財政支農(nóng)是指國家財政對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的支持，是國家財政支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村、農(nóng)民的主要手段，是國家與農(nóng)民分配關(guān)系的重要內(nèi)容之一，其主要表現(xiàn)形式為資金投入優(yōu)惠政策和制度建設(shè)。一般可分為兩類：

一是用于國家扶持的項目，包括農(nóng)業(yè)企業(yè)和事業(yè)單位的基本建設(shè)支出、事業(yè)費、科技三項費用等。

二是用于支援農(nóng)村發(fā)展生產(chǎn)的資金，包括：小型農(nóng)田水利和水土保持補助費、支援農(nóng)村生產(chǎn)組織資金、農(nóng)村農(nóng)技推廣和植保補助費、農(nóng)村草場和畜禽保護補助費、農(nóng)村造林和林木保護補助費、農(nóng)村水產(chǎn)養(yǎng)殖補助費等。

財政支農(nóng)資金實際是指財政支出中直接用于支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)聯(lián)系較為密切的資金。主要有支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出、農(nóng)林水利氣象等部門事業(yè)費、支援不發(fā)達地區(qū)支出、農(nóng)口基本建設(shè)支出、企業(yè)挖潛改造資金、農(nóng)業(yè)科技三項費用、農(nóng)業(yè)研究經(jīng)費、社會福利救濟費、政策性補貼支出等。

按照公共財政原則，進一步優(yōu)化財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)，突出財政支農(nóng)重點。

(一)支持重點生態(tài)工程建設(shè)，促進可持續(xù)發(fā)展。主要內(nèi)容包括：天然林保護工程建設(shè)、退耕還林工程建設(shè)、京津風(fēng)沙源治理工程建設(shè)、森林生態(tài)效益補助等。

(二)支持抗災(zāi)救災(zāi)，確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。主要內(nèi)容包括：特大防訊抗旱資金、動物疫病防治補助資金、農(nóng)業(yè)稅減免補助資金等。

(三)增加財政扶貧投入，支持扶貧開發(fā)。主要內(nèi)容包括：中央財政預(yù)算安排的扶貧資金，其重點是中央補助地方財政扶貧資金。

(四)積極支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，增加農(nóng)民收人。主要內(nèi)容包括：農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村小型公益設(shè)施建設(shè)等。

(五)支持農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，提高農(nóng)業(yè)綜合能力。主要內(nèi)容包括：土地治理和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營兩部分。(六)加大對農(nóng)村中小學(xué)投資，支持農(nóng)村基礎(chǔ)教育事業(yè)發(fā)展。主要內(nèi)容包括：“貧困地區(qū)九年制義務(wù)教育工程”、農(nóng)村中小學(xué)危房改造等。

(七)健全農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系，加大對農(nóng)村公共衛(wèi)生的投入力度。主要內(nèi)容包括：農(nóng)村公共衛(wèi)生經(jīng)費、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))衛(wèi)生院醫(yī)療服務(wù)經(jīng)費、農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展建設(shè)資金、農(nóng)村合作醫(yī)療補助經(jīng)費等。

(八)逐步取消農(nóng)業(yè)稅收、減輕農(nóng)民負擔(dān)。主要內(nèi)容包括：取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)稅降點或條件成熟時將全面取消等。

(九)推行扶持糧食生產(chǎn)和農(nóng)民增收政策，不斷提高農(nóng)民種糧積極性。主要內(nèi)容包括：農(nóng)民種糧直接補貼、良種補貼、大型農(nóng)機具購置補貼等。

(十)支持產(chǎn)糧大縣、財政窮縣，實行“三獎一補”政策，緩解縣級財政壓力。

(一) 財政支農(nóng)的有效投入不足

新中國成立以來, 國家財政收入連年增長, 國家財政對農(nóng)業(yè)的投入也在不斷增長。國家財政收入從“一五”的1291. 07 億元, 增長到“九五”的50774. 39 億元。增長了38. 33 倍。同期國家財政農(nóng)業(yè)投入從99. 58 億元增加到4938. 88 億元, 增長了48. 6 倍, 總體上快于財政收入的增長幅度。但是改革開放以來, 國家財政農(nóng)業(yè)投入的增長幅度卻大大慢于國家財政收入的增長幅度, 1978 年、2000年的國家財政收入分別為1132. 26 億元和13395. 23 億元, 增長了10. 8 倍, 而同期國家財政農(nóng)業(yè)投入分別為150 億元和1231. 5 億元, 只增長了7. 2 倍。其中, 中央財政農(nóng)業(yè)投入的增速快于中央財政收入增長速度, 而地方財政農(nóng)業(yè)投入增速慢于地方財政收入增長速度, 特別是到90 年代末, 地方財政農(nóng)業(yè)投入的增長幅度呈萎縮狀態(tài), 不及財政收入增長幅度的一半?？梢钥闯鰢邑斦r(nóng)業(yè)投入不足的問題, 主要是由地方財政農(nóng)業(yè)投入不足造成的。雖然國家對農(nóng)業(yè)的重視程度不斷提高, 但從總量上看,財政農(nóng)業(yè)投入仍沒有達到《農(nóng)業(yè)法》的要求, 即使達到了《農(nóng)業(yè)法》所規(guī)定的每年用于農(nóng)業(yè)的支出不得低于經(jīng)常性財政收入增長的要求, 我國對農(nóng)業(yè)的支持總量仍是低水平的。按照W TO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》, 我國農(nóng)業(yè)綜合支持量可以達到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的8. 5%, 而目前僅有3. 3%, 和發(fā)達國家相比差距就更大。

2001 年我國財政中用于農(nóng)業(yè)的支出為1456 億元, 占財政總支出大約為7. 71%, 比1990 年的10% 低兩個百分點, 比1980 年的12% 低四個百分點, 沒有達到《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定的國家財政每年對農(nóng)業(yè)的總投入的增長幅度應(yīng)當(dāng)高于國家財政經(jīng)常性收入的增長幅度”的要求。

(二) 財政支農(nóng)資金的使用效率不高

由于我國政府收入分配機制不規(guī)范, 缺乏一種與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的農(nóng)村公共事業(yè)籌資體、使得農(nóng)村中的低稅高費、以費代稅現(xiàn)象非常普遍。同時, 即使是農(nóng)民所交的費稅資金也未用之于民, 造成農(nóng)民負擔(dān)沉重, 嚴重挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。在投資方面, 由于管理體制的不完善, 導(dǎo)致政出多門, 且各部門之間缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃, 低水平的重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象也就不可避免。再加之基層財政部門事權(quán)和財權(quán)的不統(tǒng)一, 不得不受上級部門的“遙控”指揮制約了基層部門積極性的發(fā)揮和資金效益水平的提高。另外, 目前的農(nóng)業(yè)投資政策基本上是單一的技術(shù)決策, 缺乏經(jīng)濟、財務(wù)核算, 對農(nóng)業(yè)項目投資存在財務(wù)軟約束, 導(dǎo)致對農(nóng)業(yè)項目投入普遍缺乏科學(xué)的投資預(yù)算決策分析, 造成大量的低效項目的投入而使資金使用效率大打折扣。另據(jù)2003 年農(nóng)業(yè)部軟科學(xué)課題“我國農(nóng)村投融資體制研究”項目對全國東部、中部和西部100 個縣的調(diào)查顯示: 從1994 年到2002 年8 年間, 百縣財政支出的年均增長達15. 77%,其中直接對農(nóng)業(yè)項目支出的年均支出增長為12. 98% , 而同期百縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的年均增長僅為6. 98%,遠遠小于財政支農(nóng)資金的增長速度; 同樣, 從2000 到2002 年3 年間, 百縣對農(nóng)業(yè)的財政支出對于工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值, 特別是農(nóng)業(yè)產(chǎn)值變動的影響越來越小, 從一個側(cè)面可以反映出財政支農(nóng)資金使用效率低。

(一) 運用財稅政策支持農(nóng)業(yè)發(fā)展, 改善財政支農(nóng)行為　

1. 財政政策支持。

(1) 財政直接投資。與其他投資相比, 財政直接投資可以從社會效益和社會成本角度評價和安排, 可以極大提高國民經(jīng)濟的整體效益。絕大多數(shù)國家在進行農(nóng)業(yè)環(huán)境建設(shè)時都采用了財政直接投資這種方式。自20 世紀(jì)60 年代以來, 法國用于國土整治活動方面的財政支出大幅度增加, 美國政府財政直接投資對減少風(fēng)蝕, 保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了積極作用。聯(lián)邦德國為解決各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡、貧富懸殊大的狀況, 制訂并實施了財政平衡政策, 從而保障各地農(nóng)業(yè)水平達到相對平衡的目的。

(2) 財政補貼的運用。財政補貼是一種影響相對價格結(jié)構(gòu), 從而可以改變資源配置結(jié)構(gòu)、供給結(jié)構(gòu)和需求結(jié)構(gòu)的政府無償支出, 它作為一種有效的經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段, 在農(nóng)業(yè)發(fā)展中是十分必要的, 具有積極的作用。

2. 稅收政策支持。

(1) 征收保護農(nóng)業(yè)稅。一些國家為了保護和支持本國農(nóng)業(yè)的發(fā)展,加大對影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的單位和個人實行征收高額稅款。其目的是為了保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境, 促進可持續(xù)發(fā)展, 通過稅收籌集財政資金, 增加地方財政收入和中央給地方的返還收入, 從而增強農(nóng)業(yè)的自我發(fā)展能力。

(2) 稅收優(yōu)惠。絕大多數(shù)國家都將此措施作為鼓勵和刺激資金向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域流動的主要手段, 具體包括減免稅收、比例退稅、特別扣除及投資減稅或加速折舊等形式。對我國來說, 發(fā)達國家的做法和經(jīng)驗無疑有很多可借鑒之處。我國在財政直接投資、財政貼息和擔(dān)保貸款、實行更優(yōu)惠的稅收政策和推進農(nóng)村稅費改革等方面都是大有可為的。按照公共財政的要求建立健全財政支農(nóng)體系, 理清現(xiàn)有財政支農(nóng)政策和法規(guī), 尤其是加入W TO 后, 要壓縮“黃箱”政策(主要是指與產(chǎn)量、價格因素掛鉤,會影響市場機制的政府補貼) , 增強“綠箱”政策(主要是指那些不引起貿(mào)易扭曲, 可免于減讓的政策,如農(nóng)業(yè)研究開發(fā), 病蟲害防治, 農(nóng)民培訓(xùn)等等) , 將對中間環(huán)節(jié)的支持轉(zhuǎn)向直接生產(chǎn)者, 增加對農(nóng)民個人的投入, 調(diào)節(jié)支出結(jié)構(gòu), 以提高財政支農(nóng)資金的使用效益。

(二) 加強財政支農(nóng)支出的監(jiān)管　

農(nóng)業(yè)財政支農(nóng)支出資金有限, 要充分發(fā)揮資金使用效益, 就必須不斷完善支農(nóng)資金監(jiān)管制度, 使財政支農(nóng)支出走向規(guī)范化、法制化軌道。主要應(yīng)采取以下幾項對策:

1. 加強編制財政預(yù)算管理, 確保支農(nóng)資金占財政總支出的比例必須加強預(yù)算編制管理, 加大人大專門機構(gòu)對預(yù)算(草案) 的審議力度,加快早編年度預(yù)算的步伐, 以利于進一步細化支農(nóng)項目, 增強預(yù)算的公開性和透明度, 維護法定預(yù)算的嚴肅性, 以確保支農(nóng)資金的比例和數(shù)量。

2. 以政府采購改進財政支農(nóng)資金的管理機制。政府采購是政府及法律規(guī)定的其他實體以法定方式向社會采購物資、工程或服務(wù)的一種經(jīng)濟行為。對支農(nóng)資金的使用項目, 如水利建設(shè)、大江大河治理、主要堤壩和防洪、抗旱系統(tǒng)等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以采用政府采購方法。采用政府采購, 可運用法律的、行政的、經(jīng)濟的手段對預(yù)算支出實行全程管理和監(jiān)督, 可改變那種支出指標(biāo)分配到部門后就不再過問資金使用效果的狀況; 采用政府采購可以規(guī)范政府采購行為, 起到節(jié)約預(yù)算資金, 降低采購成本、防止重復(fù)購置, 優(yōu)化資源配置和抑制腐敗現(xiàn)象, 防止支農(nóng)資金被占用和挪用等重要作用。

3. 加強財政支農(nóng)資金檢查驗收制度, 確保資金使用到位, 應(yīng)杜絕損失浪費, 提高資金使用效益。

4. 完善財政內(nèi)部監(jiān)督、審計監(jiān)督與社會輿論監(jiān)督相結(jié)合的財政支農(nóng)資金監(jiān)管體系, 要明確界定監(jiān)管體系各構(gòu)成部分的職能, 做到責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一。各級政府的財政部門要加強對本級政府的財政支農(nóng)資金管理, 項目資金和支農(nóng)專項資金實行目標(biāo)管理, 一律實行資金使用報帳制,在資金使用不當(dāng)時, 要及時糾正, 要依法行事。建議各級財政部門相對于本級政府要有相對獨立性, 加強人大對各級財政部門的監(jiān)督, 人大的財經(jīng)委要發(fā)揮應(yīng)有的作用, 要參與經(jīng)常性的監(jiān)督活動, 加強社會輿論監(jiān)督, 各級政府要增加財政支農(nóng)資金的使用透明度, 實行公開制, 接受廣大農(nóng)民的監(jiān)督。廣大農(nóng)民可以通過成立農(nóng)會或農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會來維護自己的權(quán)益, 監(jiān)督支農(nóng)資金的使用情況。

5. 建議成立專門的財政支農(nóng)監(jiān)督管理機構(gòu)。中央、省級財政支農(nóng)資金很難直接轉(zhuǎn)到農(nóng)民手中, 經(jīng)過各級政府后, 所剩無幾, 很多款項不能?？顚Ｓ?。如果能在財政部門或農(nóng)業(yè)部門獨立出一個管理專項支農(nóng)款項的機構(gòu), 就能保證支農(nóng)資金快速、準(zhǔn)確地到位, 特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層, 建立專門管理機構(gòu)能起到較強的監(jiān)管作用。這些機構(gòu)專門負責(zé)農(nóng)業(yè)項目評估, 支農(nóng)資金預(yù)算編制(草案) , 項目招標(biāo), 資金使用, 及時調(diào)整資金, 使支農(nóng)資金發(fā)揮最大效益。

(三) 財政支農(nóng)與政策性金融、商業(yè)性金融的結(jié)合　

我國財政支農(nóng)還沒有區(qū)分公共投資和經(jīng)營投資的界限, 以直接性的項目投資為主, 沒有形成財政與金融的有效連接, 財政支農(nóng)與金融體系嚴重脫節(jié)。因此, 為理順財政支農(nóng)的行為方式, 必須按照市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求, 完善農(nóng)村投融資體系。財政支農(nóng)的主要問題是資金運用的錯位和無效率, 在市場經(jīng)濟條件下, 財政投資以公共支出為主, 促進公平。但目前大量的財政支農(nóng)資金進入經(jīng)營領(lǐng)域而抑制了農(nóng)村投融資市場體系的發(fā)育。所以財政支農(nóng)必須定位在這方面的改善上。由于農(nóng)村金融環(huán)境的弱質(zhì)性, 單純的商業(yè)性金融不可能在市場框架下改善農(nóng)村投融資體系的功能性缺失, 因此必須發(fā)揮政策性金融的籌資功能, 改善農(nóng)村投融資缺口。作為政府的銀行, 農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的信貸投放應(yīng)該借鑒國際的通行做法, 調(diào)整農(nóng)業(yè)支持方式, 信貸投放應(yīng)盡量符合綠箱政策的規(guī)定, 調(diào)整支農(nóng)的方向和重點, 以實現(xiàn)財政職能和銀行職能的有效結(jié)合。同時也要促進商業(yè)性金融的參與, 以利于農(nóng)村金融體系的創(chuàng)新。

(一)調(diào)整國民收入分配格局，加大財政支農(nóng)力度

農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，具有準(zhǔn)公益性，同時，農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)相比又具有明顯的弱勢，需要政府加強支持和保護。我國已進入工業(yè)化發(fā)展的中期，政府在構(gòu)建公共財政框架體系時，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)“三農(nóng)”的優(yōu)先位置，要隨著經(jīng)濟的發(fā)展和國家財力的增強，不斷加大財政支農(nóng)力度，確保財政支農(nóng)支出的增長速度超過財政其他支出的增長速度。要強調(diào)依法治農(nóng)，通過不斷完善立法和嚴格執(zhí)法，確保財政農(nóng)業(yè)投入優(yōu)先增長、穩(wěn)定增長的政策充分落實到位。除了直接投入外，要重視發(fā)揮財政支農(nóng)資金的引導(dǎo)功能，靈活運用貼息、擔(dān)保、政策優(yōu)惠等方式，吸引信貸資金、外資、民資、工商資本投入農(nóng)業(yè)，以拓寬農(nóng)業(yè)投資渠道。

(二)完善現(xiàn)行財政制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

依據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思路，在構(gòu)建和完善我國公共財政體系時，必須把向農(nóng)村提供公共產(chǎn)品納入財政制度框架內(nèi)，讓廣大農(nóng)民能像城鎮(zhèn)居民一樣享受到政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，真正給農(nóng)民以國民待遇。

一是要完善分稅制財政體制。在增強中央財政收入和宏觀調(diào)控能力的基礎(chǔ)上，兼顧地方財政收入狀況，通過對地方稅種進行分類，適當(dāng)擴大地方財政收入范圍，尤其要保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政有必要的收入來源。

二是科學(xué)界定各級政府的財權(quán)與事權(quán)。從長期看，凡屬全國農(nóng)村的公共產(chǎn)品，理應(yīng)由中央財政供給；凡屬地方性的公共產(chǎn)品，理應(yīng)由地方財政供給。當(dāng)然，地方性公共產(chǎn)品的供給也必須相應(yīng)地界定財權(quán)和事權(quán)。但從近期來看，鑒于欠發(fā)達地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)縣鄉(xiāng)財政嚴重困難的實際，可重新對縣鄉(xiāng)的財政職能進行定位，加大中央財政的轉(zhuǎn)移支付力度，明確中央和省級政府近期在這些地區(qū)的財政支農(nóng)中的主體地位，以保證這些地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品能夠穩(wěn)定和以較快的速度增長。

三是通過財政分配的適當(dāng)傾斜，加快建立符合我國國情的農(nóng)村社會保障體系。進城打工的農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的職工和城鎮(zhèn)居民一樣，應(yīng)實行由國家、單位、個人三方面共同負擔(dān)的辦法籌措社會保障資金；對純農(nóng)戶可采取國家負擔(dān)為主、農(nóng)民負擔(dān)為輔的辦法建立農(nóng)村社會保障機制和基本醫(yī)療保險制度。四是統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制。第一步，取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅；第二步，在全國范圍內(nèi)建立公平合理的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅制體系。根據(jù)國外的經(jīng)驗，在對農(nóng)民征稅時，要照顧農(nóng)業(yè)的特點，要設(shè)計有利于農(nóng)民增收的稅制和征管辦法。

比如，美國一直把農(nóng)場主列為納稅人，同其他人一樣交納各種賦稅。雖然沒有專門的農(nóng)業(yè)稅收法規(guī)，但是，美國聯(lián)邦政府和各州及地方政府的稅收制度，都充分考慮到了農(nóng)業(yè)的特殊性，對農(nóng)業(yè)稅收往往規(guī)定一些不同于其他行業(yè)的條款，給予一定的照顧。如規(guī)定對農(nóng)場主有利的記賬方式、使農(nóng)業(yè)得到好處的成本開支扣除辦法、降低農(nóng)業(yè)負擔(dān)的固定資產(chǎn)收益稅減免等讓農(nóng)民享受稅收優(yōu)惠，從而有利于農(nóng)民增收和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

(三)優(yōu)化財政支農(nóng)方式，明確財政支農(nóng)投入重點

針對當(dāng)前我國嚴重的“三農(nóng)”問題，重構(gòu)財政支農(nóng)政策體系的另一主要政策目標(biāo)是提高財政支農(nóng)資金使用效率，以便更好地發(fā)揮財政支農(nóng)政策在增加農(nóng)民收入、保持農(nóng)業(yè)穩(wěn)定、提高農(nóng)業(yè)競爭力等方面的作用。我國是世界貿(mào)易組織成員，在確定財政支農(nóng)方式時，也要遵守世界貿(mào)易組織的有關(guān)規(guī)則，逐漸與國際接軌。為了使農(nóng)民能夠真正享受到政府的支持，提高支農(nóng)資金的使用效率，財政部門要認真研究WT0《農(nóng)業(yè)協(xié)議》關(guān)于“綠箱”政策措施的規(guī)則，盡量減少間接的和對中間環(huán)節(jié)的補貼，積極探索對農(nóng)民直接支持的各種有效辦法，逐步形成有自己特色的財政支農(nóng)資金補貼模式。財政支農(nóng)在農(nóng)業(yè)發(fā)展不同的階段應(yīng)有不同的重點。

針對我國當(dāng)前“三農(nóng)”問題的特殊性，在當(dāng)前和今后一個時期，財政支農(nóng)的投入重點應(yīng)包括以下幾個方面：一是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入，這是保證農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)；二是科研投入，這是增加農(nóng)業(yè)科技含量、提高農(nóng)業(yè)競爭力的手段；三是涉農(nóng)服務(wù)體系建設(shè)，這是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化、社會化的基礎(chǔ)和平臺；四是農(nóng)民收入保障，這是在市場經(jīng)濟條件下政府保證農(nóng)業(yè)穩(wěn)定增長的必要條件，也是世界上所有市場經(jīng)濟國家的成功經(jīng)驗之一?！?