政企不分，即政企功能交叉錯(cuò)位，政府、企業(yè)對(duì)各自的權(quán)責(zé)與目標(biāo)不明確；一方面政府直接干預(yù)企業(yè)的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，另一方面企業(yè)辦“社會(huì)”，攬下政府的工作，這樣，企業(yè)特別是國有企業(yè)成為政府機(jī)構(gòu)的延伸。政企不分是蘇聯(lián)模式、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，也是亞洲模式的典型特征。而政企分開正是現(xiàn)代企業(yè)制度的核心內(nèi)涵，是我國國有企業(yè)擺脫困境的關(guān)鍵，是克服官僚主義、貪污腐敗現(xiàn)象的重要手段，也是中國加入WTO后適應(yīng)國際規(guī)則的基本要求。^[1]

　　政企不分表現(xiàn)主要有：

　　(1)改制企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)，仍然是按照舊模式、老辦法建立的。即董事長、總經(jīng)理大多由上級(jí)行政部門任命，并且大多沿用原企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員．企業(yè)經(jīng)營者的“官員”身份沒能轉(zhuǎn)變。這說明政府仍把國有企業(yè)當(dāng)作下一級(jí)行政部門來對(duì)待。

　　(2)國有企業(yè)脫困的政策作用大于企業(yè)內(nèi)在機(jī)制的作用。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)．政府政策的作用在國有企業(yè)的脫困增盈過程中起著關(guān)鍵性作用。1998年以來．全國共下達(dá)企業(yè)兼并破產(chǎn)項(xiàng)目1700多個(gè)．共需核銷銀行呆壞賬準(zhǔn)備金1200多億元。使一些必須退出的企業(yè)退出了市場。初步計(jì)算，可減虧300多億元。從國家推行債轉(zhuǎn)股以來．已有600多家大型國有企業(yè)的4600多億元的債權(quán)轉(zhuǎn)為股權(quán)，使企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率降到50％以下。國家降低銀行貸款利率，提高出口產(chǎn)品退稅率．也使企業(yè)獲得更多的利益。至于股份上市公司所獲得的好處更是無法計(jì)算。

　　(3)公司制改革雖然從產(chǎn)權(quán)上區(qū)分了現(xiàn)實(shí)營運(yùn)中資產(chǎn)和虛擬資產(chǎn)，但由于作為國有股權(quán)代理人的政府機(jī)構(gòu)沒有完全從企業(yè)現(xiàn)實(shí)營運(yùn)管理中退出，從而使虛擬資產(chǎn)層次上的股權(quán)流動(dòng)受到了嚴(yán)格限制。這不僅影響國有資產(chǎn)的調(diào)整期重組，并且表現(xiàn)為我國股市上市公司因有股不上市交易的“特殊風(fēng)景”。

　　(4)政府在解決企業(yè)問題時(shí)暴露出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的行為，有些事情就是放不下，要么換個(gè)牌予 出部門變成公司；要么由中央管理變成地方管理；要么說國有企業(yè)是國家的．政府要管也應(yīng)該管，等。

　　改革至今，政府職能仍未實(shí)現(xiàn)根本轉(zhuǎn)變，政企仍未實(shí)現(xiàn)根本分開的原因是多方面的。從深層次看，主要有以下幾個(gè)方面。

　　首先，由于政府直接投資，出現(xiàn)政資不分。在我國，國有企業(yè)由國家投資并進(jìn)行管理幾十年，使政府作為國有資產(chǎn)所有者的職能同作為社會(huì)一般管理者的職能混同起來。由于政資不分．政府對(duì)企業(yè)資產(chǎn)關(guān)系的客觀存在，政企是難以真正分開的。對(duì)于政府投資的企業(yè)．特別是作為國有獨(dú)資企業(yè)．政府再怎么放權(quán)，關(guān)鍵的權(quán)力是不會(huì)放的．事實(shí)上也放不了。如企業(yè)負(fù)責(zé)人的任命．企業(yè)的投資決策，國有資產(chǎn)的收益分配等。實(shí)踐表明，只要政府仍然是投資的主體和企業(yè)資產(chǎn)所有權(quán)的主體，無論如何改變其管理方式，政企都很難實(shí)現(xiàn)真正分開。

　　其次．政府的職能并未轉(zhuǎn)變，仍習(xí)慣于全面干預(yù)，強(qiáng)調(diào)行政管理。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、行政人員及公民本身還沒有充分意識(shí)到政府就是個(gè)服務(wù)機(jī)關(guān)，政府的職能就是為公民、為國家、為社會(huì)服務(wù)。企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體也習(xí)慣于政府的全面干預(yù)和行政控制，不僅不爭取自己應(yīng)有的權(quán)利．而且對(duì)政府過分依賴。

　　第三，部門權(quán)力與利益掛鉤，利益驅(qū)使。在實(shí)際的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，權(quán)力越大，背后的利益也就越豐厚。因此，一些政府部門總是通過加大對(duì)企業(yè)的直接管理來擴(kuò)大自己的權(quán)力，從而獲得更大的利益。反過來，有的部門由于對(duì)利益的不斷追求又進(jìn)一步強(qiáng)化行政手段，強(qiáng)化對(duì)企業(yè)的行政干預(yù)。

　　第四，國有企業(yè)改革中所提出的“所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離”口號(hào)留下了一個(gè)理論與實(shí)踐的難題。從理論上說．所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)結(jié)合得越緊密，對(duì)企業(yè)的經(jīng)營管理越有利。因?yàn)椋呓Y(jié)合和一體化可以減少由于所有者和經(jīng)營青目標(biāo)函數(shù)差異而引起的種種矛盾和磨擦，能使決策和監(jiān)控成本最低化，企業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)更加立足于利潤最大化這一基本目標(biāo)。因此，在實(shí)踐中形成了國有企業(yè)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)要分離而又分不開的情況，造成政企不分現(xiàn)象。

　　(1)它導(dǎo)致地方主義和宏觀調(diào)控的困難。由于政企不分，地方政府很容易陷入局部的眼前的利益泥坑而不能自拔，他們盲目上項(xiàng)目，追求“大而全”、“小而全”，大搞低水平重復(fù)建設(shè)，對(duì)中央宏觀調(diào)控的政策有時(shí)也暗中抗拒，拒不執(zhí)行，即所謂“上有政策，下有對(duì)策”，比如中央要求不給該破產(chǎn)的企業(yè)貸款，可是地方政府從自己的直接經(jīng)濟(jì)利益考慮很難照辦。這樣，宏觀調(diào)控成了調(diào)節(jié)各級(jí)地方政府，其效能層層遞減。還有，政企不分，各個(gè)地方各自為政，自成體系，必然要設(shè)置種種障礙—— 先進(jìn)地區(qū)限制技術(shù)資金人才流出，貧窮地區(qū)限制商品(如煙酒等)流人，同時(shí)后者由于改革落后，市場經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，造成辦證難、辦事難等，這些必然導(dǎo)致東西部差距很難縮小。而按照市場經(jīng)濟(jì)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)梯度轉(zhuǎn)移規(guī)律，只要各個(gè)地區(qū)不封鎖、不限制，形成全國統(tǒng)一的市場，讓資金、技術(shù)、商品、人才自由流動(dòng)，同時(shí)加強(qiáng)全局性的宏觀調(diào)控，應(yīng)當(dāng)可以縮小不同地區(qū)的差距。

　　(2)它導(dǎo)致官僚主義和機(jī)構(gòu)的臃腫。政企不分，政府抓企業(yè)和經(jīng)濟(jì)工作的方方面面，掌握著企業(yè)的經(jīng)理任免權(quán)、項(xiàng)目審批權(quán)等，致使一方面官老爺作風(fēng)盛行，辦事效率低下，另一方面“婆婆”多，政府機(jī)構(gòu)惡性膨脹。而且，企業(yè)為政府的延伸，要與政府設(shè)置對(duì)口機(jī)構(gòu)，因此其后勤機(jī)關(guān)也膨脹起來。

　　(3)它導(dǎo)致腐敗猖獗，浮夸成風(fēng)。由于政府手中掌握著配額、指標(biāo)、盤子和各種審批權(quán)，以及政府直接辦“三產(chǎn)”，必然形成錢權(quán)交易，腐敗盛行。所以，從某種程度上來說，腐敗是改革開放不徹底、制度不完善、政企職能不分的必然結(jié)果。還有，由于企業(yè)的數(shù)字關(guān)系到地方、部門領(lǐng)導(dǎo)人的“政績”，必然導(dǎo)致“領(lǐng)導(dǎo)出數(shù)字，數(shù)字出領(lǐng)導(dǎo)”的現(xiàn)象。倘若政企分開了，企業(yè)浮夸，政府就按浮夸的數(shù)字多收稅，誰還會(huì)弄虛作假?可是在政企不分的情況下，企業(yè)浮夸也不會(huì)多交稅，因?yàn)橛械胤健⒉块T的領(lǐng)導(dǎo)人作保護(hù)傘。

　　(4)它導(dǎo)致權(quán)力高度集中，法治受挫。政企不分，許多資源未充分市場化，掌握在各級(jí)政府的手中，因此，權(quán)力也為少數(shù)個(gè)人所壟斷；加上對(duì)權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制不完善，法治無法制約政企不分的“人治”，所以，“權(quán)大于法”甚至無法無天的現(xiàn)象也就不可避免地會(huì)出現(xiàn)。

　　(5)它導(dǎo)致國有企業(yè)效率低下，虧損嚴(yán)重。企業(yè)經(jīng)理成天圍著政府轉(zhuǎn)，到政府那里“燒香拜佛”，哪有精力抓經(jīng)營管理? 如一家工廠開辦技術(shù)開發(fā)公司蓋了391個(gè)公章，一個(gè)工廠的基建項(xiàng)目蓋了745個(gè)大印，一個(gè)工程完工時(shí)蓋了上千個(gè)圖章，其效率之低令人瞠目。而且，由于政企不分，未落實(shí)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，無責(zé)任主體，因此國有企業(yè)無人承擔(dān)投資的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。這又進(jìn)一步促使大量的虧損項(xiàng)目、重復(fù)建設(shè)不斷問世。企業(yè)虧損了，資不抵債了，可是又不會(huì)按照《破產(chǎn)法》的要求破產(chǎn)，因?yàn)樯婕暗胤蕉愂盏壤?，地方政府?huì)加以“保護(hù)”。只可憐國有資產(chǎn)成為空殼，“國家”要負(fù)無限責(zé)任。

　　(6)它導(dǎo)致科教無人問津，科教興國的戰(zhàn)略難以落實(shí)。目前我國的科研總經(jīng)費(fèi)只及西方一個(gè)跨國大公司的科研經(jīng)費(fèi)，全國大中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)之和僅相對(duì)于美國一個(gè)名牌大學(xué)的經(jīng)費(fèi)；而且，我國科研開發(fā)經(jīng)費(fèi)、教育經(jīng)費(fèi)占國民生產(chǎn)總值的比例均位于世界的后列。之所以如此，與政企不分的體制很有關(guān)系。由于企業(yè)的效益不好，我國的財(cái)政支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例很低，僅為11 左右，而發(fā)達(dá)國家平均為47．6％ ，發(fā)展中國家平均為31.7%。這么少的財(cái)政支出，還要解決企業(yè)的停產(chǎn)、無資金等各種困難，不像發(fā)達(dá)國家的政府基本上不管企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，所以，我們無資金用在科教事業(yè)上。即使是專家教授走上領(lǐng)導(dǎo)崗位，也身不由己地天天抓恢復(fù)生產(chǎn)、扭虧等工作，大量的資金只得扔進(jìn)虧損企業(yè)的爛窟窿。因?yàn)榛謴?fù)企業(yè)的生產(chǎn)關(guān)系到地方上的財(cái)政收入，是地方上的“命根子”，也是上級(jí)政府衡量地方領(lǐng)導(dǎo)人“政績”的尺度之一。所以相比而言，難以短期見到效益的科教就顯得可有可無了，必然是說起來重要，做起來次要，遇到困難就不要了。而一個(gè)具有現(xiàn)代意識(shí)的國家，政府應(yīng)當(dāng)全力以赴抓科教文衛(wèi)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，而不應(yīng)當(dāng)越俎代庖，去干預(yù)微觀的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

　　第一，政企不分會(huì)影響企業(yè)真正成為市場的主體。產(chǎn)權(quán)是市場經(jīng)濟(jì)條件下各利益主體最關(guān)注的問題。能否建立起一套富有激勵(lì)功能的科學(xué)的產(chǎn)權(quán)制度，是關(guān)系到企業(yè)能否真正成為市場主體，發(fā)展是否具有動(dòng)力機(jī)制的問題。政企不分必然帶來產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，使企業(yè)缺乏內(nèi)在動(dòng)力和外部壓力。我國的國有產(chǎn)權(quán)是高度抽象的產(chǎn)權(quán)形式，其產(chǎn)權(quán)的二重化所采取的是委托管理模式，即國家委托國有資產(chǎn)管理部門．國有資產(chǎn)管理部門再委托投資豐管部門．各投資主管部門再委托企業(yè)。在這一連串的委托代理中，各委托和受托主體中的代理人。與國有資產(chǎn)的保值增值沒有直接關(guān)系，也沒有建立起相應(yīng)的激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制，使得受托人或委托人對(duì)企業(yè)的發(fā)展并不關(guān)心，對(duì)受托人的監(jiān)督也不夠有效。企業(yè)的各項(xiàng)發(fā)展缺乏強(qiáng)有力的承擔(dān)者和推進(jìn)者，企業(yè)也就不可能成為市場的真正主體。

　　第二，加重了企業(yè)管理成本，降低了企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。政企不分，使政府部門直接或間接干預(yù)企業(yè)所耗費(fèi)的成本是相當(dāng)巨大的。繁雜的行政審批不僅抑制了企業(yè)的發(fā)展活力，而且也妨礙了企業(yè)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，使企業(yè)喪失許多機(jī)會(huì)。比如，一個(gè)投資項(xiàng)目從提出可行性研究報(bào)告到峻工投產(chǎn)，往往要經(jīng)過許多部門的審批，收取幾十項(xiàng)費(fèi)用．加蓋幾十個(gè)公章。批復(fù)的時(shí)間短則幾個(gè)月，長的可達(dá)幾年．這樣的現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)中是經(jīng)常出現(xiàn)的。

　　第三，限制企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新發(fā)展的積圾性和主動(dòng)性。由于政企不分，政府充當(dāng)企業(yè)制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新主體的角色，使企業(yè)的創(chuàng)新活動(dòng)不能以市場為主導(dǎo)，企業(yè)缺乏應(yīng)有的積極性和主動(dòng)性，也給科技成果向商品和生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化造成了巨大的障礙。從辦事效率來看，政府繁雜的辦事程序和審批制度，往往使先進(jìn)的技術(shù)或產(chǎn)品被市場所淘汰。同樣，在政企不分的體制下，人才資源配置權(quán)控制在政府部門，企業(yè)不能自主建立用人機(jī)制，使企業(yè)缺乏創(chuàng)新的主動(dòng)性，從而削弱了企業(yè)的創(chuàng)新能力。另外，政企不分使許多職能部門掌握著很多重要的有形資源和無形資源，市場在資源配置中所起的作用受到很大制約，給企業(yè)和外來投資者造成不必要的負(fù)擔(dān)和壓力，影響了投資環(huán)境，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境不夠?qū)捤?，阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　隨著我國加入WTO，外國資本、商品與企業(yè)的大量進(jìn)入，要求我們的政府和企業(yè)必須按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則行事。一方面政府機(jī)構(gòu)重新把握自己在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中應(yīng)有的職能和地位，另一方面，企業(yè)也應(yīng)盡快成為真正的市場主體。只有政企分開，才能有利于政府與企業(yè)利用國際通行規(guī)則來應(yīng)對(duì)入世帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，把握住化弊為利的主動(dòng)權(quán)．從而促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)的快速、穩(wěn)定、健康發(fā)展。