財(cái)政支農(nóng)資金是指各級(jí)政府預(yù)算內(nèi)安排的用于支援農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)林水等部門(mén)事業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)專項(xiàng)支出的資金。

一、財(cái)政支農(nóng)資金效益低下的原因

1.涉農(nóng)管理部門(mén)多，致使財(cái)政支農(nóng)資金利用效率低下

財(cái)政支農(nóng)資金的來(lái)源不僅有各級(jí)財(cái)政部門(mén)，還有各級(jí)農(nóng)、林、水等主管部門(mén)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，管理、分配財(cái)政支農(nóng)資金的部門(mén)有計(jì)委(發(fā)展局)、財(cái)政局、扶貧辦、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)辦公室、農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、水利(水務(wù))局、畜牧局、農(nóng)機(jī)局、水產(chǎn)局、氣象局、國(guó)土局、交通局等十多個(gè)。雖然說(shuō)資金來(lái)源渠道多有利于資金的籌集，具有總量上的積極意義，但也無(wú)形中造成資金管理成本高。當(dāng)項(xiàng)目申報(bào)單位向不同的主管部門(mén)多頭申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，由于主管部門(mén)之間協(xié)調(diào)不足，會(huì)造成同一建設(shè)項(xiàng)目多部門(mén)立項(xiàng)，多個(gè)管理部門(mén)同時(shí)對(duì)一個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)。這種支農(nóng)資金審批權(quán)的分散不僅不利于資金的管理、不利于資金整體效益的發(fā)揮，而且會(huì)導(dǎo)致資金分配上的平均主義，使得各項(xiàng)目都能得到一部分支農(nóng)資金的支持，但由于支農(nóng)資金的有限，又使得每個(gè)項(xiàng)目得到的資金不多，有的項(xiàng)目得到的資金不足千元，很難完成項(xiàng)目的既定目標(biāo)，最終致使支農(nóng)資金總體利用效率的低下。

2.行政成本過(guò)高，造成支農(nóng)資金的挪用

據(jù)國(guó)家審計(jì)署《審計(jì)結(jié)果報(bào)告》顯示，在對(duì)東、中、西部50個(gè)縣(東部9個(gè)縣、中部24個(gè)縣、西部17個(gè)縣)2001和2002年財(cái)政支農(nóng)資金進(jìn)行審計(jì)后發(fā)現(xiàn)，平均有26.7%和27.6%的支農(nóng)資金被用于農(nóng)林水氣等部門(mén)的事業(yè)費(fèi)，在縣級(jí)的投入中這一比例更高，平均為58.4%和58.8%(西部縣高達(dá)72.5%和78.4%)。如新疆伊寧縣1999至2002年，農(nóng)林水事業(yè)單位人員由1358人增加到2018人，增長(zhǎng)49%，導(dǎo)致財(cái)政支農(nóng)資金用于非生產(chǎn)性支出的比重則由2001年的64.8%上升到2002年85.2%t l。這主要是由于中、西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)的縣級(jí)財(cái)政困難，支農(nóng)能力普遍弱化，但同時(shí)行政策劃成本卻居高不下，甚至有上升趨勢(shì)，所以出現(xiàn)對(duì)支農(nóng)資金的挪用。這不僅弱化了支農(nóng)資金的作用、妨礙了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還嚴(yán)重制約著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

3.支農(nóng)資金管理落后，監(jiān)管水平低下

支農(nóng)資金管理方面的問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

①支農(nóng)資金預(yù)算管理方面。預(yù)算是未來(lái)的一定時(shí)期內(nèi)經(jīng)營(yíng)、資本、財(cái)務(wù)等各方面的收入、支出、現(xiàn)金流的總體計(jì)劃，但我國(guó)現(xiàn)行支農(nóng)資金管理時(shí)預(yù)算功能被弱化，致使預(yù)算被隨意調(diào)整；

②支農(nóng)資金管理體制方面。由于財(cái)政體制的不完善、事權(quán)與財(cái)權(quán)的不統(tǒng)一，使得基層財(cái)政部門(mén)的權(quán)利受到限制，原本可以自行解決的事務(wù)必需經(jīng)過(guò)上級(jí)部門(mén)的批準(zhǔn)，這不利于基層部門(mén)支農(nóng)工作積極性的提高，也影響了支農(nóng)資金的利用效率。與此同時(shí)，支農(nóng)資金監(jiān)管水平低下，缺乏有效的法律保障，使得支農(nóng)工作的主要內(nèi)容變成了“上級(jí)下指標(biāo)、下級(jí)分資金”，導(dǎo)致國(guó)家支農(nóng)政策落實(shí)不到位、鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)管理混亂、支農(nóng)資金被冒領(lǐng)、套取、擠占等問(wèn)題的出現(xiàn)。

4.項(xiàng)目的審批缺乏論證

由于農(nóng)業(yè)的比較利益低下，各地方政府不愿將有限的財(cái)政資金投人其中，但農(nóng)業(yè)又是國(guó)家穩(wěn)定、發(fā)展的根本，所以就有了國(guó)家的財(cái)政支農(nóng)。但在目前我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目的實(shí)施范圍有一定的限制，主要集中在那些“具有公共財(cái)政職能特性、解決市場(chǎng)失靈不能解決的問(wèn)題、扶持關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)三大類(lèi)”。任何一個(gè)支農(nóng)項(xiàng)目的確定必須經(jīng)過(guò)認(rèn)真的實(shí)地調(diào)研，在提交可行性報(bào)告后，嚴(yán)格按照審批程序進(jìn)行。但在實(shí)際操作過(guò)程中，由于項(xiàng)目審批制度化、公開(kāi)化、科學(xué)化不夠，使得項(xiàng)目評(píng)審制度的功能被嚴(yán)重弱化，評(píng)審變成了走過(guò)場(chǎng)。在實(shí)施過(guò)程中，大多支農(nóng)項(xiàng)目自行聯(lián)系設(shè)計(jì)、施工和監(jiān)理的單位，不履行法定手續(xù)，導(dǎo)致項(xiàng)目的合理性、可行性缺乏論證，其實(shí)施過(guò)程缺乏監(jiān)督，項(xiàng)目最終實(shí)施效果不理想，這就直接影響了支農(nóng)資金的使用效率嗍。

5.項(xiàng)目資金使用審計(jì)工作不到位

“審計(jì)是為了查明經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的表現(xiàn)與所定標(biāo)準(zhǔn)之間的一致程序而客觀地收集和評(píng)價(jià)有關(guān)證據(jù)，并將其結(jié)果傳達(dá)給有利害關(guān)系使用者的有組織的過(guò)程”。它主要包括如下內(nèi)容：

①查核各項(xiàng)工作是否遵守有關(guān)的法律和規(guī)章制度；

②查核各項(xiàng)工作是否經(jīng)濟(jì)和有效率；

③查核各項(xiàng)工作的結(jié)果，以便評(píng)價(jià)其是否已有效地達(dá)到了預(yù)期的結(jié)果。

財(cái)政支農(nóng)資金效益審計(jì)是提高財(cái)政支農(nóng)資金效益的有效途徑之一，但實(shí)際工作中，由于審計(jì)工作的缺失，導(dǎo)致財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金被擠占、挪用的現(xiàn)象嚴(yán)重，嚴(yán)重影響了支農(nóng)資金的利用效率。為此《審計(jì)署2003至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中也明確提出：“加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)財(cái)政專項(xiàng)資金的審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，揭露擠占、挪用、損失浪費(fèi)等影響資金管理和使用效益的問(wèn)題，促進(jìn)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的貫徹落實(shí)”。

二、提高財(cái)政支農(nóng)資金利用效益的建議

1. 整合支農(nóng)資金，確定資金投入重點(diǎn)

整合支農(nóng)資金就是將分散的各種用于支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的資金集中起來(lái)，進(jìn)行集中管理、集中使用，統(tǒng)籌安排支農(nóng)資金，確定投入重點(diǎn)，以提高財(cái)政支農(nóng)資金的使用效益，以有限的資金發(fā)揮最大的效益。支農(nóng)資金整合的關(guān)鍵就是要改變資金多部門(mén)管理、多部門(mén)決策的現(xiàn)狀，這必然會(huì)導(dǎo)致原有利益格局的重新調(diào)整，所以要讓各級(jí)管理部門(mén)和群眾了解支農(nóng)資金整合的積極意義，強(qiáng)化資金整合的意識(shí)，建立統(tǒng)一規(guī)范的資金管理制度，成立專門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)支農(nóng)資金進(jìn)行統(tǒng)一管理。同時(shí)在資金整合的基礎(chǔ)上，要對(duì)現(xiàn)有的支農(nóng)資金按性質(zhì)進(jìn)行科學(xué)的分類(lèi)和清理。支農(nóng)資金按性質(zhì)一般可分為“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類(lèi)、管理服務(wù)類(lèi)、災(zāi)害求助類(lèi)、生態(tài)環(huán)境類(lèi)、農(nóng)場(chǎng)生活類(lèi)、農(nóng)民收入類(lèi)”等幾大類(lèi)，資金分類(lèi)后，在對(duì)地區(qū)實(shí)際進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上確定資金的投人重點(diǎn)，集中力量解決地區(qū)發(fā)展急需解決的問(wèn)題，防止資金分配時(shí)“平均主義”的出現(xiàn)。

2.強(qiáng)化行政管理者的行政成本意識(shí)，深化行政體制

改革行政管理成本是政府機(jī)構(gòu)行使行政管理職能所需要的管理費(fèi)、服務(wù)費(fèi)的總和。我國(guó)行政成本居高不下的主要原因有：

①行政管理成本意識(shí)缺失，沒(méi)有向納稅人報(bào)告的意識(shí)；

②組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理；

③考核及監(jiān)督機(jī)制不合理。

為了有效降低行政管理成本，就要強(qiáng)化行政管理者的行政成本意識(shí)，對(duì)公務(wù)員進(jìn)行行政管理方面的培訓(xùn)，提高行政管理人員的整體素質(zhì)，使其能夠充分認(rèn)識(shí)到支農(nóng)資金的有限性，努力發(fā)掘其潛力，對(duì)其利用進(jìn)行最為合理的安排。嚴(yán)格控制行政機(jī)關(guān)的規(guī)模，合理確定行政機(jī)關(guān)的職能，提高行政管理人員素質(zhì)，從而提高行政效率。同時(shí)要深化行政體制改革，建立和完善行政管理人員的效績(jī)考核機(jī)制，在進(jìn)行效績(jī)考核時(shí)要考慮其行政成本和行政效率，建立健全行政監(jiān)督機(jī)制，創(chuàng)新監(jiān)督方式。

3.提高支農(nóng)資金的管理水平，加強(qiáng)監(jiān)督管理

完善財(cái)政支農(nóng)資金的管理制度，將每一個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算、實(shí)施和每筆資金的撥付、使用等程序制度化，逐步建立合理的、覆蓋支農(nóng)全過(guò)程的資金管理制度，保證每個(gè)項(xiàng)目實(shí)施和每筆資金使用的各個(gè)環(huán)節(jié)都有制度的約束和保障。加強(qiáng)各管理制度之間的協(xié)調(diào)，消除制度間的矛盾和沖突，使其能共同在支農(nóng)資金管理中發(fā)揮作用。與此同時(shí)，要?jiǎng)?chuàng)新支農(nóng)資金的監(jiān)管機(jī)制，改變支農(nóng)資金使用過(guò)程中“自己使用、自己監(jiān)管”的現(xiàn)狀，建立專門(mén)的監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)支農(nóng)資金使用的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管，在項(xiàng)目資金預(yù)算階段、項(xiàng)目實(shí)施階段和項(xiàng)目完成后，始終對(duì)其資金情況進(jìn)行監(jiān)督，進(jìn)一步加大和提高財(cái)政支農(nóng)資金從撥付到使用各個(gè)工作環(huán)節(jié)上的透明度，讓審計(jì)監(jiān)督、人大執(zhí)法監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督一起跟進(jìn)，防止資金被擠占和挪用。

4. 完善項(xiàng)目審批制度

現(xiàn)有財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目的確定、選擇不夠科學(xué)合理，審批、立項(xiàng)不夠規(guī)范，各地方為了爭(zhēng)取到項(xiàng)目而進(jìn)行“跑項(xiàng)目”、請(qǐng)客送禮，提高了行政成本，最終確定的項(xiàng)目往往不是地方發(fā)展急需的，而那些關(guān)系到地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展大局的項(xiàng)目往往被忽視，這就違背了支農(nóng)的初衷，也直接影響了支農(nóng)資金的使用效率。

所以要建立健全支農(nóng)項(xiàng)目的審批制度，并嚴(yán)格遵守，杜絕“人情項(xiàng)目”、“關(guān)系項(xiàng)目”的產(chǎn)生，從源頭上提高項(xiàng)目的質(zhì)量。這就要求上級(jí)部門(mén)組織專家組對(duì)下級(jí)部門(mén)提交的項(xiàng)目申請(qǐng)進(jìn)行實(shí)地考察，對(duì)項(xiàng)目的可行性進(jìn)行評(píng)估，提交評(píng)估報(bào)告，在進(jìn)行公示后給予審批。同時(shí)應(yīng)建立財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目庫(kù)，防止重復(fù)立項(xiàng)、重復(fù)投資。

5.加強(qiáng)有關(guān)審計(jì)制度建設(shè)，強(qiáng)化支農(nóng)項(xiàng)目

資金的審計(jì)在進(jìn)行財(cái)政支農(nóng)時(shí)，政府出資但不直接對(duì)資金進(jìn)行管理和使用，而是將資金分配給各級(jí)農(nóng)業(yè)部門(mén)和財(cái)政部門(mén)使用，這就使得政府很難對(duì)其資金使用情況時(shí)時(shí)進(jìn)行監(jiān)督，為了保證財(cái)政支農(nóng)資金的使用效益，對(duì)其使用進(jìn)行審計(jì)是十分必要的。這就要求推進(jìn)與支農(nóng)資金效益有關(guān)的審計(jì)法律和制度的建設(shè)，為支農(nóng)資金使用的審計(jì)提供保障和依據(jù)。在進(jìn)行審計(jì)時(shí)，應(yīng)避免原有事后審計(jì)的模式，因?yàn)槭潞髮徲?jì)雖然能夠發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，但已不能挽回?fù)p失，所以要改變審計(jì)模式，從資金下?lián)苤?3起便介入進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，直至項(xiàng)目完成。這樣可以在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后，及時(shí)提出糾正意見(jiàn)，防止損失的進(jìn)一步擴(kuò)大。

(一)財(cái)政支農(nóng)政策出現(xiàn)偏差，農(nóng)業(yè)投入比例失調(diào)

《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》第四十二條規(guī)定“國(guó)家逐步提高農(nóng)業(yè)投入的總體水平。國(guó)家財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長(zhǎng)幅度應(yīng)當(dāng)高于國(guó)家財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度?！钡趯?shí)際操作過(guò)程中財(cái)政支農(nóng)政策出現(xiàn)偏差，農(nóng)業(yè)投入不足且比例失調(diào)，達(dá)不到增長(zhǎng)幅度。一些地方行政事業(yè)費(fèi)用支出高于支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出，用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施支出為空白點(diǎn)，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的配套資金不能到位，不能按照農(nóng)業(yè)項(xiàng)目計(jì)劃規(guī)定配足配套資金。農(nóng)村的小型農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)村道路建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)等理應(yīng)由政府財(cái)政投入，由于財(cái)政投入缺位，導(dǎo)致農(nóng)村生產(chǎn)和農(nóng)民生活條件改善不明顯。城鎮(zhèn)居民可以免費(fèi)享用政府提供的公共產(chǎn)品，而農(nóng)民不僅要承擔(dān)部分公共產(chǎn)品的投入，而且還需付費(fèi)享用許多公共產(chǎn)品的服務(wù)。農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)等公共產(chǎn)品為此付出了巨大代價(jià)。另外，政府財(cái)政用于農(nóng)村社會(huì)保障的投入比例過(guò)低，城市已構(gòu)建以養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和“三條保障線”為主要內(nèi)容的社會(huì)保障框架，國(guó)家財(cái)政每年要給予大量補(bǔ)助。而農(nóng)村人多地少，以土地帶社保的制度不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，這對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)是很不公平的。中國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，城市與農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)差別、收入差別是不可否認(rèn)的現(xiàn)實(shí)。盡管農(nóng)村改革先于城市，曾使城鄉(xiāng)收入差距相對(duì)縮小，如1985年城鄉(xiāng)收入比為1.86：1，但近年來(lái)農(nóng)業(yè)投入不足、就業(yè)不充分及流通體系不暢，導(dǎo)致農(nóng)民增產(chǎn)不增收，1998年城鄉(xiāng)收入比進(jìn)一步升至2.5：1.城市預(yù)期收入高，客觀上對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移有著不可低估的“拉動(dòng)效應(yīng)”。

（二)縣鄉(xiāng)財(cái)政無(wú)力提供配套，甚至截留挪用中央和省市財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金

近年來(lái)，除少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)外，我國(guó)縣鄉(xiāng)本級(jí)財(cái)政的支農(nóng)能力有名無(wú)實(shí)，甚至是極其虛弱，財(cái)政支農(nóng)主要依賴中央和省級(jí)財(cái)政。特別是欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的問(wèn)題日益普遍和嚴(yán)重化，縣鄉(xiāng)政府支農(nóng)的實(shí)際能力已經(jīng)普遍弱化，這不僅妨礙了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還嚴(yán)重制約著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的穩(wěn)定運(yùn)行。再加上政府能夠向上爭(zhēng)取到資金支持的項(xiàng)目，多屬于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，而爭(zhēng)取到的項(xiàng)目資金，經(jīng)常被挪用于給政府部門(mén)發(fā)放工資。此外，許多調(diào)查表明，與縣鄉(xiāng)財(cái)政收入的增長(zhǎng)相比，財(cái)政支農(nóng)資金的增長(zhǎng)存在較大的不穩(wěn)定性。

(三)支農(nóng)資金項(xiàng)目管理模式落后，資金安排不科學(xué)

目前，支農(nóng)項(xiàng)目投資的隨意性和被動(dòng)性很強(qiáng)，投資也不科學(xué)、不合理。這種投資方式不能給農(nóng)民以穩(wěn)定的心態(tài)從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，造成很大投機(jī)心理，缺少長(zhǎng)期和長(zhǎng)遠(yuǎn)的心理準(zhǔn)備。目前，支農(nóng)資金項(xiàng)目管理基本上是延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期高度集中的模式，即投資、建設(shè)、管理、使用四位一體的管理方式，這種管理方式的弊端是使行政權(quán)力直接介入工程項(xiàng)目的實(shí)施，缺乏有效的監(jiān)督，易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象，工程質(zhì)量得不到保證，造成資源極大浪費(fèi)。

(四)支農(nóng)項(xiàng)目資金監(jiān)管水平低下

首先是監(jiān)管職能缺位，我國(guó)支農(nóng)資金接受財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢等部門(mén)的監(jiān)管，在實(shí)際工作中表現(xiàn)多頭監(jiān)管，責(zé)權(quán)劃分不明確，部門(mén)配合不協(xié)調(diào)，責(zé)任落實(shí)不到位的現(xiàn)象。支農(nóng)資金透明度低，缺乏完善的舉報(bào)系統(tǒng)，社會(huì)公眾輿論沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)管作用。其次是事前監(jiān)管?chē)?yán)重缺乏，主要表現(xiàn)有對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)過(guò)程監(jiān)管、工程開(kāi)工前執(zhí)行“招投標(biāo)、監(jiān)理、合同管理、項(xiàng)目法人制”情況的監(jiān)管、項(xiàng)目開(kāi)工前對(duì)法人代表及項(xiàng)目單位財(cái)務(wù)人員上崗資質(zhì)及業(yè)務(wù)情況的管理等事前監(jiān)督工作淡化、甚至缺位。有些支農(nóng)項(xiàng)目沒(méi)有按照基本建設(shè)管理程序(如財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)的支農(nóng)項(xiàng)目)實(shí)行“四制”管理，以致出現(xiàn)擠占挪用項(xiàng)目資金、工程不能按計(jì)劃通過(guò)驗(yàn)收等問(wèn)題。

(五)財(cái)政支農(nóng)資金效益有待提高

主要表現(xiàn)為：一是財(cái)政部門(mén)滯留支農(nóng)資金。有的單位將支農(nóng)資金列支后，轉(zhuǎn)入“暫存款”科目，于次年陸續(xù)撥付。還有的單位將預(yù)算列支的支農(nóng)資金轉(zhuǎn)入農(nóng)財(cái)部門(mén)，未及時(shí)撥付。二是農(nóng)口部門(mén)在管理和使用支農(nóng)資金時(shí)，輕視效益。有的農(nóng)口單位年底結(jié)余(包括往年結(jié)余)竟然占當(dāng)年度財(cái)政撥款的82%。三是缺乏科學(xué)論證盲目立項(xiàng)，造成支農(nóng)資金的浪費(fèi)損失。四是資金投向失準(zhǔn)，超出財(cái)政管理范圍，造成財(cái)政支農(nóng)資金的流失。有的主管部門(mén)將農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金投入下屬自負(fù)盈虧的獨(dú)立實(shí)體，導(dǎo)致支農(nóng)資金流人私人囊中。五是財(cái)政支農(nóng)資金投入分散，各農(nóng)口主管部門(mén)缺少拉動(dòng)地方農(nóng)業(yè)大發(fā)展的重點(diǎn)工程和龍頭產(chǎn)業(yè)，影響支農(nóng)資金整體效益的發(fā)揮，在一定程度上制約了政府對(duì)農(nóng)業(yè)投向的指導(dǎo)作用，不利于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展政策的貫徹執(zhí)行。

(一)完善財(cái)政支農(nóng)措施，構(gòu)建完整的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)化服務(wù)體系

1.完善現(xiàn)行財(cái)政制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，在構(gòu)建和完善我國(guó)公共財(cái)政體系時(shí)，必須把向農(nóng)村提供公共產(chǎn)品納入財(cái)政制度框架內(nèi)，讓廣大農(nóng)民能像城鎮(zhèn)居民一樣享受到政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，真正給農(nóng)民以國(guó)民待遇。嚴(yán)格按照《農(nóng)業(yè)法》，積極安排財(cái)政支農(nóng)各項(xiàng)支出預(yù)算，全面落實(shí)各項(xiàng)支農(nóng)政策，確保財(cái)政支農(nóng)預(yù)算內(nèi)支農(nóng)支出逐年增長(zhǎng)。建立規(guī)范的財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)補(bǔ)助制度。

2.各級(jí)政府都要結(jié)合實(shí)際，制定科學(xué)的農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃。進(jìn)一步明確區(qū)域發(fā)展目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策及財(cái)政扶持的重點(diǎn)。使財(cái)政投入有步驟、有重點(diǎn)地分步實(shí)施，切實(shí)避免財(cái)政資金投入的分散性和盲目性。進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目立項(xiàng)審批工作。要按照部門(mén)分塊組織上報(bào)、專家審核評(píng)定、財(cái)政綜合平衡、領(lǐng)導(dǎo)集體確定的要求進(jìn)行項(xiàng)目的審批工作，確保支農(nóng)項(xiàng)目的科學(xué)性與合理性。加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目資金撥付的管理工作。

3.調(diào)整和改革支農(nóng)支出專項(xiàng)資金設(shè)置，推廣運(yùn)用科學(xué)的資金分配辦法，為提高支農(nóng)資金分配的科學(xué)性和客觀公正性，要全面推廣資金分配因素法和公式法，并采取專家和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)評(píng)估、評(píng)審制度。在支農(nóng)資金使用過(guò)程中，要全面推行報(bào)賬制和集中支付制以及項(xiàng)目選擇的招標(biāo)制度，以提高支農(nóng)資金的使用效益。建立嚴(yán)格科學(xué)的支農(nóng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)考核機(jī)制。建立健全支農(nóng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和支農(nóng)資金使用總結(jié)報(bào)告和效益分析制度。進(jìn)一步完善支農(nóng)資金使用效果考核評(píng)價(jià)辦法。要采取支農(nóng)資金使用效益與下一年項(xiàng)目和資金安排相掛鉤的辦法。建立健全支農(nóng)資金分配和使用獎(jiǎng)懲機(jī)制，最大限度發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)資金的使用效益。

(二)加強(qiáng)財(cái)政理財(cái)用財(cái)管財(cái)?shù)?a href="/wiki/%E8%81%8C%E4%B8%9A%E6%84%8F%E8%AF%86" title="職業(yè)意識(shí)">職業(yè)意識(shí)和監(jiān)管力度

1.根據(jù)有關(guān)規(guī)定和實(shí)際情況，對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)口部門(mén)財(cái)務(wù)管理體制進(jìn)行合理化、科學(xué)化、高效化改革。提高農(nóng)口部門(mén)的財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)基礎(chǔ)。加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)人員素質(zhì)。工程技術(shù)人員和會(huì)計(jì)人員，要把好工程質(zhì)量、決算和財(cái)務(wù)管理的關(guān)口，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供依據(jù)。同時(shí)，加大對(duì)《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》及相關(guān)政策的宣傳力度，并嚴(yán)格貫徹執(zhí)行，確保國(guó)家立法的嚴(yán)肅性、強(qiáng)制性和普及性。同時(shí)強(qiáng)化法律意識(shí)，擯棄行政行為的隨意性，做到依法行政，保障農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的利益，發(fā)展農(nóng)業(yè)，改善農(nóng)村環(huán)境，增加農(nóng)民收入。

2.財(cái)政部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金的管理，要硬化預(yù)算約束，強(qiáng)化部門(mén)預(yù)算。在分配支農(nóng)資金時(shí)，既要有明確的政策導(dǎo)向，加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)科技的投入；又要切實(shí)按照實(shí)際需要，把握公眾財(cái)政框架下的預(yù)算支出范圍，減少財(cái)政不必要的負(fù)擔(dān)。加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金使用情況的監(jiān)督，按照預(yù)算編制和用款進(jìn)度，及時(shí)跟蹤問(wèn)效。依法采取強(qiáng)硬措施，提高支農(nóng)資金使用的效益。對(duì)違規(guī)操作者，嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》，該停撥款的停撥，該處罰的處罰。只有這樣，才能?chē)?yán)肅預(yù)算制約，保證預(yù)算執(zhí)行暢通有效，使有限的財(cái)力達(dá)到最大的成效。

3.農(nóng)口主管部門(mén)既要細(xì)化部門(mén)預(yù)算，科學(xué)編制支農(nóng)項(xiàng)目計(jì)劃，又要嚴(yán)格按財(cái)政批復(fù)預(yù)算內(nèi)容執(zhí)行，加強(qiáng)監(jiān)管。改變部門(mén)財(cái)政支農(nóng)資金重點(diǎn)不突出的局面，農(nóng)林水等主管部門(mén)要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，確定一些切實(shí)可行的重點(diǎn)項(xiàng)目，拉動(dòng)龍頭，有所作為，有所建樹(shù)。要引入市場(chǎng)機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范各項(xiàng)管理規(guī)定和制度，加大對(duì)支農(nóng)項(xiàng)目的管理，全面推行工程招標(biāo)制、項(xiàng)目責(zé)任制、工程監(jiān)理制、工程預(yù)決算審計(jì)制、專戶報(bào)賬制、責(zé)任追究制等管理制度，提高預(yù)算執(zhí)行的公正性和透明度，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，杜絕違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題的發(fā)生。

(三)加快公共財(cái)政支農(nóng)體系建設(shè)

1.財(cái)政支農(nóng)應(yīng)進(jìn)一步拓展視野，樹(shù)立大農(nóng)業(yè)觀念，及時(shí)補(bǔ)位、擴(kuò)大范圍，推動(dòng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)行戰(zhàn)略性的結(jié)構(gòu)調(diào)整。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步調(diào)整和突出財(cái)政支農(nóng)的重點(diǎn)，支持建立健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)；支持農(nóng)產(chǎn)品品牌和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化工程，推動(dòng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整。

2.按照公共財(cái)政支出改革的要求，改革財(cái)政支農(nóng)支出資金供給方式勢(shì)在必行。全面推行農(nóng)口事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)分類(lèi)管理。要大力推行農(nóng)口事業(yè)單位體制改革，加快農(nóng)口事業(yè)單位布局調(diào)整。重新制定農(nóng)口事業(yè)特殊支出定額標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合農(nóng)口事業(yè)的行業(yè)特點(diǎn)，積極研究制定農(nóng)口事業(yè)單位特殊支出的標(biāo)準(zhǔn)定額。改革農(nóng)口事業(yè)支出方式。按照公共財(cái)政支出改革的總體要求，科學(xué)劃分農(nóng)口事業(yè)支出類(lèi)型。

3.加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，發(fā)揮財(cái)政資金對(duì)社會(huì)資金的吸附和引導(dǎo)作用。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下財(cái)政職能新的定位，進(jìn)一步更新觀念，建立起以財(cái)政支農(nóng)引導(dǎo)投入方式的多元化，形成社會(huì)投資主體多元化的農(nóng)業(yè)投入新體系。

(四)明晰各級(jí)政府在財(cái)政支農(nóng)方面的財(cái)權(quán)和事權(quán)，防止投資缺位和越位

目前在財(cái)政支農(nóng)方面，重復(fù)投資、分散投資、政府投資缺位和越位現(xiàn)象同時(shí)存在，一個(gè)重要原因是對(duì)各級(jí)政府及政府各部門(mén)之間的事權(quán)界定不清；甚至習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和壓力型行政體制的思維定式，把本該由中央政府(充其量再加上省級(jí)政府)承擔(dān)的事權(quán)，不切實(shí)際地強(qiáng)加于地方政府。今后，有必要在加強(qiáng)研究、充分討論的基礎(chǔ)上，重新調(diào)整各級(jí)政府在財(cái)政支農(nóng)方面的事權(quán)分工，為實(shí)現(xiàn)不同級(jí)次政府之間在財(cái)政支農(nóng)方面的協(xié)調(diào)整合創(chuàng)造條件。當(dāng)然，此項(xiàng)工作是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，應(yīng)該采取既積極又謹(jǐn)慎的態(tài)度，操之過(guò)急容易產(chǎn)生“先污染，需要再治理”的問(wèn)題。

一、 財(cái)政支農(nóng)資金整合工作現(xiàn)狀及問(wèn)題

從2004年開(kāi)始，每年中央一號(hào)文件都對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金整合工作提出了相應(yīng)要求。如中發(fā)[2004]1號(hào)文件首次對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金的整合工作做了原則性要求，指出要“按照統(tǒng)一規(guī)劃、明確分工、統(tǒng)籌安排的要求，整合現(xiàn)有各項(xiàng)支農(nóng)投資，集中財(cái)力，突出重點(diǎn)，提高資金使用效率”。2005年以來(lái)，中央主要涉農(nóng)部門(mén)對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金整合工作進(jìn)行了積極地探索，先選取部分縣(市)試點(diǎn)，繼而穩(wěn)步推進(jìn)，支農(nóng)資金整合工作取得了顯著成效。目前，財(cái)政支農(nóng)資金整合的理念逐步深入人心，整合的力度不斷增強(qiáng)、范圍不斷擴(kuò)大，支農(nóng)資金運(yùn)行機(jī)制不斷創(chuàng)新，科學(xué)化、精細(xì)化管理水平不斷提升。但是，支農(nóng)資金整合仍存在一些問(wèn)題亟待解決。

一是以縣為主體實(shí)施支農(nóng)資金整合工作，并未從根本上解決問(wèn)題。在既有的管理體制下，以縣為主體整合支農(nóng)資金，只是使中央部門(mén)間難以協(xié)調(diào)的矛盾“下移”到縣里?？h(市)行政體系依然實(shí)行的是條塊分割管理體制，各種支農(nóng)資金匯聚到縣(市)之后，同樣要經(jīng)過(guò)部門(mén)間的爭(zhēng)奪，財(cái)政支農(nóng)資金使用及管理過(guò)程中存在的問(wèn)題無(wú)法根本解決。審計(jì)還發(fā)現(xiàn)，個(gè)別縣的整合工作只流于形式，并未實(shí)現(xiàn)真正意義的資金整合。比如某縣農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金項(xiàng)目投資完成額中包含的整合資金，只是為了增加農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)工作業(yè)績(jī)而統(tǒng)計(jì)的其他部門(mén)使用和管理的支農(nóng)資金。

二是財(cái)政支農(nóng)整合工作缺少一個(gè)有效平臺(tái)，資金的使用出現(xiàn)了農(nóng)民“缺位”現(xiàn)象。當(dāng)前財(cái)政支農(nóng)資金的整合重點(diǎn)還只是放在政府的支農(nóng)資源與渠道，從政府的角度整合支農(nóng)資金，只是整個(gè)整合工作的一個(gè)方面，整合工作的另一方面，就是如何讓農(nóng)民“到位”。目前，財(cái)政支農(nóng)資金整合平臺(tái)多以具體項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)和“公司+農(nóng)戶”為平臺(tái)，但真正能使農(nóng)民得到最大實(shí)惠的組織化程度高的合作體系的平臺(tái)尚未建立，國(guó)家財(cái)政支農(nóng)資金的投入未能實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接。

二、加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金整合的措施

一是上下聯(lián)動(dòng)，逐步推進(jìn)財(cái)政支農(nóng)資金的全方位、多層次地整合。在鞏固和發(fā)展縣級(jí)為主體的整合成果基礎(chǔ)上，突破財(cái)政支農(nóng)資金只在縣(市)層面整合的局限性，不斷深入推進(jìn)中央及省、市級(jí)涉農(nóng)部門(mén)間的整合工作。為解決財(cái)政支農(nóng)“多頭共管”問(wèn)題，可由各級(jí)政府各涉農(nóng)部門(mén)選派人員成立財(cái)政支農(nóng)資金管理辦公室，所有涉及財(cái)政支農(nóng)資金使用和管理事宜，都應(yīng)在財(cái)政支農(nóng)資金管理辦公室名下進(jìn)行。各級(jí)財(cái)政支農(nóng)資金管理辦公室根據(jù)國(guó)家政策，充分考慮各部門(mén)意見(jiàn)，經(jīng)協(xié)商后因地制宜制定發(fā)展規(guī)劃，指導(dǎo)支農(nóng)資金的使用和安排，并按照“減少交叉、強(qiáng)化協(xié)調(diào)、適應(yīng)市場(chǎng)”的要求，進(jìn)一步合理界定各部門(mén)的職能。

二是統(tǒng)一歸并，擴(kuò)大支農(nóng)資金整合范圍。凡性質(zhì)相同、用途相近的，都應(yīng)納入支農(nóng)資金整合范圍，統(tǒng)籌安排，集中使用。除生產(chǎn)救災(zāi)資金、惠農(nóng)補(bǔ)貼資金等特殊資金外，其他所有財(cái)政支農(nóng)資金都要納入整合的范圍。支農(nóng)資金可以歸并為四類(lèi)：一是改善農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)條件類(lèi)資金，包括農(nóng)、林、牧、水領(lǐng)域的基建類(lèi)投資、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金、水利建設(shè)資金等；二是生態(tài)環(huán)境建設(shè)類(lèi)資金，包括水土保持補(bǔ)助、天然林保護(hù)資金等；三是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整類(lèi)資金，包括促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的培訓(xùn)資金等；四是農(nóng)村發(fā)展和管理類(lèi)資金，包括支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)資金、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金等。實(shí)行項(xiàng)目按分類(lèi)統(tǒng)一申報(bào)，統(tǒng)一投放，統(tǒng)一監(jiān)管。

三是大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織，構(gòu)建財(cái)政支農(nóng)資金的運(yùn)行平臺(tái)。近年來(lái)，政府支農(nóng)惠農(nóng)力度逐漸加大，不僅逐年擴(kuò)大財(cái)政支農(nóng)規(guī)模，還不斷探尋財(cái)政支農(nóng)新方式。當(dāng)前，農(nóng)村“龍頭”企業(yè)或“大戶”成為了財(cái)政支農(nóng)的支持重點(diǎn)。在推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的過(guò)程中，雖然 “公司+農(nóng)戶”或“公司+基地 +農(nóng)戶”等模式可以實(shí)現(xiàn)公司與農(nóng)戶的互利，帶動(dòng)一部分農(nóng)民增收。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公司與農(nóng)戶的利益本質(zhì)上是對(duì)立的，很容易造成財(cái)政支農(nóng)資金越多，農(nóng)業(yè)發(fā)展成果越難惠及中小農(nóng)戶，還有可能造成農(nóng)村貧富兩極分化。因此，財(cái)政支農(nóng)資金的整合工作要與促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織建設(shè)結(jié)合起來(lái)，逐步將支農(nóng)重心轉(zhuǎn)到扶持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織發(fā)展上來(lái)。

四是加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)支農(nóng)資金的監(jiān)管，發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)績(jī)效。為避免各級(jí)政府挪用、濫用支農(nóng)資金，一方面設(shè)立統(tǒng)一的支農(nóng)基金管理賬戶?；鹳~戶在中央、省、市、縣各層級(jí)均設(shè)一個(gè)，各層級(jí)的賬戶用來(lái)承接上一級(jí)政府或財(cái)政下?lián)艿闹мr(nóng)資金，由此，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)資金在各層級(jí)的統(tǒng)一存管。另一方面采取全程動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)督，確保資金使用績(jī)效。項(xiàng)目實(shí)施中，實(shí)行縣級(jí)報(bào)賬制，按項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度撥付資金，著重對(duì)資金使用的合理性進(jìn)行把關(guān)，同時(shí)，成立支農(nóng)資金聯(lián)合檢查組，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、質(zhì)量等進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、限期整改。項(xiàng)目竣工后，由審計(jì)部門(mén)或社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行竣工決算審查，使財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)督檢查、評(píng)估走上規(guī)范化、制度化的軌道。