說明理由制度是行政程序中的一項基本制度，它是指行政主體在作出對行政相對人合法權(quán)利產(chǎn)生不利影響的行政行為時，除法律有特別規(guī)定外，必須向行政相對人說明作出該行政行為的事實因素、法律依據(jù)以及進行自由裁量時所考慮的政策、公益、形勢、習(xí)慣等因素。

　　第一，附屬性，是指說明理由是附帶在一個法律上已成立的行政行為之上，不是法律上已成立的行政行為，就不存在說明理由之必要；

　　第二，論理性，是指說明理由是行政主體就作出行政行為的依據(jù)所進行的一種主觀法理上的論證；

　　第三，明確性，是指行政主體就行政行為所作的說明理由在內(nèi)容上必須是確定清楚的，避免行政相對人對行政行為的理由在理解上產(chǎn)生歧義；

　　第四，程序性，是指行政主體在作出行政行為同時，必須作出該行政行為的理由。

　　行政主體作出涉及相對人權(quán)益的決定、裁決，特別是作出對相對人權(quán)益有不利影響的決定、裁決時，必須在決定書、裁決書中說明其事實根據(jù)、法律根據(jù)或行政主體的政策考慮。除了具體行政行為以外，行政機關(guān)在制定行政法規(guī)、規(guī)章或發(fā)布其他規(guī)范性文件時，在可能的條件下，也應(yīng)在有關(guān)的政府公報中說明其事實根據(jù)和法律根據(jù)。

　　(一)有利于保證執(zhí)法公開，實現(xiàn)執(zhí)法公正，減少執(zhí)法偏差，增強行政決定的一致性

　　公開原則長期以來就一直被視為程序公正的基本標(biāo)準(zhǔn)和要求。英國曾經(jīng)有一個古老的法律格言“正義不但要伸張，而必須眼見著被伸張”，這就是說，沒有公開就沒有正義。公開旨在讓民眾親眼看見正義的實現(xiàn)過程口。行政公開具體而言，就是指行政主體在行使行政權(quán)力的過程中，應(yīng)當(dāng)依法將行政權(quán)力運行的依據(jù)、過程和結(jié)果向行政相對人和社會公眾公開，以使其知悉有效參與監(jiān)督權(quán)力的運行。行政公開是現(xiàn)代民主政治的題中應(yīng)有之意，其目的在于滿足公民的知情權(quán)，實現(xiàn)公民對行政的參與和監(jiān)督，以達到強化民主政治，防止行政腐敗之功效。

　　當(dāng)前推進公共服務(wù)行政已經(jīng)成為時代發(fā)展的潮流和趨勢，力求在行政主體與行政相對人之間架起一座溝通與信任，服務(wù)與合作，執(zhí)法與守法，管理與監(jiān)督的橋梁，消除傳統(tǒng)的行政中存在的懷疑與對抗，勢不兩立的關(guān)系，從而構(gòu)建起一種新型的戰(zhàn)略互動伙伴式的合作關(guān)系已經(jīng)成為公權(quán)力機關(guān)追求的一個目標(biāo)。在行政法律關(guān)系中要求達到如此效能，其實現(xiàn)途徑之一就是“行政公開”，即“陽光是最好的防腐劑，一切見不得人的事情都是從陰暗的角落里干出來的。行政機關(guān)為公共利益而活動，光明磊落，歡迎公眾檢查……保密的政府行政腐蝕也多，受到公眾監(jiān)督的政府為公眾服務(wù)的精神也較好”。行政公開的一項重要內(nèi)容就是要求執(zhí)法機關(guān)作出的行政決定、裁定內(nèi)容公開，依據(jù)公開，論證公開，即向行政相對人說明理由。說明理由制度與公開原則是相輔相成，一脈相承的。公權(quán)力機關(guān)作出的決定，往往對行政相對人造成有利的授予或者不利的負擔(dān)，在其對行政相對人個人權(quán)益和法律地位造成一定的影響，保障其知悉行政決定理由的權(quán)利，就顯得尤其重要。通過論證與邏輯的推理、判斷，使行政相對人在自身違法行為與責(zé)任后果之間尋找到一一對應(yīng)的因果關(guān)系。行政機關(guān)在決定裁決作出時明示依據(jù)得到事實證據(jù)、法律邏輯、法律推理路徑以及相關(guān)信息，使之為當(dāng)事人和社會公眾所了解、認識和批評，可以有效防止暗箱操作和黑幕交易。即使利害關(guān)系人不接受最終的決定，由于理由說明使公眾了解和認識到權(quán)力行使的過程，也可以增強公眾對公權(quán)力的信任，鼓勵公眾更加積極地參與到行政權(quán)力行使過程中來。

　　行政決定的一致性是平等保護的一項重要內(nèi)容，它要求同樣的情況同樣的對待，即行政主體在同時面對多個行政相對人時應(yīng)當(dāng)一視同仁，反對歧視；在先后面對多個行政相對人時應(yīng)當(dāng)前后致，反對反復(fù)無常。如果行政機關(guān)處理的兩個案件中的事實根據(jù)和法律依據(jù)相同或者基本相同，而行政決定不同或者相差較大，不一致就產(chǎn)生了，就直接導(dǎo)致了對行政相對人的不平等、不公正的對待，平等保護的原則就遭受到否定。因此，同樣的法律依據(jù)和事實根據(jù)，同樣的理由和同樣的推理過程，就應(yīng)當(dāng)依法得出同樣或者類似的最終決定。說明理由制度要求決定或者裁決的作出者陳述其理由與推理過程，明示其推理路徑，從而使得同一決定的作出者在對行政個案處理中必須考慮以前決定的過程和理由，遵循同樣的決定規(guī)則，作出符合一致性的結(jié)論。由于遵循同樣的推理路徑，不同決定的作出者對行政個案的處理過程中也需要考量前人由此得出的行政決定，從而使得行政決定更趨于一致性，避免出現(xiàn)前后矛盾或者明顯不一致。從人的一般記憶模式和行事規(guī)則看，經(jīng)過深思熟慮的理由說明和推理往往是最令人銘刻在心的而不容易忘記的，所以這就更能保證決定的一致性和協(xié)同性。

　　(二)有利于約束行政裁量權(quán)，防止行政決定的專橫和任意，使得行政決定更趨于理性和正確

　　行政裁量權(quán)指行政機關(guān)的自行決定權(quán)，即對行為的方式、范圍、種類、幅度等的選擇權(quán)。盡管從行政機關(guān)性質(zhì)上說，其屬于是執(zhí)行法律的機關(guān)，其行為應(yīng)當(dāng)依法實施。但現(xiàn)代社會國家主動干預(yù)社會經(jīng)濟生活、政府管理社會經(jīng)濟事務(wù)的職能不斷擴大。行政行為的技術(shù)性、專業(yè)性大為增強，行政活動的復(fù)雜性、多樣性更加明顯，立法機關(guān)不可能對全部行政活動都作出詳盡的規(guī)定作為行政機關(guān)行動的準(zhǔn)則，不得不允許行政機關(guān)擁有適度的行政裁量權(quán)，使之適應(yīng)復(fù)雜多變的社會生活。洛克曾經(jīng)說過：“有許多事情非法律所能規(guī)定，這些事情必須交給握有執(zhí)行權(quán)的人自由裁量，由他根據(jù)公眾福利和利益的要求來處理”。其實，行政裁量為現(xiàn)代法治所必需，國家必須承認行政裁量權(quán)的存在和作用。但這只是問題的一個側(cè)面。問題的另一個側(cè)面就是“所有的行政裁量權(quán)都可能被濫用，這仍是至理名言”，因此，我們既要強調(diào)對行政裁量權(quán)的需要，也要注意到它的危險性，強調(diào)對這種權(quán)力的監(jiān)督和控制。其實，行政裁量雖然意味著在法律所未及之范圍內(nèi)，行政享有某種程度的決定空間，但同時它也不應(yīng)是專斷的、含糊不清的、捉摸不定的權(quán)力，而應(yīng)當(dāng)是法定的、有一定之規(guī)的權(quán)力。在此情況下，行政合理性原則應(yīng)運而生，這就是我們常說的“理陛是法律的生命”。

　　在我國行政執(zhí)法中，因為缺乏明確具體的證據(jù)認證規(guī)則，執(zhí)法人員在行政執(zhí)法認定證據(jù)方面享有較大的行政裁量權(quán)。雖然法律要求執(zhí)法人員作出具體行政行為以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會的危害程度相當(dāng)，但因行政人員在作出行政決定時不要求論證說理，不要求論述行政相對人違法行為與違法后果之間形成的對應(yīng)關(guān)系，所以在行政人員心中，無意之中產(chǎn)生了一種“超自由心證主義”。在其他各國，為了限制行政人員的自由心證主義，一是制定嚴格的證據(jù)規(guī)則，限制行政人員采用證據(jù)的任意陛；另一方面規(guī)定行政決定的說明理由制度，要求執(zhí)法人員明確說明采納證據(jù)與運用證據(jù)認定案情的依據(jù)。但是，我國既缺乏相應(yīng)的證據(jù)認證規(guī)則，有沒有行政決定的說明理由制度，因此行政執(zhí)法人員的采納、運用證據(jù)就沒有受到限制，其行政裁量也就喪失控制和約束。說明理由制度在立法上規(guī)定不完備，導(dǎo)致行政裁量權(quán)較少受到規(guī)范和約束。建立說明理由制度，就是要構(gòu)建一套證據(jù)的認證規(guī)則，避免對相同的案件的認證出現(xiàn)因人而異、因地而異的情況。在行政決定的論證說理中充分地運用證據(jù)規(guī)則來說話，減少不必要的、空洞的說教與面目可憎的抽象的、概括的事實的累積，從而有效地約束行政裁量權(quán)。

　　行政決定需要建立在一定的客觀事實基礎(chǔ)之上。說明理由制度使得決定過程更加理性和正確，防止或減少公權(quán)力的任意專橫和隨意性，體現(xiàn)了限制和約束公權(quán)力的功能價值。說明理由制度要求行使公權(quán)力的機關(guān)在作出行政決定、裁決時需要陳述法律依據(jù)和事實理由。一項確定的理由必然支持一種確定的決定而不是相反的決定，如果其說明的理由是成立的，其所支持的決定肯定是理性、規(guī)范的而非任意妄為的。這就必然要求決定的作出者首先能夠提供最低限度的理由以自圓其說，并籍以說服行政程序參與人，從而不能專橫、武斷地缺乏真憑實據(jù)地草率作出結(jié)論。

　　同時，說明理由制度體現(xiàn)了決定過程與最終決定的內(nèi)在聯(lián)系；要求決定作出者根據(jù)行政程序中取得的證據(jù)和記錄說明自己的推理過程，而不能以行政程序之外或者記錄中原本不存在的證據(jù)資料支持自己的結(jié)論。這樣，公權(quán)力機關(guān)必須慎重考慮其決定所依據(jù)的法律依據(jù)和基本事實，找到支持其結(jié)論的合法合理的理由，使得決定的結(jié)論更加理性和正確，而不能任意做出決定。正如哈貝馬斯所言：“正確性”意味著合情合理的，由好的理由所支持可接受性。

　　（三)有利于保障和維護行政相對人的合法權(quán)益，尊重個人尊嚴，增強對行政決定的可接受程度

　　當(dāng)今法治社會，公權(quán)力機關(guān)一方面是維護社會秩序，提高行政效能，保護社會公共利益；另方面在于嚴格控制公權(quán)力濫用，保障行政相對人合法權(quán)益不受侵犯。尤其行政裁量權(quán)進入深入到社會經(jīng)濟生活的諸多方面，保護行政相對人并使其正當(dāng)合法權(quán)益免受侵害，已經(jīng)成為法律的一項重要價值取向。公權(quán)力機關(guān)在說明理由過程中，往往以書面形式向行政程序參與人及社會公眾說明其行政決定的過程，對程序的參與人的程序行為和實體主張作出回應(yīng)，如對程序參與人提供的證據(jù)作出采信或不采信的回應(yīng)，對當(dāng)事人申請撤訴等程序主張審查并作出同意與否的決定。

　　行政決定簡單無論證，就是在一定程度上漠視了行政相對人的權(quán)利，尤其是知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。行政相對人的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)是一種憲法權(quán)利。行政相對人有權(quán)知曉自己觸犯了什么法律、法規(guī)或者規(guī)章，有怎樣的事實證據(jù)作為機關(guān)處理的根據(jù)，自己實施的行為與被機關(guān)處理之間是否存在的必然因果聯(lián)系，行政機關(guān)為什么給予該種處理而不是其他處理。公權(quán)力機關(guān)的行政決定對于當(dāng)事人的疑問應(yīng)當(dāng)有一個回應(yīng)的過程，回應(yīng)的過程首先也是反映了對個體權(quán)利和個人尊嚴的尊重，使程序參與人在程序中獲得尊重，強化對公權(quán)力的信任，從而使得最終的決定更加容易被程序參與人理解和接受。如果對程序參與人的程序行為與實體主張不進行回應(yīng)而只是簡單地作出決定，無法提供合法合理的決定理由，程序參與人認為自己的權(quán)利和主張未得到應(yīng)有的重視，決定就可能難以得到當(dāng)事人的認可，進而容易受到當(dāng)事人的質(zhì)疑甚至反抗，使法律關(guān)系處于更加長久的不穩(wěn)定狀態(tài)。行政相對人從當(dāng)前公權(quán)力機關(guān)的行政決定文書上，根本看不出自己被處理的依據(jù)與處理的結(jié)論之間推理的過程與分析的理由。行政相對人的知情權(quán)被漠視是一個不爭的事實。

　　行政相對人被處理后，有權(quán)依據(jù)處理結(jié)果作出最終趨利避害的選擇，其如果認為行政機關(guān)的事實認定與處理結(jié)果之間沒有必然的對應(yīng)聯(lián)系，違反了邏輯判斷規(guī)則，就可以判斷行政處理不合法，采取救濟措施的可能。如果判斷行政機關(guān)處理沒有問題，就可能接受該處理，作為以后守法的借鑒。從目前社會實踐來看，行政爭議的數(shù)量不是減少了，而是增多了，并且絕大多數(shù)爭議都則是行政相對人試圖通過上訪尋求解決。當(dāng)事人不信任公權(quán)力機關(guān)行政決定、司法判決，理由很多，但其中一條非常重要的原因不排除就是因為公權(quán)力機關(guān)不尊重當(dāng)事人的權(quán)利，不正面回應(yīng)當(dāng)事人的訴求造成的。社會公眾提出救濟意味著指責(zé)和批評其反對的行為，如果不說明理由，則無法進行有效的反對。說明理由提供了公權(quán)力行使過程中的詳細信息，從而為利害關(guān)系人、公眾的批評和司法機關(guān)的審查提供了具體的對象，使其決定能夠得到有效的監(jiān)督，也有利于為利害關(guān)系人提供有效的法律救濟。與一個武斷的決定或裁定相比，一個說明理由的決定更容易被發(fā)現(xiàn)其瑕疵，通過其可以更有效地減少公權(quán)力濫用的幾率，為利害關(guān)系人提供更加完整的保護。如果行政機關(guān)的行政決定內(nèi)容制作精美，說理明晰，論證清楚，列舉事實客觀，援引依據(jù)準(zhǔn)確，行政相對人接受行政處理的程度必然會有大幅度提升。

　　(四)有利于減少行政相對人與公權(quán)力機關(guān)的爭訴和分歧，實現(xiàn)定紛止?fàn)?，案結(jié)事了，從而提高行政執(zhí)法效率

　　在傳統(tǒng)行政法時代，行政公正是行政主體首先要求考慮的問題。隨著社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，行政效率就提上了議事議程。公正、秩序與效率已經(jīng)被認定為行政的三大價值取向。在行政學(xué)中，行政效率的概念已經(jīng)超越了原本的效率概念，有其特定的涵義。具體而言，行政效率概念的基礎(chǔ)應(yīng)是管理活動中帶來的社會價值、社會效應(yīng)。一則不可單純地追求效益，效益與效率不完全一致；二則不能只顧微觀，否則可能損害整體效率與長遠效率；三則講求動機與效果的一致，動機好，效果好，才會有效率。其實，在許多法治國家的實踐中，高效行政已經(jīng)成為首要目標(biāo)。我國機構(gòu)改革的目標(biāo)之一就是要建立高效政府。

　　在行政管理實踐中，行政相對人與行政機關(guān)發(fā)生爭訴的理由很多，或?qū)π姓Q定最終結(jié)果不滿，或?qū)π姓?zhí)法過程存在腐敗行為不滿，或認為行政決定執(zhí)法程序存在明顯瑕疵不滿等，另外還有一個就是行政相對人對行政決定簡單無論證不滿。受傳統(tǒng)神秘主義執(zhí)法思想的影響，公權(quán)力機關(guān)不習(xí)慣在行政決定中過多的說明理由，它們都大都認為只要行政決定處理結(jié)果公正合理，說明理由多此一舉，即說明理由制度與公權(quán)力的行使效率之問存在一定的緊張關(guān)系，說明理由需要時間和必要的經(jīng)費支出，可能會降低效率。乍一看此觀點，不無道理。從正常的執(zhí)法來看，說理論證必須投入精力，理所當(dāng)然就會影響行政效率。

　　筆者認為上述問題，有兩個命題需要厘清：是如何理解對內(nèi)說理而對外不說理；二是如何理解行政效率的范疇。針對第一個問題，似乎費解但并不費解。但凡在公權(quán)力機關(guān)待過的人都知曉，行政機關(guān)在作出行政決定時，都有具體行政人員承辦該案件，在公權(quán)力機關(guān)行政領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)對外制發(fā)的行政決定時，承辦人員都會事先擬定一份案件審理報告，具體說明行政決定形成的原因和理由。據(jù)筆者了解，所有這些案件的審理報告都是洋洋灑灑，不下千言，其論證不可謂不嚴謹，引用材料不可謂不豐富，其邏輯推理不可謂不縝密，為什么將這些論證說理水平并不低的案件審理報告僅僅供奉給行政長官作為內(nèi)部審批的材料，而不將其毫無保留地展示給行政相對人作為對外法制宣傳的工具與展示自身依法行政的良好形象呢?由此可見，那種認為在行政決定中注重論證就會影響行政效率的說法值得商榷。因為在公權(quán)力機關(guān)內(nèi)部，行政決定的擬定初稿中已經(jīng)有了比較充分的說理與論證，遺憾的是，這些對內(nèi)說理而對外不說理的做法給人造成了誤解，即說明理由會影響效率，筆者認為實則不然。

　　對于上述第二個問題，單從說理與不說理比較，在行政決定中說理肯定比不說理更加費時間、費精力，影響行政效率似乎是必然的。但我們對執(zhí)法效率的理解不應(yīng)當(dāng)將其狹隘化，格式化，而應(yīng)當(dāng)將其放在一個系統(tǒng)中去考量。據(jù)筆者了解的情況，許多行政相對人在受到不利的行政決定后，往往習(xí)慣通過行政救濟和無休止的上訪來試圖解決爭議和糾紛，維護權(quán)益，而公權(quán)力機關(guān)為應(yīng)對這些曠日持久的行政爭議，可以說耗費了大量的人力、物力和財力。這些執(zhí)法爭議問題的出現(xiàn)，與行政決定制作簡單無論證甚至武斷關(guān)系很大。如果行政決定的內(nèi)容公開，文字表述嚴謹，證據(jù)的取舍科學(xué)、論證合理縝密，尊重行政相對人的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，保障當(dāng)事人的個體權(quán)利，對當(dāng)事人程序行為、實體性權(quán)利予以充分的回應(yīng)，必然減少行政相對人與公權(quán)力機關(guān)的爭訴，實現(xiàn)定紛止?fàn)?，案結(jié)事了，節(jié)約執(zhí)法資源，降低執(zhí)法成本，從總體上提高行政執(zhí)法效率，這難道還不容易理解嗎?

　　(五)有利于擴大法制宣傳和教育，提高公權(quán)力行為的可預(yù)測性，同時增強行政相對人的守法自律意識

　　在某種意義上說，人們對事物感興趣的程度取決于事物與他們的相關(guān)程度。現(xiàn)代文明諸國，法制日益健全，法律法規(guī)解釋浩如煙海，一般的群眾根本無暇關(guān)心它們。如果公權(quán)力機關(guān)對某一當(dāng)事人作出的一種處理結(jié)果同時，所列舉的事實清楚，論證有力，證據(jù)采用合理，讓行政相對人明白自己的行為所導(dǎo)致的后果在法律與事實上能夠找到一一對應(yīng)的聯(lián)系，在行政相對人心中就會留下很深的印象，從而起到必要的教育作用。同時，隨著社會的發(fā)展，社會主體之間的關(guān)系日趨復(fù)雜，新型的社會關(guān)系和社會事務(wù)與日俱增，公權(quán)力對個人權(quán)利領(lǐng)域的影響也是日趨廣泛和滲入，社會公眾對公權(quán)力的行使產(chǎn)生了更多的依賴。社會公眾希望能對公權(quán)力的行為作出預(yù)測，以便更好地安排自己的生產(chǎn)、生活。說明理由在對個案進行分析說明的過程中，說明了公權(quán)力對事實的認定和對法律規(guī)則依據(jù)的援引，并闡述其對事實證據(jù)和法律規(guī)則的態(tài)度以及它們與最終決定的邏輯關(guān)系，從而使得當(dāng)事人和其他社會公眾能夠清楚地了解到公權(quán)力行使過程中的相關(guān)信息，對同樣或者類似的個案作出自己的判斷和預(yù)測。

　　如果公權(quán)力機關(guān)作出不利行政相對人的行政決定只是簡單的文字材料堆砌，行政相對人一般都會產(chǎn)生對抗和抵觸情緒，認為自己不該處理或者認為不該如此嚴重處理。有許多公權(quán)力機關(guān)處理的行政案件，當(dāng)事人不服行政決定，申請行政復(fù)議，但是復(fù)議之后仍然維持了該行政決定，但行政相對人并再尋求司法救濟。當(dāng)然其中的原因很多，他們或許是認為行政訴訟成本太大，或許不敢與機關(guān)對簿公堂擔(dān)等。但有一個原因恐怕不能排除，即行政復(fù)議決定文書中對事實證據(jù)的分析與論證推理，得出的結(jié)論已經(jīng)讓行政相對人認識到自身違法行為與處理結(jié)果之間具有一種必然的聯(lián)系。通過對行政執(zhí)法過程的公開與行政決定中的理由說明，有助于行政相對人學(xué)習(xí)法律，自覺守法，可以對行政相對人起到必要的警示作用，教育他們守法自律。

　　(一)國外說明理由制度的有關(guān)規(guī)定。許多國家的行政程序法均明確規(guī)定了說明理由制度，如德國《=行政程序法>第39條，日本《行政程序法》第14條，荷蘭《基本行政法典>第3條等都明確規(guī)定了說明理由制度。法國《說明行政行為理由及改善行政機關(guān)與公眾關(guān)系法》規(guī)定行政機關(guān)作出行政決定應(yīng)當(dāng)說明理由，說明理由應(yīng)當(dāng)以書面形式進行，且應(yīng)指出構(gòu)成決定根據(jù)的法律理由和事實理由；美國《聯(lián)邦行政程序法>規(guī)定，所有的行政決定都必須附有關(guān)于“事實、理由、結(jié)論以及相應(yīng)的依據(jù)”的說明，除非“某些理由是不言自明的”；在英國，說明理由被視為行政正義的一個基本要求。

　　(二)國內(nèi)說明理由制度的現(xiàn)狀及存在缺陷。我國沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定行政程序的說明理由制度，只是散見于個別法律之中。如《行政處罰法》第39條規(guī)定：行政機關(guān)給予相對人行政處罰，應(yīng)在處罰決定書中載明當(dāng)事人違法的事實和證據(jù)，以及處罰的依據(jù)。這實際上是在行政處罰領(lǐng)域確立了說明理由制度。該制度要求行政主體在作出對相對人的行政處罰決定時，必須給以合理、合法的解釋?！缎姓S可法》第19條規(guī)定：“起草法律草案、法規(guī)草案和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章草案，擬設(shè)定行政許可的，起草單位應(yīng)當(dāng)采用聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定機關(guān)說明設(shè)定該行政許可的必要性、對經(jīng)濟和社會可能產(chǎn)生的影響以及聽取和采納意見的情況同時，《全面推進依法行政實施綱要》中要求，行政機關(guān)行使自由裁量權(quán)時應(yīng)當(dāng)在行政決定中說明理由”。綜上，盡管目前我國法律對行政行為說明理由有一些零星規(guī)定，然而這些規(guī)定還不夠系統(tǒng)，行使自由裁量權(quán)時說明理由還存在著不足之處：第一，事實認定的理由比較簡略。較少引用證據(jù)去論證認定的事實，也很少對當(dāng)事人提出的證據(jù)進行分析，對這些證據(jù)及其證明案件事實之間的關(guān)系不予說明。第二，有關(guān)法律的論證比較欠缺。不少行政處罰決定書在解釋當(dāng)事人的行為為什么違法、違反的是什么法的認定上有欠缺。第三，對行政機關(guān)和行政相對人之間爭議的問題缺少解釋。在雙方發(fā)生爭議的情況下，為什么堅持行政機關(guān)所認定的而否定對方的事實和理由，明確的說明比較欠缺。

　　行政說明理由制度是現(xiàn)代行政程序中的重要組成部分我國目前沒有統(tǒng)一的行政程序法典對行政行為說明理由加以規(guī)范，單行法規(guī)中也罕有說明理由的規(guī)定。因此，在統(tǒng)一的《行政程序法典》中應(yīng)規(guī)定行政說明理由制度。

　　(一)行政行為說明理由的時間。

　　一種觀點認為說明理由的時間，必須是在行政主體作出影響行政相對人合法權(quán)益行政行為的同時說明理由，既不能在作出行政行為之前說明理由，也不能在作出行政行為之后才說明理由，這一點同國外的規(guī)定是一致的。另外一種觀點主張進行兩次理由說明：擬作出行政行為時的初次說明理由和作出行政行為時的再次說明理由。前者是為聽取相對人的意見，以實現(xiàn)行政公正；后者則是為相對人尋求法律救濟和有權(quán)機關(guān)進行審查提供便利條件。初次說明理由與行政行為的作出之間應(yīng)有一定間隔期，以保證相對人收集充分的證據(jù)進行防衛(wèi)。同時，行政活動具有連續(xù)性，故間隔期不宜過長。

　　(二)行政行為說明理由的主體。

　　行政行為說明理由的主體是指享有國家行政權(quán)力，能以自己的名義實施行政活動，并能獨立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律效果的社會組織。在我國，行政行為說明理由的主體主要有以下幾類：第一，行政行為是由一個行政機關(guān)作出的，那么該機關(guān)就是該行政行為說明理由的主體；第二，如果行政行為是由兩個以上行政機關(guān)以共同的名義作出的，那么這兩個機關(guān)都是該行政行為說明理由的主體；第三，法律、法規(guī)授權(quán)的組織作出該具體行政行為的，那么該組織是該行政行為說明理由的主體；第四，行政機關(guān)委托的組織做出的行政行為，作出委托的行政機關(guān)是該行政行為說明理由的主體；第五，縣級以上地方人民政府依法設(shè)立的派出機關(guān)作出的行政行為，派出機關(guān)是該行政行為說明理由的主體；第六，政府工作部門依法設(shè)立的派出機構(gòu)作出的行政行為要區(qū)別對待，如果是以派出機構(gòu)的名義作出的，那么派出機構(gòu)是該行政行為說明理由的主體；如果是以政府工作部門的名義作出的，那么政府工作部是該行政行為說明理由的主體。

　　(三)行政行為說明理由的范圍和方式。

　　說明理由的范圍不僅應(yīng)包括具體行政行為也應(yīng)包括抽象行政行為。從行政管理實際來看，行政行為的種類及其數(shù)量都非常龐大，不可能對所有的行為都說明理由。從我國實際來看，下列行為應(yīng)當(dāng)說明理由：全部或部分地限制當(dāng)事人權(quán)利或利益的；增加當(dāng)事人的義務(wù)或者對其實施行政處罰的；否定了當(dāng)事人的復(fù)議、復(fù)核、申訴等申請救濟行為的；和當(dāng)事人的要求全部或部分相反的；和技術(shù)評估報告、可行性研究等全部或部分相反的；不同于通常慣例或者原則的；撤銷、變更、中止以前的行政行為，使當(dāng)事人的利益受到損害的。相對于上述應(yīng)當(dāng)說明理由的情形，可以免除行政主體說明理由義務(wù)的例外情況主要有：如情況緊急，行政主體沒有時間說明理由，可不說明；行政主體對行政相對人的請求不作答復(fù)被認為是同意相對人的請求的情況；法律規(guī)定的如涉及國防外交等事項的國家行為、保密事項的；行政決定并未限制公民權(quán)利、不影響相對人權(quán)利義務(wù)的行政行為，受益行政行為等。

　　行政行為說明理由的方式應(yīng)當(dāng)以書面說明為原則，口頭說明為例外。無論是授權(quán)行為、處分行為、行政合同還是行政指導(dǎo)等行為，都應(yīng)以書面的方式說明理由，尤其是對相對人的權(quán)益有重大影響的行政處分行為，必須采取嚴格的書面形式。這是保證相對人的合法權(quán)益與行政機關(guān)行政管理活動規(guī)范化的必然要求。

　　(四)行政行為說明理由的內(nèi)容。

　　行政行為說明理由的內(nèi)容應(yīng)確定一個最低標(biāo)準(zhǔn)，以此來衡量說明理由的內(nèi)容是否符合要求。這些標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是：第一，事實依據(jù)，即作出行政行為的主要事實依據(jù)，以及說明行政主體是如何取得該事實依據(jù)的。所謂主要事實依據(jù)，是指一個理智正常的人借助該說明中所陳述的事實依據(jù)，可以明了行政主體的目的和事實推定。行政主體作出行政行為所依據(jù)的事實證據(jù)不僅內(nèi)容合法，而且取得證據(jù)的方式、形式也必須合法。第二，法律依據(jù)。說明理由中對法律依據(jù)的說明應(yīng)全面展示行政行為的法律性依據(jù)，包括制定法、判例、政策、行政慣例和行政法的般原理。行政主體還要向行政相對人展示出其根據(jù)選定的事實而選擇法律時的推理過程。第三，運用自由裁量權(quán)的考慮，即在沒有法律規(guī)定或法律規(guī)定較為籠統(tǒng)的情況下，行政主體實施行政行為的正當(dāng)性理由。行政主體運用自由裁量權(quán)應(yīng)說明行政主體在作出行政行為時運用了自由裁量權(quán)以及在運用自由裁量權(quán)作出某一行政行為時的裁量依據(jù)。

　　(五)行政行為說明理由的瑕疵及法律后果。

　　行政主體在說明理由程序中出現(xiàn)的違法或不當(dāng)情況就是說明理由的瑕疵。其表現(xiàn)形態(tài)有兩種：一是行政主體未履行法定的說明理由義務(wù)；二是行政主體雖然對其實施的行政行為進行了說理，但該說理未達到正常的標(biāo)準(zhǔn)或有悖于正常的標(biāo)準(zhǔn)。說明理由瑕疵主要是行政行為程序違法。對于行政主體違反法定程序而作出的行政行為，可采用撤銷、補正等形式予以解決。

　　說明理由制度是法律程序體現(xiàn)正義、保障程序理性的必要條件和重要手段。一個提供了理由的決定固然未必是準(zhǔn)確或體現(xiàn)了正義的，但沒有任何理由加以支持的決定僅從形式上就令人難以接受。在我國正在進行的行政程序法制度建設(shè)中，人們沒有理由拒絕說明理由這一制度性安排。