性參與中，公民的意志得到充分的尊重，公民個人的人格尊嚴(yán)得以充分體現(xiàn)。它意味著人的能動力量由此被激發(fā)出來，催生著人們的參與意識，激勵著人們充分運用行政法律、法規(guī)賦予的權(quán)利和各種手段積極參與到行政過程的諸階段中，從而維護自己的合法權(quán)益。

　　公民的自主參與原則決定了行政主體在行政過程中必須尊重公民或行政相對方的意見與主張。在行政決定對公民權(quán)益有不利影響的場合，公民的意見表示、參與行為成為行政行為有效的必要條件，否則，行政行為的效力將受到影響。

　　當(dāng)然，公民或行政相對方的自主參與也是有一定限制的，這就意味著公民并不是在所有的行政過程中都具有自主性參與的權(quán)利，有些情形則屬側(cè)外，如必須參與其中或不得參與其中。這種限制說明，行政相對人自主性參與并不是隨心所欲的，而必須有合理的限度。

　　行政相對人一方的自主參與，還意味著行政相對人必須承擔(dān)責(zé)任。基于法律人格，行政相對人是一個獨立的權(quán)利義務(wù)主體，在實現(xiàn)個人權(quán)利的同時，也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。正如黑格爾所說：“行為只有作為意志的過錯才能歸責(zé)于我”，“畢竟我只是與我的自由有關(guān)，而我的意志僅以我知道所做的事為限，才對所為負(fù)責(zé)。”傳統(tǒng)行政以命令、服從為顯著特征，行政相對方從實質(zhì)上講沒有獨立的法律人格，沒有意思表示的自由，整個行政行為都呈現(xiàn)出單向的運作模式?，F(xiàn)代行政已從權(quán)力行政、命令行政轉(zhuǎn)向合作行政、參與行政，尊重當(dāng)事人的自主參與已是其應(yīng)有之義。行政管理手段在當(dāng)下也呈現(xiàn)出多樣化的趨勢，除傳統(tǒng)的行政命令外，各國在行政管理活動中對一些非權(quán)力手段如行政合同、行政指導(dǎo)手段的運用業(yè)已表明：公民的自由意志滲透于行政過程之中，由此凸顯出公民對行政過程的參與這一時代主題。

　　三、行政公開原則

　　行政公開原則是公民參與行政的基本原則之一。其基本含義是：在行政過程中，除涉及國家機密、商業(yè)秘密或者個人隱私依法應(yīng)予保密的以外，行政主體必須將行政行為做出的過程及其相關(guān)信息向行政相對人、利害關(guān)系人和社會公開。行政公開原則是公民有效參與行政過程的前提，對于公民維護自己的合法權(quán)益、監(jiān)督行政主體依法行使行政權(quán)力極富意義。其主要內(nèi)容包括：行政活動的依據(jù)公開、過程公開、結(jié)果公開、情報信息資料公開等。

　　行政公開意指行政活動的每個階段和步驟都應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人和社會公眾看得見的方式進行。行政公開是西方國家法治發(fā)展的成果，也成為西方國家行政法治的最重要特點和發(fā)展趨勢。美國1946年《聯(lián)邦行政程序法》及其作為補充的《陽光下的政府法》、《情報自由法》，1990年意大利《行政程序法》以及1993年日本《行政程序法》都把行政公開原則置于突出地位并貫徹始終。

　　行政公開是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的必然要求和題中應(yīng)有之義。倡導(dǎo)國家政治生活的公開化是馬克思主義的一個重要觀點。列寧強調(diào)：“‘廣泛的民主原則’要包括兩個必要條件：第一，完全的公開性；第二，一切職務(wù)經(jīng)過選舉。

　　沒有公開性而來談民主是很可笑的。“行政公開，民主政治之本意，社會歷史發(fā)展的必然。深入發(fā)展社會主義的一個重要內(nèi)容就是發(fā)展社會主義民主，而發(fā)展社會主義民主就必須堅持行政公開原則。”公開原則主要體現(xiàn)在行政活動的依據(jù)公開、行政過程公開、行政決定公開、行政信息公開等方面。行政活動的依據(jù)公開要求行政主體必須事先向社會公布所實施的行政法律、法規(guī)和規(guī)章等。行政過程與結(jié)果公開要求行政主體在做出影響行政相對人的合法權(quán)益的決定時，必須向行政相對人公開，以使行政相對人不服決定時能及時行使行政救濟權(quán)。行政信息公開是指除非法律有不得公開的禁止性規(guī)定，行政主體或依職權(quán)主動公開、或依行政相對人的申請公開相關(guān)的行政資訊(主要包括行政法律、法規(guī)、規(guī)章，行政機關(guān)做出影響行政相對人權(quán)利、義務(wù)行為的標(biāo)準(zhǔn)、條件等)。

　　傳統(tǒng)中國整個行政體系及其運作方式基本上呈現(xiàn)出封閉的狀態(tài)。新中國成立后，特別是隨著改革開放的深入進行以及公民民主參與意識和參與能力的不斷增強，行政公開引起人們的極大關(guān)注，相關(guān)的法制建設(shè)與完善也在漸次進行中，如《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《人民警察法》、《行政許可法》等都有關(guān)于行政公開的規(guī)定。《行政處罰法》第4條規(guī)定：“行政處罰遵循公開的原則。對違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公開；未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)。”《行政處罰法》第3l條規(guī)定：“行政機關(guān)在做出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人做出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利?！薄缎姓S可法》也確立了許可實施的公開原則及相應(yīng)的一整套制約機制，如法律要求行政許可的事項、條件、程序必須公開；行政許可的實施和結(jié)果，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或個人隱私的以外，應(yīng)當(dāng)公開，接受相對人和社會公眾的普遍監(jiān)督。這種公開、透明的原則和制約機制對于防止行政機關(guān)及其工作人員濫用權(quán)力，促進廉潔政府的建設(shè)是有積極意義的。但從世界范圍來看，中國在這方面的法制建設(shè)還有待加強，如中國在行政信息公開制度方面比較薄弱，在諸如依公民的申請而公開的方式、期限、責(zé)任等方面規(guī)定得過于粗疏，實踐中不易操作。上述種種不足還需要日后立法和執(zhí)法予以著力完善。

　　改革開放。多年來，我國的政治民主化、經(jīng)濟市場化和社會法治化進程不斷加快，社會利益格局也重新分化和調(diào)整，這些都猛烈地沖擊著公民的傳統(tǒng)觀念和行為方式，增強了公民的民主參與意識和法律意識，從而極大地推動了行政參與的發(fā)展，使我國公民的行政參與在新時期呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢。

　　(一)行政參與的熱情日益高漲

　　公民的行政參與主要是受具體利益，特別是經(jīng)濟利益驅(qū)動的。在實行計劃經(jīng)濟體制的條件下，由于片面強調(diào)國家利益而忽視甚至排斥多元社會利益和公民個人利益，使公民失去了行政參與的動力。因此，即使是最廣泛的行政參與活動也只能是沒有多少實際內(nèi)容的政治運動形式。

　　但在今天社會主義市場經(jīng)濟條件下，情況已發(fā)生了根本的變化。市場競爭的核心內(nèi)容是不同市場主體間的物質(zhì)利益的競爭，這種競爭打破了傳統(tǒng)的利益格局，個人利益得到了社會的承認(rèn)，利益原則被引入社會生活，追求正當(dāng)個人利益的行為也受到了社會的認(rèn)同。這樣，在物質(zhì)利益的驅(qū)動下，人們的行政參與熱情被大大地激發(fā)了出來，一旦發(fā)現(xiàn)國家的政治權(quán)力同自身的利益息息相關(guān)，人們就會積極關(guān)注并設(shè)法影響這些行政權(quán)力的執(zhí)行。

　　(二)行政參與的主體越來越廣泛

　　我國是人民民主專政的社會主義國家，實行人民當(dāng)家作主。我國憲法明確規(guī)定，凡年滿$% 周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、受教育程度、財產(chǎn)狀況、居住年限，除依法被剝奪政治權(quán)利的極少數(shù)人和不列入選民名單的精神病患者外，都具有國家權(quán)力機關(guān)———人民代表大會代表的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。而選舉權(quán)和被選舉權(quán)是公民行使政治權(quán)利的重要標(biāo)志，顯然，我國公民行政參與的主體是社會大多數(shù)成員，具有廣泛性。而且，隨著社會的發(fā)展，行政參與主體的范圍也不斷擴大。

　　特別是我國以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的格局，打破了傳統(tǒng)的比較單一的社會利益結(jié)構(gòu)，出現(xiàn)了利益主體多元化，形成了新的社會階層。除原有的工人、農(nóng)民、知識分子、干部和解放軍等階層外，還出現(xiàn)了民營科技企業(yè)的創(chuàng)業(yè)人員和技術(shù)人員、受聘于外資企業(yè)的管理與技術(shù)人員、個體戶、私營企業(yè)主、中介組織的從業(yè)人員、自由職業(yè)人員等社會階層。這些社會階層大都具有相對獨立的政治經(jīng)濟利益，他們也廣泛參與社會政治生活，反映和表達(dá)自己的意愿，爭取、實現(xiàn)和維護他們的合法權(quán)益。

　　(三)行政參與的內(nèi)容和范圍不斷擴展

　　改革開放以來，我國公民行政參與的內(nèi)容和范圍都有了很大的發(fā)展，具體可從兩個方面進行分析：一是從參與范圍看，公民的行政參與已經(jīng)涉及到整個的政治過程。如果說政治過程基本上是一個制定政策和實施政策過程的話，那么，公民的行政參與既有對行政決策過程的參與，也有對政策執(zhí)行過程的參與，而且還可以對政策的制定和執(zhí)行進行有效的監(jiān)督。二是從參與的層次看，公民行政參與所涉及的權(quán)力層次越來越高。在我國，公民的行政參與在空間上大致可分為三個層次：一是基層參與，即公民通過參與基層民主管理而實現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)；二是中層參與，即公民通過地方各級人民代表大會而實現(xiàn)對地方政治、經(jīng)濟和社會事務(wù)的管理；三是高層參與，即參與國家事務(wù)。在現(xiàn)階段，隨著我國民主政治的發(fā)展，公民行政參與已經(jīng)不只停留在基層或地方層面的過程，而且開始關(guān)注中高層的決策。可以說，隨著我國行政參與內(nèi)容和范圍的日益廣泛，凡是有政治權(quán)力活動之處，都有公民參與其中。

　　(一)公民行政參與存在的問題

　　雖然我國公民的行政參與取得了很大的成績，但是，由于歷史和現(xiàn)實的原因，目前我國公民行政參與的總體水平仍然比較低，仍有許多不完善的地方，存在亟待解決的問題。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　1、行政參與的意識相對較弱參與意識是行政參與的重要動力，改革開放以來，雖然我國公民行政參與的熱情不斷高漲，但參與意識仍然偏低，從總體上看，一方面，能夠經(jīng)常性地參與行政行為的公民數(shù)量仍較少，參與的次數(shù)和頻率也比較低。另一方面，區(qū)域性或問題性參與較多，而高層次的行政參與較少；動員型參與偏多，主動型參與偏少；階段性參與多，而目標(biāo)性參與少。不可否認(rèn)，隨著我國社會政治實踐的發(fā)展，部分公民參與行政政治的動機已從純粹關(guān)心個人利益上升到關(guān)心社會和國家大事，參與的方式和手段增多，主動性參與的水平也有很大的提高。但是仍有相當(dāng)一部分公民參與意識偏低，只是為了保護自己的利益而進行一些問題性參與，且處于自發(fā)狀態(tài)。動員型參與仍是一種較為普遍的現(xiàn)象，多數(shù)公民還沒能把行政參與作為一種目標(biāo)來追求或者至少是當(dāng)作目標(biāo)之一來追求，而是把行政參與當(dāng)作實現(xiàn)其他目標(biāo)的手段。

　　2、行政參與的能力偏低在公民的行政參與中，參與能力是最重要的。如果公民的行政參與熱情高漲，但參與能力偏低，不但起不到積極的作用，而且還可能造成政治混亂。遺憾的是，在我國現(xiàn)階段，按照鄧小平的估計，公民的文化素質(zhì)普遍較低，在30——40年期間內(nèi)達(dá)不到實行普選制的水平，而且在一個較長時期內(nèi)缺乏參與鍛煉。因此，在近年的行政參與過程中暴露出了參與要求和參與能力發(fā)展不平衡的問題。諸如眼高手低，對參與的程序不太熟悉，非程序化參與不時出現(xiàn)等，都是這方面問題的表現(xiàn)。

　　3、行政參與的民主運行機制不太健全行政參與作為現(xiàn)代民主政治系統(tǒng)的重要內(nèi)容，已經(jīng)顯示出了其歷史進步性，然而，公民行政參與的真正貫徹執(zhí)行還需要相應(yīng)的保障機制。在這一點上，我國已經(jīng)建立了諸如人民代表大會制度、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、社會協(xié)商對話制度、基層群眾自治制度、輿論信訪制度等，并取得了顯著的成績。然而，執(zhí)行這些制度的具體措施尚不完善，導(dǎo)致執(zhí)行過程中還存在這樣那樣的問題。如在個別地方，選舉過程不公正，只是走過場，不能真正反映民意或代表民意；在信訪或聽證過程中，對群眾的一些合理化的意見或建議不予重視或不予采納等，從而影響了政府行政行為的科學(xué)性和有效性。有的還對提出正確意見者進行打擊報復(fù)等，嚴(yán)重破壞了政府的形象。在有些地方，民主黨派和無黨派著名人士的積極性未能得到充分的發(fā)揮，上下協(xié)調(diào)溝通不夠，等等。這些問題都阻礙了公民有效地進入國家行政領(lǐng)域，最終影響了我國政治現(xiàn)代化的進程。

　　(二)公民行政參與水平較低的原因

　　上述情況表明，我國公民的行政參與活動無論在廣度還是在深度上都還很不夠，總體發(fā)展水平較低。對我國公民行政參與的制約因素大致可以從以下幾個方面進行考察：

　　首先，我國經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后，客觀上制約了公民的行政參與。

　　現(xiàn)代意義上的政治文明和行政參與是社會經(jīng)濟高度發(fā)展的產(chǎn)物，其發(fā)展程度受一個國家社會經(jīng)濟發(fā)展水平的制約?！皺?quán)利永遠(yuǎn)不能超出社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所制約的社會文化的發(fā)展?！蔽覈m然是社會主義國家，生產(chǎn)力水平也有了很大的提高，但我國仍然處于并將長期處于社會主義初級階段，生產(chǎn)力水平還比較低。與此相適應(yīng)的經(jīng)濟、教育文化狀況客觀上必然制約著公民有效地參與行政事務(wù)。具體表現(xiàn)在以下兩個方面。其一，我國有大量尚處于貧困狀態(tài)和剛剛達(dá)到溫飽水平的群眾，由于交通、通訊等條件的限制，他們還無法獲知參與政府行政事務(wù)的足夠信息，更無法對行政事務(wù)進行有效的討論和參與。同時，由于他們不得不把大部分時間都花費忙于生計，也就不可能有足夠的時間去參與國家的行政事務(wù)。其二，由于我國還處于社會主義初級階段，商品經(jīng)濟的發(fā)展還很不充分。一方面國家將把絕大部分財力用于滿足經(jīng)濟發(fā)展的需要，相應(yīng)地用于文化、意識形態(tài)建設(shè)方面的資金必然受到一定局限，使公民參與行政的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)受到國家經(jīng)濟實力的制約。另一方面，由于商品經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)，經(jīng)濟體制改革也有待深化，致使個人專斷、個人崇拜、家長制等封建專制主義的思想意識還在相當(dāng)程度上存在，這就不可避免地對政治發(fā)展尤其是對社會成員的價值觀產(chǎn)生某種消極影響，從而影響公民對行政的參與。

　　其次，政治體制改革相對滯后，阻塞了公民行政參與的途徑。

　　改革是我國的第二次革命。我國的改革首先是從經(jīng)濟領(lǐng)域展開的，而隨著經(jīng)濟體制改革的不斷推進，迫切需要政治體制也應(yīng)進行相應(yīng)改革。但由于政治生活的復(fù)雜性，決定了政治體制改革只能漸進式地推進，也就相對滯后于經(jīng)濟體制改革的進程，這種滯后狀態(tài)也不能不制約著我國公民行政參與的正常發(fā)展。比如，我國的法制還不健全，還存在著“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”的現(xiàn)象，公民的參政行為得不到應(yīng)有的法律保證；又如，我國公民行政參與的一些具體制度還不夠健全和完善，影響了行政參與渠道的暢通，抑制了他們參與行政、管理國家的積極性。

　　同時，在我國政治生活領(lǐng)域，還存在著權(quán)力腐敗現(xiàn)象，這不僅污染了社會風(fēng)氣，加劇了干群關(guān)系的矛盾，削弱了人民群眾同黨和政府的向心力和凝聚力，而且在某種程度上也導(dǎo)致了人們對行政權(quán)力的厭惡和行政參與的冷漠。

　　再次，傳統(tǒng)政治文化抑制了行政參與所需要的公民主體意識的生成。

　　現(xiàn)代行政參與需要現(xiàn)代化的民主的政治文化的支撐。而我國有兩千多年封建主義專制統(tǒng)治的歷史，傳統(tǒng)政治文化的消極層面抑制了人們主體政治意識的生成，構(gòu)成了當(dāng)代中國公民行政參與發(fā)展的心理障礙，從而阻礙了人們的行政參與。中國傳統(tǒng)的政治文化雖然有其積極的一面，但其消極層面的影響也是不可忽視的，而且這些消極影響難以在短期內(nèi)徹底消除。在幾千年的歷史長河中，我國形成了以儒家思想為主線的政治文化傳統(tǒng)，在深層次上成為封建政治的倫理綱常。它在中國民眾心理上積淀成為“ 權(quán)威崇拜”、“清官思想”、“ 與世無爭”等復(fù)雜的以小農(nóng)意識為標(biāo)志的政治意識和政治行為，窒息了社會共同空間和抵制了公民的主體地位，至今還影響著人們的政治觀念和政治行為。一個社會盛行權(quán)威崇拜、清官思想便意味著個體缺乏政治自主意識，行動上必然表現(xiàn)為非參與的傾向。與世無爭作為一種政治文化現(xiàn)象，它要求人們安分守己，“ 和為貴，忍為高”，相信“ 死生有命，富貴在天?！薄?寧作太平犬，不為亂世人”，這種政治哲學(xué)滲透到民眾心里，必然造成人們的政治冷漠感，扼殺人們的政治責(zé)任感和歷史使命感。

　　因此，在中國幾千年的歷史上，幾乎沒有規(guī)?；男姓⑴c，行政參與只是作為一種個體化的偶發(fā)現(xiàn)象而存在著。改革開放至今，我國仍有相當(dāng)大的社會群體尚不知“ 行政參與”為何物，更不用說獨立地完成行政參與了，這無疑嚴(yán)重束縛了我國公民行政參與的良性發(fā)展。