國有獨資企業(yè)是指企業(yè)全部資產(chǎn)歸國家所有，國家依照所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的原則授予企業(yè)經(jīng)營管理，國有獨資企業(yè)依法取得法人資格，實行自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、獨立核算，以國家授予其經(jīng)營管理的財產(chǎn)承擔(dān)民事責(zé)任。國有獨資企業(yè)是按照《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理條例》規(guī)定登記注冊的非公司制的經(jīng)濟(jì)組織，不包括有限責(zé)任公司中的國有獨資公司。

國有獨資企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)有許多獨特之處。因為國有獨資企業(yè)的剩余索取權(quán)屬于全體人民(由政府代表行政)，并由國有資產(chǎn)管理部門代表政府行使國有資產(chǎn)的監(jiān)管權(quán)，即對國有資產(chǎn)進(jìn)行宏觀管理，并對國有資產(chǎn)保值增值狀況實施監(jiān)督。但不得干預(yù)企業(yè)經(jīng)營權(quán)；國有資產(chǎn)投入企業(yè)后，企業(yè)經(jīng)理人員便擁有了國有資產(chǎn)的占有、使用和依法處分國有資產(chǎn)等經(jīng)營管理權(quán)，從而實現(xiàn)了所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)的分離。如此有些類似公司制企業(yè)，但事實并非這樣簡單。首先，雖然企業(yè)所有者只有一個-全體人民(其代表是政府)，很像個人獨資企業(yè)，然而它卻是虛置的，在沒有人格化的出資者形成前，它的所有權(quán)只能是名存實亡；其次，即使有了國有資產(chǎn)管理部門代表政府對國有資產(chǎn)的保值增值進(jìn)行監(jiān)督，然而由于它既非所有者，也沒有剩余索取權(quán)，因此，缺乏根本的利益機(jī)制驅(qū)動，并且它還不干預(yù)企業(yè)經(jīng)營管理權(quán)的行使，由此產(chǎn)生的結(jié)果只能是監(jiān)督的低效和有限性，促使其經(jīng)營管理者有足夠的膽量為個人利益而損害國家利益，特別是在所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)完全分離的情況下。由此，我們不難看出，國有獨資企業(yè)中出現(xiàn)內(nèi)部人控制是有足夠根源的。

所以，我們從一般意義上講，當(dāng)企業(yè)所有者與經(jīng)營者存在著利益目標(biāo)差異，由于內(nèi)部人與外部人在交易信息上的不對稱，也由于企業(yè)合約既不可能預(yù)料到所有的情況，也不可能規(guī)定各種情況下各方的權(quán)利和義務(wù)，內(nèi)部人控制不僅僅是理論演繹上的潛在可能，現(xiàn)實中已是不可避免。

國有獨資公司是指按照《公司法》規(guī)定，由國家授權(quán)的投資機(jī)構(gòu)或者國家授權(quán)的部門單獨投資設(shè)立的國有獨資的有限責(zé)任公司。根據(jù)《公司法》的規(guī)定，公司法實施前已設(shè)立的國有企業(yè)，符合公司法規(guī)定設(shè)立有限責(zé)任公司條件的，單一投資主體的，可以依照公司法改組為國有獨資的有限責(zé)任公司。

(1)法律依據(jù)不同：國有獨資企業(yè)遵循《全民所有制企業(yè)法》，國有獨資公司遵循《公司法》。

(2)管理體系不同：國有獨資企業(yè)由政府出資，隸屬于政府，實行政府任命或職工選舉并經(jīng)政府審核同意的廠長(經(jīng)理)負(fù)責(zé)制，注重隸屬關(guān)系；國有獨資公司是以“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度為指引，建立明確的以資產(chǎn)為紐帶的現(xiàn)代國有產(chǎn)權(quán)管理體系。

(3)治理結(jié)構(gòu)不同：國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會由國務(wù)院派出，對國務(wù)院負(fù)責(zé)，代表國家對國有重點大型企業(yè)的國有資產(chǎn)保值增值狀況實施監(jiān)督。一般的國有企業(yè)董事會則由同級政府派出。國有獨資公司監(jiān)事會由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)委派。

(4)管理者角色不同：國有獨資企業(yè)的廠長(經(jīng)理)是上級任命的，是企業(yè)法定代表人，在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中處于中心地位。國有獨資公司總經(jīng)理是由董事會聘任，對董事會負(fù)責(zé)，根據(jù)董事會的決策，對企業(yè)的日常經(jīng)營管理工作負(fù)全面的責(zé)任，董事會與總經(jīng)理之間是一種聘用關(guān)系(委托代理關(guān)系)。

在一般的上市公司治理體制中，公司經(jīng)理層受到多方的監(jiān)督，包括外部治理的監(jiān)督和內(nèi)部治理的監(jiān)督兩方面。外部治理的主體，包括資本市場、產(chǎn)品市場、輿論媒體、第三方的會計事務(wù)所、中小股東；內(nèi)部治理的主體則主要是董事會、股東大會和監(jiān)事會。

對于國有獨資企業(yè)而言，其外部治理監(jiān)督的力量相對較弱。首先，我國的資本市場不是一個強(qiáng)勢有效的市場，市場的反映功能和糾正功能都很弱，資本市場對于國有獨資企業(yè)的監(jiān)督是幾乎沒有的；其次，在產(chǎn)品市場上，我國的國有獨資企業(yè)大多數(shù)掌握著壟斷的行業(yè)，競爭的不充分性也無法促進(jìn)企業(yè)的更新和改良；再次，國有獨資企業(yè)只有國家一個股東，股東權(quán)由國資委行使，在這種多級委托代理鏈條下委托代理效率低，委托代理成本高。國資委以一個集體機(jī)構(gòu)作為企業(yè)的股東，不一定能夠有效的行使股東權(quán)，因此，實際上國資委作為股東對企業(yè)的控制力很薄弱。相對而言，職業(yè)經(jīng)理人市場全球化剛剛在我國起步，將有利于國有獨資企業(yè)選拔經(jīng)理人選，而這些都需要一個強(qiáng)勢的董事會在內(nèi)部治理機(jī)制中發(fā)揮作用，擔(dān)當(dāng)起監(jiān)督企業(yè)運(yùn)行的重要責(zé)任。

中央企業(yè)是關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域中的骨干企業(yè)，建立規(guī)范的董事會制度迫在眉睫。這也是使國有資產(chǎn)能保值增值，提高國有獨資企業(yè)在全世界的競爭力，成為社會主義市場經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大保障。

(一)我國國有獨資企業(yè)董事會建設(shè)的現(xiàn)狀

截至2007年為止，我國的國有獨資企業(yè)存在三種情況：第一種是一直按《企業(yè)法》注冊的企業(yè)，占了大多數(shù)；第二種是20世紀(jì)90年代按《公司法》注冊的企業(yè)，目前占少數(shù)；第三種是從2004年起，進(jìn)行董事會試點的企業(yè)，有17家。

從2004年開始，國資委開始在央企開展董事會試點建設(shè)，截至2006年底，我國已完成了17家企業(yè)董事會試點建設(shè)，包括：寶鋼集團(tuán)有限公司、神華集團(tuán)有限責(zé)任公司等。在經(jīng)歷了一年的試點之后，央企的公司治理情況取得了很大的進(jìn)展。首先，這17家企業(yè)均從《企業(yè)法》注冊改為按《公司法》注冊，《公司法》要求公司必須建立董事會，使得董事會能夠代表股東的利益獨立的對公司的戰(zhàn)略做出決策，并且有效的監(jiān)督管理層的業(yè)績。

此外，在完成董事會試點的企業(yè)中，幾乎都完成了獨立董事超過董事會成員半數(shù)的建設(shè)，從形式避免了董事會與經(jīng)理層的重疊，明確了董事會的獨立運(yùn)作性和緩解了內(nèi)部人控制的影響。

(二)國有獨資企業(yè)董事會存在的問題

按《公司法》注冊的企業(yè)存在以下問題：

1.董事會制度實際上的缺失

在20世紀(jì)90年代也有一批國有獨資企業(yè)按《公司法》注冊，建立了董事會。然而，這些企業(yè)大都是董事長總經(jīng)理為一個人，董事會和經(jīng)理層成員高度重合，因此，董事會的作用被弱化，董事會實際上被內(nèi)部人控制，董事會制度在實際上缺失了。

2.決策權(quán)高度集中于董事長

體制轉(zhuǎn)軌后的企業(yè)，董事長和總經(jīng)理都由以前的廠長一人兼任，董事會的成員也幾乎是原企業(yè)的高管人員。因此，董事長依然完全掌握國有獨資公司的控制權(quán)，董事長在企業(yè)中的地位并未發(fā)生實質(zhì)性的變化。這種一人壟斷決策的模式有很大的弊端，容易造成董事長大權(quán)獨攬，一旦決策失誤，后果不堪設(shè)想。

2004年試點后的企業(yè)則存在以下問題：

1.董事會不具有總經(jīng)理任免權(quán)

根據(jù)2006年的最新的《公司法》規(guī)定：國有獨資公司設(shè)經(jīng)理，由董事會聘任或者解聘。在這次的董事會試點中，國資委沒有下放給央企董事會任免總經(jīng)理的權(quán)利。經(jīng)理是否受到董事會任免，國資委是否放權(quán)給董事會決策任免總經(jīng)理的職位，將成為決定董事會能夠有效制衡監(jiān)督管理層的首要問題。

2.外部董事來源具有單一性

從試點的情況看出，除了寶鋼的董事會成員相對多樣化以外，試點的企業(yè)中大部分的外部董事是國有企業(yè)退休的高層領(lǐng)導(dǎo)。誠然，作為國有企業(yè)退休的總經(jīng)理或董事長，對于國有企業(yè)的管理經(jīng)營都有很豐富的經(jīng)驗，然而將其作為外部董事的主要構(gòu)成，必然削弱董事會的獨立性。當(dāng)外部董事作為退休國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的唯一工作，而他們的薪酬又是直接由公司支付，他們可能會采取比較中庸的態(tài)度對待董事會的大小決議，那么獨立監(jiān)督的效果將很難達(dá)到。

根據(jù)淡馬錫公司治理的成功經(jīng)驗，對于我國國有獨資企業(yè)的建議主要有：

1.由國資委提名董事會成員

國有獨資企業(yè)董事會成員應(yīng)該由國資委提名委員會提名，上報國資委批準(zhǔn)。此外，由全國人大提名產(chǎn)生一名董事，作為國有資產(chǎn)的人民代表對國有資產(chǎn)的運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督管理。而國資委也應(yīng)該派出一名董事對國有獨資企業(yè)的董事會進(jìn)行監(jiān)督，使國家可以有效的保證對企業(yè)的最終控制權(quán)，代表政府出資的利益，全程監(jiān)督。

2.增強(qiáng)董事會的多樣性

獨立董事應(yīng)該由各三分之一的國家代表，專家代表和其他企業(yè)的管理人員組成。國有獨資企業(yè)要面向全球招聘董事長和獨立董事。國資委可以從內(nèi)地和香港、新加坡選拔一些專家學(xué)者、高級管理人員作為外部董事的合適人選，還可從外國的國有企業(yè)招聘獨立董事，主要可以挑選對中國情況熟悉的華人。

3.加強(qiáng)董事會的權(quán)力

國資委應(yīng)該下放央企董事會任免經(jīng)理的權(quán)力。董事會試點改革后，國有獨資企業(yè)已經(jīng)成為董事會授權(quán)下的經(jīng)理制，由董事會代表股東監(jiān)督管理層，國資委放權(quán)給董事會，可以明確國資委與中央企業(yè)的關(guān)系，即是國資委通過派出董事參與董事會的運(yùn)作，董事會決定和監(jiān)督企業(yè)高管人員，負(fù)責(zé)企業(yè)的戰(zhàn)略計劃。國資委將真正的變成股東的角色，而不會再度形成政府干涉央企的情況，使國有獨資企業(yè)能夠相對市場化的運(yùn)作。

4.科學(xué)的管理獨立董事

從法律上規(guī)范獨立董事的責(zé)任。在我國，獨立董事的職責(zé)常常是屬于一種道德上的責(zé)任，缺少法律的約束，而在發(fā)達(dá)國家，常常會有獨立董事受到起訴的情況。獨立董事不僅要有激勵機(jī)制，相應(yīng)的也要受到約束。成熟企業(yè)的董事會要對于公司公布的財務(wù)報表等信息負(fù)責(zé)，獨立董事應(yīng)該保證公司公開信息的準(zhǔn)確性。如果從法律上明確獨立董事的責(zé)任，對獨立董事進(jìn)行約束，這樣可以促使獨立董事對董事會的大小決議更加負(fù)責(zé)，而不是采取以前的應(yīng)付的態(tài)度。

完善獨立董事的薪酬的決定和考核。國資委應(yīng)該成立一個獨立董事協(xié)會，由這個協(xié)會加強(qiáng)對獨立董事的考核及管理，形成一種外部的考察監(jiān)督機(jī)制。此外，還可以由該協(xié)會向企業(yè)收取獨立董事的基金，再將薪酬發(fā)放給獨立董事。