行政超越職權(quán)，通常被簡稱為行政越權(quán)，是指行政主體超越其法定行政職權(quán)(權(quán)限和權(quán)能)的違法行政行為。

　　(1)行政越權(quán)的主體必須是行政主體。如果非國家行政機關(guān)未經(jīng)法律授權(quán)和主管國家行政機關(guān)委托行使了國家行政機關(guān)的職權(quán)，則屬無權(quán)限行為(有的學者稱之為形式行政行為或假象行政行為)。

　　(2)行政越權(quán)的客觀方面是行政主體在行使職權(quán)時客觀上超越了法定的范圍。

　　(1)超越管轄權(quán)

　　所謂管轄權(quán)是指行政主體之間或行政主體與其他主體之間行使職權(quán)的權(quán)限和分工。超越管轄權(quán)即行政主體在行使職權(quán)時超越法定職權(quán)范圍因而侵犯了其他國家機關(guān)(包括其他行政機關(guān))的職權(quán)。具體包括：

　　一是超越層級管轄權(quán)，亦稱縱向越權(quán)，即行政主體行使了屬于上級行政主體或下級行政主體的專有職權(quán)。所以，超越層級管轄權(quán)又有兩種表現(xiàn)形式：

　　第一，下級行政主體行使了屬于上級行政主體的專有職權(quán)。

　　第二，，上級行政主體行使了屬于下級行政主體的專有職權(quán)。

　　二是超越公務管轄權(quán)，即行政主體行使了屬于其他行政主體甚至其他國家機關(guān)的專用職權(quán)。具體也可分為兩種情形：

　　第一，行政主體行使了屬于其他行政主體的專有職權(quán)。

　　第二，行政主體行使了屬于其他國家機關(guān)的專用職權(quán)。

　　三是超越地域管轄權(quán)。地方行政主體都有各自的地域管轄范圍，超越了地域管轄范圍，也構(gòu)成越權(quán)。這種情形主要發(fā)生在行政區(qū)劃變動期間或邊界地區(qū)。

　　(2)超越自由裁量權(quán)

　　所謂自由裁量權(quán)是指行政主體根據(jù)具體情況自行判斷并決定實施其行為的權(quán)力，它主要存在于法律規(guī)定有一定范圍或幅度的場合。超越自由裁量權(quán)即行政主體在行使自由裁量權(quán)時超越了法定的范圍或幅度。

　　(一)行政組織體制不健全、機構(gòu)設(shè)置及崗位職責劃分不合理。一直以來，我國在行政組織機構(gòu)方面的若干因素對行政主體超越職權(quán)有著重大影響。一是行政機構(gòu)的設(shè)置，由于缺乏嚴格的科學論證及法律的規(guī)制，政府部門之間職權(quán)交叉、機構(gòu)重疊、權(quán)限不清、職責不明、管理的層次和幅度不當?shù)痊F(xiàn)象依然存在；二是行政管理各環(huán)節(jié)的劃分和組合不盡合理和完整，以致出現(xiàn)“爭權(quán)奪利”，拖拉扯皮，推諉搪塞的現(xiàn)象。從客觀上為行政主體隨意行政、越權(quán)管理創(chuàng)造了土壤和環(huán)境，致使越權(quán)行政的出現(xiàn)不能及時地加以克服和糾正。

　　(二)人事管理制度不夠完善、行政主體工作人員素質(zhì)欠缺。任何行政管理都要通過行政人員的活動來實現(xiàn)，行政主體作為行政行為的直接實施者，其人員素質(zhì)對行政行為的合法與否有直接影響。我國現(xiàn)行人事管理制度在選人、用人、培養(yǎng)人、激勵人幾個環(huán)節(jié)上都有一定的缺陷.缺乏競爭機制的有效運作，對行政機關(guān)工作人員的錄用、考核、任免、獎懲、權(quán)利義務等項工作均未完全納入法制的軌道。人事管理制度不夠完善，以致行政職權(quán)行使者在品德修養(yǎng)、法律意識、專業(yè)素質(zhì)上的欠缺嚴重影響了政府工作人員自覺依法行政，給濫用職權(quán)、超越職權(quán)行政造成了事實上的合理化。

　　(三)行政職權(quán)日益擴張，行政法律、法規(guī)不完善，是產(chǎn)生超越職權(quán)的重要原因。一方面，隨著社會的發(fā)展，行政權(quán)在國家和社會生活中的作用越來越突出，行政權(quán)力廣泛、深入地干預社會生活已成為社會發(fā)展的必然趨勢，行政機關(guān)不但可以以國家法律授權(quán)頒布大量的行政法規(guī)和規(guī)章，同時由于缺少憲政的監(jiān)督，規(guī)章及其他規(guī)范性文件創(chuàng)制的“無序”現(xiàn)象非常嚴重，而且在行政執(zhí)法中具有很大的自由裁量空間，行政權(quán)力不斷膨脹已是毋容置疑的事實。

　　另一方面，法律、法規(guī)不夠完善，如對有關(guān)部門的權(quán)力規(guī)定得廣泛且具體，責任卻抽象“懸掛”，權(quán)責不對稱。表現(xiàn)在立法上，只有行政違法行為的規(guī)定，卻無相對應的行政責任規(guī)定；或者只有行政責任的規(guī)定而無明確的行政違法行為為前提；或者只有抽象、籠統(tǒng)、概括性的責任規(guī)定，卻無具體化的責任形式予以落實，等等，對日益擴張的行政權(quán)力不能充分地給予限制，給行政越權(quán)制造了空間，創(chuàng)造了機會。

　　(四)行政法制監(jiān)督不力，行政機關(guān)缺乏承擔超越職權(quán)的法律責任機制。長期以來.行政法制監(jiān)督一直是我國法制建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)。雖然我國行政法制監(jiān)督的主體有國家權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、專門行政監(jiān)督機關(guān)及國家機關(guān)系統(tǒng)外部的個人、組織，可以從多個角度、多重途徑予以監(jiān)督，但由于監(jiān)督機制、制約機制不完善，監(jiān)控往往不力，或有監(jiān)無控，或者對行政的監(jiān)督存在空白、漏洞，許多監(jiān)督應有的作用尚未發(fā)揮出來。

　　國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督，由于沒有具體的、切實可行的操作規(guī)范而流于形式，不能發(fā)揮實際作用；行政機關(guān)的監(jiān)督由于是本系統(tǒng)內(nèi)部上級或主管部門對下級行政行為的監(jiān)督和處理，缺乏法治所要求的權(quán)力分工與外部的有效制約機制，使監(jiān)督作用難以落到實處；國家機關(guān)系統(tǒng)外部的個人、組織作為行政法制監(jiān)督主體，只能通過批評、建議或申訴、控告、檢舉等方式向有權(quán)國家機關(guān)反映，缺乏權(quán)利保障，致使其監(jiān)督效果不盡如人意；國家司法機關(guān)特別是人民法院通過行政訴訟對行政機關(guān)行政行為的監(jiān)督，采取直接產(chǎn)生法律效力的監(jiān)督措施，應當是最有效的，但由于司法體制自身的弊端，我國各級法院隸屬于地方政府管轄，法院的獨立審判權(quán)難以實現(xiàn)，以致人民法院的監(jiān)督職能未能得到充分有效的發(fā)揮。

　　(五)經(jīng)濟利益的驅(qū)動導致行政超越職權(quán)。當前我國對行政事業(yè)性收費和罰沒收入的管理不夠嚴格，如罰款決定與罰款的收繳由行政執(zhí)法部門一個單位實施，便給執(zhí)法者個人尤其是執(zhí)法單位帶來直接的經(jīng)濟利益提供了可能實現(xiàn)的條件。本來，政府機關(guān)執(zhí)行公務，依法收取的費用和稅款都應當全部上交國家財政，作為代表國家行使行政權(quán)的人民政府及其工作部門、公務人員不應有自己的小集團利益和個人私利，但金錢、財富的誘惑和行政機關(guān)自身利益的驅(qū)動，刺激一些部門在政府行政執(zhí)法活動中隨意設(shè)置、爭奪審批權(quán)、收費權(quán)、罰款權(quán)，利用行政權(quán)力“創(chuàng)收”，造成了超越職權(quán)的現(xiàn)象時有發(fā)生。

　　行政權(quán)是一種最直接、最廣泛、最經(jīng)常影響公民權(quán)益的國家權(quán)力，行政越權(quán)行為既侵害了相對人的合法權(quán)益，同時也損害了政府依法行政、建設(shè)社會主義法治國家的秩序。為了防止和消除行政越權(quán)現(xiàn)象，必須在幾個可能造成權(quán)力“出軌”的環(huán)節(jié)，采取積極對策，監(jiān)督和控制行政權(quán)。

　　(一)在行政權(quán)力的來源環(huán)節(jié)上，完善相應的行政法律、法規(guī)，嚴格行政權(quán)的設(shè)定。

　　18世紀法國偉大的思想家孟德斯鳩曾經(jīng)指出：一切有權(quán)力的人，都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才停止。因此，完善相應的法律、法規(guī)，給權(quán)力設(shè)定嚴格的界限和范圍，是防止行政越權(quán)的有效途徑。

　　“無法律就無行政”，在我國行政機關(guān)的權(quán)力必須由法律規(guī)定，非經(jīng)法律授權(quán)，不可能擁有并行使某項權(quán)力。根據(jù)有限權(quán)力原則，法律對于行政權(quán)力的授予，意味著法律對權(quán)力的限制，因為不規(guī)定就等于行政機關(guān)沒有此項職能，如果行使了，就等于越權(quán)違法。

　　行政權(quán)力的授予首先是憲法和法律的事，通常通過兩種方式，一是憲法和組織法，一是單行的實體法。不管哪種形式，都是由立法機關(guān)制定的，立法機關(guān)制衡行政機關(guān)的主要方法便是制定法律，使行政權(quán)通過法律的規(guī)定明晰化、具體化、可操作化，并要求行政機關(guān)遵守和執(zhí)行。因此，當務之急是完善行政機關(guān)組織法和相應的單行實體法，從權(quán)力來源上控制行政權(quán)，行政權(quán)力的來源途徑作為行政權(quán)力的要素能決定行政機關(guān)有沒有某種權(quán)力或有多大的權(quán)力，而這又正是能控制行政權(quán)力的一個關(guān)鍵部位。因此，應通過科學設(shè)置組織機構(gòu)，合理劃分行政權(quán)力，明確各部門各職位的行政職能及其規(guī)范、要求，做到權(quán)責一致，界限分明；理順不同的權(quán)力關(guān)系，妥善處理好中央與地方、上級與下級的關(guān)系，克服多頭管理、政出多門的弊端，改變權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，促使各項權(quán)力運行到位，防止行政機關(guān)行政行為的主觀隨意性，減少和杜絕權(quán)力行使的越位。

　　(二)在行政權(quán)力的運行環(huán)節(jié)上，提高權(quán)力行使主體的素質(zhì)，對權(quán)力的運用實施過程進行約束，規(guī)定權(quán)力運用的時間、空間、方法、步驟等，是防止主體超越職權(quán)運用行政權(quán)力的主要制約手段。

　　1、完善公務員隊伍管理，提高公務員的素質(zhì)。權(quán)力的運行離不開權(quán)力的行使主體。埃爾曼說：“一種制度的功能如何須取決于操作者的素質(zhì)。因此，加強對行政權(quán)力控制的一個重要問題就是控制掌握權(quán)力的人，關(guān)鍵在于提高行政執(zhí)法主體公務員的法律意識和基本素質(zhì)。為此，當前可以圍繞以下幾個方面來進行人事制度改革。首先，以公開考試、擇優(yōu)錄用的辦法吸收社會上的優(yōu)秀人才；其次是改革國家機關(guān)工作人員職務升降制度，創(chuàng)造一個公平競爭的用人環(huán)境；第三，完善培訓制度，不斷加強對在崗公務員的培訓，以鍛煉和提高公務員自身素質(zhì)和能力；第四，初步建立較為完善的公務員法規(guī)體系，并將每一個公務員職位的權(quán)利、義務、職責明晰化、公開化、規(guī)范化，形成一個公平、平等、競爭、擇優(yōu)的用人環(huán)境。

　　2、盡快制定行政程序法，給行政權(quán)力的運行設(shè)立一個嚴格的程序。“一個妥當?shù)氖虑俺绦虮仁潞缶葷侄胃鼙Ｕ瞎竦睦??！?a href="/wiki/%E8%A1%8C%E6%94%BF%E7%A8%8B%E5%BA%8F" title="行政程序">行政程序通過對權(quán)力的制約促使行政主體從相對人的合法權(quán)利角度來考慮問題.通過對權(quán)力的約束和控制來保障公民權(quán)益。在行政權(quán)膨脹的情況下，立法權(quán)不可能完全通過實體法對行政權(quán)進行制約、而主要以制定程序法規(guī)定行政機關(guān)程序性義務和賦予公民程序性權(quán)利的方式，即建構(gòu)程序制約機制和行政相對人的參與機制來對行政權(quán)進行規(guī)范的控制。程序性制約機制主要包括行政行為說明理由制度、公示、時效、回避、信息獲取、閱卷、聽證制度等。行政相對人的參與機制則要求重視相對人在參與行政權(quán)力運作過程中擁有的各種權(quán)利。

　　通過設(shè)置合理的行政程序，可以確保公民對行政的廣泛參與，保障行政的公正、公開、透明，從而解決權(quán)力過程的失控問題。如針對行政機關(guān)利用行政權(quán)力“創(chuàng)收”、謀取單位利益或者個人好處的現(xiàn)象，加強對行政性事業(yè)性收費和罰沒收入的監(jiān)督和管理，實施罰款決定和收繳罰款相分離的辦法，使行政權(quán)力與具體的經(jīng)濟利益徹底脫鉤，可以避免行政機關(guān)越權(quán)“爭權(quán)奪利”行為的發(fā)生。再如目前大力推行的公示制度，對超越行政職權(quán)行為的產(chǎn)生是強有力的制約。公開是腐敗的天敵，公民參與是最有效的監(jiān)督，行為過程的公開，使得政府的行政行為完全置于廣大人民群眾的監(jiān)督之下，故意越權(quán)者不再也不能肆無忌憚地違法行政，暗箱操作自然失去了生存的空間；過失越權(quán)者由于有了大眾的監(jiān)督，也能及時地糾正違法行為。

　　(三)在行政權(quán)力運行的結(jié)果上，加強和完善行政法制監(jiān)督。

　　行政權(quán)恣意行使的結(jié)果必然侵犯公共利益或公民個人的合法權(quán)益，為糾正越權(quán)的行政行為，加強和完善行政法制監(jiān)督是抑制行政權(quán)運行失范的關(guān)鍵。

　　1、國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督。國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督的主要是行政機關(guān)抽象行政行為的合法性，對不合法的予以撤銷。根據(jù)我國當前的情況，主要應理順黨政關(guān)系，真正做到黨政分開，切實避免政府行為變?yōu)辄h政行為，為行政機關(guān)的監(jiān)督創(chuàng)造前提條件；加快制定監(jiān)督行政行為的實施細則，克服目前行政監(jiān)督工作過于原則、籠統(tǒng)的現(xiàn)象，使國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督名副其實，行之有效。

　　2、行政機關(guān)的監(jiān)督。行政機關(guān)對行政行為的監(jiān)督有兩種方式，一是對抽象行政行為的監(jiān)督，根據(jù)《憲法》和《組織法》的規(guī)定，上級人民政府對下級人民政府或本級人民政府對政府職能部門的不適當?shù)某橄笮姓袨橛袡?quán)給予變更或撤銷；二是對具體行政行為的監(jiān)督，根據(jù)《行政復議法》第28條規(guī)定，對超越職權(quán)的，政府或政府主管部門可以做出撤銷或確認該具體行政行為違法的復議決定。行政機關(guān)的監(jiān)督應成本低、效率高，為避免行政內(nèi)部監(jiān)督的隨意性，必須不斷完善相關(guān)的制度，如建立專門的復議機關(guān)、設(shè)立專門的復議主持人等，以使行政機關(guān)的審查和監(jiān)督真正落到實處。

　　3、國家司法機關(guān)的監(jiān)督。司法監(jiān)督作為一種法律監(jiān)督，與其他監(jiān)督方式相比具有相對獨立性、較高的公正性和司法人員較強的專業(yè)性等特點。人民檢察院作為行政法制監(jiān)督的主體，主要限于對嚴重違法亂紀、可能構(gòu)成犯罪的國家公務員的監(jiān)督。我國憲法賦予檢察機關(guān)充分的司法監(jiān)督權(quán)，但實踐中并沒有得到充分的行使，因此，應不斷完善檢察機關(guān)的監(jiān)督機制。人民法院作為行政法制的監(jiān)督主體，其主要監(jiān)督方式是通過行政訴訟對具體行政行為的合法性進行審查，撤銷違法的具體行政行為，包括越權(quán)的行政行為，以實現(xiàn)通過司法權(quán)來控制和限制行政權(quán)力從而保護公民權(quán)益的監(jiān)督職能。當前，改革我國的司法體制，使我國各級法院都成為國家的法院，獨立審判，這是充分發(fā)揮人民法院的行政法制監(jiān)督權(quán)、維護相對人合法權(quán)益的最終保障。

　　4、國家機關(guān)系統(tǒng)外部的個人、組織的監(jiān)督。個人、組織在行政法制監(jiān)督關(guān)系中作為監(jiān)督主體，有權(quán)對行政主體行使職權(quán)的行為和國家公務員遵紀守法的情況實施監(jiān)督。為此，一方面要大力提高全民的法制觀念，增強公民對行政法制監(jiān)督是其義不容辭的責任的意識；另一方面，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的重要作用，公開信息，最終實現(xiàn)全民所有。

　　(一)行政越權(quán)須由有權(quán)機關(guān)依法確認才能宣告無效或撤銷

　　在有些國家的行政法學中，學者們往往根據(jù)違法的法律效果，將行政違法分為無效行為與可撤銷行為。對于無效行為，任何人都可以不受期限和程序的限制，依自己的判斷否認其效力，而對于可撤銷行為，只有法定的有權(quán)機關(guān)經(jīng)法定程序才能使其失去效力。

　　筆者認為，在我國目前法制尚不完備和人們的法律意識有待提高的情況下，不僅在理論上難以完全劃清無效行為與可撤銷行為之間的界線，而且在事實上，由于行政違法具有合法行為的外形，它一經(jīng)作出，即具有形式上的約束力;所以，當行政行為(包括行政超越職權(quán)行為)是否有效發(fā)生爭執(zhí)時，應由有權(quán)機關(guān)按照法定程序確認才能宣布無效或予以撤銷。

　　在我國，目前主要可通過以下三條途徑對行政越權(quán)進行審查和監(jiān)督:

　　一是權(quán)力機關(guān)的審查和監(jiān)督。在我國，全國和地方各級人民代表大會及其常委會是人民行使國家權(quán)力的機關(guān)。憲法和有關(guān)組織法規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令;縣級以上地方各級人大及其常委會有權(quán)撤銷本級人民政府不適當?shù)臎Q定和命令。據(jù)此，國家權(quán)力機關(guān)在法律條文上對行政越權(quán)享有審查權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

　　二是行政機關(guān)的審查和監(jiān)督。行政機關(guān)對行政行為的監(jiān)督包括兩類:(1)一般監(jiān)督(亦稱隸屬監(jiān)督)，即上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的監(jiān)督。根據(jù)憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定，國務院有權(quán)改變或撤銷各部、委員會不適當?shù)牡拿?、指示和?guī)章，有權(quán)改變或撤銷地方各級國家行政機關(guān)不適當?shù)臎Q定和命令，縣級以上各級人民政府所屬工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導，并且依照法律或行政法規(guī)的規(guī)定受上級人民政府主管部門的領(lǐng)導或業(yè)務指導。所以，一般的隸屬監(jiān)督具體包括各級人民政府對所屬工作部門的監(jiān)督、上級人民政府對下級人民政府的監(jiān)督和上級人民政府所屬工作部門對下級人民政府所屬工作部門的監(jiān)督。(2)專門監(jiān)督，即專門的行政監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督。例如，《行政復議法》規(guī)定，復議機關(guān)對超越行政職權(quán)等違法的具體行政行為享有直接、完整的審查權(quán)，有權(quán)決定撤銷、變更，并可以責令被申請人重新作出具體行政行為。

　　三是人民法院的審查和監(jiān)督。根據(jù)行政訴訟法規(guī)定，人民法院有權(quán)對具體行政行為的合法性進行審查，對于超越行政職權(quán)等具體行政行為，人民法院可以判決撤銷或部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為。

　　(二)正確區(qū)分行政越權(quán)與無權(quán)行政行為

　　無權(quán)行政行為是指非行政主體行使了根本不享有的行政職權(quán)，即非國家行政機關(guān)未經(jīng)法律授權(quán)和主管國家行政機關(guān)委托行使了國家行政機關(guān)的職權(quán)。因此，無權(quán)行政行為與行政超越職權(quán)在性質(zhì)上是兩種完全不同的行為，它們分別有不同的內(nèi)涵。

　　根據(jù)行政法學原理，行政行為的成立要件包括主體合格，內(nèi)容合法適當，意思表示真實，符合法定形式和程序等。無權(quán)行政行為是主體不合格的行為，而行政超越職權(quán)則是內(nèi)容不合法的行為。兩者的區(qū)別具體表現(xiàn)在三個方面:(1)前提不同:無權(quán)行政行為的前提是行為主權(quán)根本不享有行政職權(quán);而超越職權(quán)的前提，行為主體依法享有一定的行政職權(quán)。(2)主體不同:無權(quán)行為的主體是非行政主體;而超越職權(quán)的主體可以是非行政機關(guān)(得到法律法規(guī)授權(quán)的社會組織)，也可以是行政機關(guān)，但肯定屬于行政主體。(3)屬性不同:無權(quán)行政行為在性質(zhì)上不屬行政行為;而超越職權(quán)屬于行政行為，只不過該行政行為沒有法律效力。

　　(三)注意越權(quán)無效原則的例外

　　越權(quán)無效原則是各國行政法普遍確認的一項重要原則。行政主體必須在法定的權(quán)限內(nèi)實施行政行為，超越法定權(quán)限的行為是違法的、無效的，且其撤銷具有溯及既往的效力。然而，由于國家行政管理的復雜性，在某些特殊情況下，行政行為即使在客觀上超越職權(quán)也不能被視為無效，或雖然應予撤銷，但撤銷可不溯及既往。按照世界各國的通例和某些國家的實際作法，這些越權(quán)無效原則的例外情形主要有:(1)在戰(zhàn)爭、社會動亂、自然災害等緊急情形下，行政主體出于公共利益需要，可以不受法律制約采取某些行政行為。這些行為雖然在形式上違法(如超越職權(quán))但實為法律所特許。這也是行政法應急性原則的要求和體現(xiàn)。(2)對于超越層級管轄權(quán)中上級行政主體行使下級行政主體職權(quán)的行為，只要其本身符合法律規(guī)定，一般不宜宣布無效或予以撤銷。(3)對超越地域管轄的行為，如在宣告行為無效或撤銷后有權(quán)行政主體已經(jīng)作出內(nèi)容相同的行為，撤銷的效力一般可不溯及既往。