行政指導(dǎo)就是國(guó)家行政機(jī)關(guān)在其管轄事務(wù)的范圍內(nèi)，對(duì)于特定的人、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等，運(yùn)用非強(qiáng)制手段，獲得相對(duì)人的同意或協(xié)助，以實(shí)現(xiàn)一定行政目的的行為。

　　行政指導(dǎo)屬于行政機(jī)關(guān)的行政行為，也是行政機(jī)關(guān)活動(dòng)的一種方法，以行政指導(dǎo)方法調(diào)整的行政機(jī)關(guān)同所管理對(duì)象之間的一種關(guān)系就形成行政指導(dǎo)關(guān)系。

　　行政指導(dǎo)依照不同的標(biāo)準(zhǔn)可以進(jìn)行不同的分類。

　　1、以行政指導(dǎo)是否針對(duì)特定對(duì)象為標(biāo)準(zhǔn)，行政指導(dǎo)可分為抽象行政指導(dǎo)和具體行政指導(dǎo)。

　　抽象行政指導(dǎo)即針對(duì)不特定的人或事項(xiàng)所作的行政指導(dǎo)。抽象行政指導(dǎo)也稱為宏觀行政指導(dǎo)。具體行政指導(dǎo)是指針對(duì)特定的人或事項(xiàng)所作的行政指導(dǎo)。具體行政指導(dǎo)也稱為個(gè)別行政指導(dǎo)。

　　2、以行政指導(dǎo)有無法律根據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)，行政指導(dǎo)可分為有法律根據(jù)的行政指導(dǎo)和無法律根據(jù)的行政指導(dǎo)。

　　有法律根據(jù)的行政指導(dǎo)是指法律、法規(guī)、規(guī)章明文規(guī)定的行政指導(dǎo)。無法律根據(jù)的行政指導(dǎo)是指沒有明確的法律、法規(guī)、規(guī)章的行政指導(dǎo)。

　　3、以行政指導(dǎo)的具體作用為標(biāo)準(zhǔn)，行政指導(dǎo)可以分為助成性行政指導(dǎo)、規(guī)制性行政指導(dǎo)、調(diào)整性行政指導(dǎo)。

　　助成性行政指導(dǎo)是指幫助和促進(jìn)相對(duì)人自身利益或事業(yè)的發(fā)展為目的，即為相對(duì)人出主意的行政指導(dǎo)，故又稱出主意的行政指導(dǎo)，也稱授益性行政指導(dǎo)；規(guī)制性行政指導(dǎo)是指為了維持和增進(jìn)公共利益，預(yù)防危害公共利益的現(xiàn)象發(fā)生，對(duì)違反公共利益的行為加以規(guī)范和制約的行政指導(dǎo)，調(diào)整性行政指導(dǎo)是指以調(diào)整相互對(duì)立的當(dāng)事人之間的利害關(guān)系為目的的行政指導(dǎo)。

　　4、以行政指導(dǎo)針對(duì)的對(duì)象的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，行政指導(dǎo)可分為內(nèi)部行政指導(dǎo)和外部行政指導(dǎo)。

　　內(nèi)部行政指導(dǎo)是針對(duì)內(nèi)部相對(duì)人所進(jìn)行的行政指導(dǎo)；外部行政指導(dǎo)是針對(duì)外部行政相對(duì)人所進(jìn)行的行政指導(dǎo)。

　　行政指導(dǎo)作為一種新型的行政行為，其作用具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　1、彌補(bǔ)法律手段的不足

　　社會(huì)生活特別是經(jīng)濟(jì)生活的復(fù)雜化、多樣化，在一定階段出現(xiàn)“立法空白”現(xiàn)象已不可避免，為了彌補(bǔ)法律手段之不足，行政主體可以采取靈活的行政指導(dǎo)手段達(dá)到調(diào)整社會(huì)關(guān)系的目的。

　　2、輔導(dǎo)和服務(wù)作用

　　在行政管理的一定階段行政主體采用強(qiáng)制手段尚無必要或者效果并不一定理想時(shí)，行政主體可以采取行政指導(dǎo)的手段來達(dá)到同樣的目的。對(duì)行政相對(duì)人來說，也希望行政主體通過建議、勸告、指引等方式來對(duì)其實(shí)施指導(dǎo)，可見行政指導(dǎo)相對(duì)行政主體的其他行政手段有時(shí)是一種極好的輔助手段。

　　3、協(xié)調(diào)平衡作用

　　行政指導(dǎo)能較好地協(xié)調(diào)和平衡公共利益與私人利益、效率與公平等不同利益和目標(biāo)的關(guān)系，還能對(duì)行政相對(duì)人尤其是社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織之間的矛盾和沖突起到協(xié)調(diào)和平衡作用。

　　1、行政指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)的行政行為。

　　2、行政指導(dǎo)是一種基于行政相對(duì)人同意或協(xié)作的、不具權(quán)力強(qiáng)制力的柔性行為。

　　(1)行政指導(dǎo)是對(duì)現(xiàn)行法律不完備的補(bǔ)充，是解決快速多變的社會(huì)生活與有局限的立法活動(dòng)矛盾的有效措施。

　　(2)行政指導(dǎo)是對(duì)某些僵硬法律手段的有效替代。

　　(3)行政指導(dǎo)體現(xiàn)了現(xiàn)代行政管理民主化的發(fā)展趨勢(shì)。行政機(jī)關(guān)采用行政指導(dǎo)手段，更符合行政相對(duì)方的意愿，從而更有利于減少相對(duì)方對(duì)行政管理的阻力，更有利于行政管理任務(wù)的完成。

　　行政指導(dǎo)這種新型行政行為要能有效地發(fā)揮其既保證政府必要的權(quán)威，又充分尊重相對(duì)人意志自由的功能，其根本出路仍然在于法治行政原則的遵守，而不是對(duì)法治行政原則的僭越，否則就會(huì)出現(xiàn)“依行政指導(dǎo)行政”取代“依法行政”的可怕局面。

　　1、行政指導(dǎo)的法律依據(jù)

　　在行政指導(dǎo)的法律授權(quán)問題上，有兩種不同的意見：一種是只要有組織法上的依據(jù)即可，一種是必須有行政行為法上的依據(jù)。我們認(rèn)為，對(duì)行政指導(dǎo)這種新型的行政行為，只要有組織法上的依據(jù)即可，而不必強(qiáng)求一定要有具體行為法上的依據(jù)，也即以組織法為其最后的保留領(lǐng)域，如果對(duì)行政指導(dǎo)仍堅(jiān)持傳統(tǒng)的法律保留原則，那么就失去了其存在的理由。

　　2、行政指導(dǎo)的程序控制

　　由于行政指導(dǎo)的廣泛性、靈活性、隱密性等特性，以及以組織法為其最后的保留原則，使得對(duì)行政指導(dǎo)的法律程序控制具有了特別重要的意義。

　　行政指導(dǎo)的程序規(guī)則從總體上講適用行政程序的一般程序規(guī)則。具體來說，抽象行政指導(dǎo)適用諸如行政立法等抽象行政行為的一般程序規(guī)則，具體行政指導(dǎo)適用具體行政行為的一般程序規(guī)則。但由于行政指導(dǎo)的特殊性，在適用一般行政行為程序規(guī)則時(shí)，又不可機(jī)械從事。

　　3、行政指導(dǎo)的責(zé)任約束

　　對(duì)行政指導(dǎo)的責(zé)任約束應(yīng)考慮具體情形：

　　1）行政指導(dǎo)本身沒有任何瑕疵，但接受指導(dǎo)者因其它原因遭受一定損失，這時(shí)行政指導(dǎo)者應(yīng)基于信賴保護(hù)原則，向被指導(dǎo)者賠禮道歉，并給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

　　2）行政指導(dǎo)者因自身的信息或情報(bào)有誤，而誤導(dǎo)了被指導(dǎo)者，結(jié)果使被指導(dǎo)者受到較大損害，行政指導(dǎo)者應(yīng)考慮行政機(jī)關(guān)占有信息、情報(bào)方面的全面性、權(quán)威性而負(fù)有一定的補(bǔ)償責(zé)任。

　　3）行政指導(dǎo)本身內(nèi)容違法，受指導(dǎo)者在不知情的情況下自愿接受指導(dǎo)而導(dǎo)致?lián)p失，此種行政指導(dǎo)應(yīng)納入行政復(fù)議和行政訴訟的范圍。

　　4）行政指導(dǎo)者以行政指導(dǎo)為名，行行政命令之實(shí)時(shí)，應(yīng)允許受指導(dǎo)者窮盡一國(guó)對(duì)行政行為的所有救濟(jì)手段。

　　我國(guó)目前正在建立和發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，行政指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮多方面的作用。概括起來主要有：

　　1.對(duì)法律手段的補(bǔ)充作用。我國(guó)由于現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的迅速發(fā)展，難免會(huì)出現(xiàn)立法跟不上、存在“法律空白”的現(xiàn)象。為補(bǔ)充法律手段之不足，可以采取行政指導(dǎo)措施來替代法律手段進(jìn)行調(diào)整，以更為有效地實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。

　　2.輔導(dǎo)和促進(jìn)作用。由于行政機(jī)關(guān)在掌握知識(shí)、信息、政策等方面的優(yōu)越性，行政指導(dǎo)更具有一種導(dǎo)向和促進(jìn)作用，能夠合理引導(dǎo)、影響行政相對(duì)方的行為選擇，保障社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)順利進(jìn)行。

　　3.協(xié)調(diào)和疏導(dǎo)作用。行政指導(dǎo)的非強(qiáng)制性和自主抉擇，使其在緩解和平衡各種利益主體間的矛盾與沖突中具有特殊有效的作用。尤其是對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織之間的沖突，更需要通過行政指導(dǎo)進(jìn)行協(xié)調(diào)和斡旋。

　　4.預(yù)防和抑制作用。行政指導(dǎo)對(duì)于可能發(fā)生的妨害社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)公益的行為，可以起到防患于未然的作用；對(duì)于剛萌芽的妨害行為，則可以起到防微杜漸的抑制作用。