就業(yè)保障，是指國(guó)家為了保障公民實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)權(quán)所采取的創(chuàng)造就業(yè)條件、擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì)的各種措施的總稱。

發(fā)展型就業(yè)保障制度的主要目標(biāo)包括以下幾個(gè)方面：

一是對(duì)勞動(dòng)者提供不斷的與不同層次的培訓(xùn)， 是他們能夠持續(xù)性地提高技能與工作能力，提高就業(yè)質(zhì)量。積極促進(jìn)就業(yè)和穩(wěn)定，擴(kuò)大就業(yè)數(shù)量；

二是保障失業(yè)人員的基本生活，適度提高失業(yè)保險(xiǎn)與失業(yè)保障的待遇水平。

三是要實(shí)現(xiàn)符合條件的失業(yè)人員的“應(yīng)保盡?！埃瑫r(shí)盡量擴(kuò)大失業(yè)保障的覆蓋面，一方面最大限度地調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者參與勞動(dòng)力市場(chǎng)，另一方面努力使勞動(dòng)者獲得公平、公正和相對(duì)穩(wěn)定的就業(yè)環(huán)境，構(gòu)建和諧的勞動(dòng)關(guān)系。

從過(guò)去僅僅強(qiáng)調(diào)失業(yè)保險(xiǎn)制度與積極就業(yè)政策的結(jié)合，轉(zhuǎn)換為失業(yè)保障制度與勞動(dòng)力市場(chǎng)建設(shè)的有機(jī)結(jié)合。在完善第一勞動(dòng)力市場(chǎng)的同時(shí)，積極建設(shè)第二、三勞動(dòng)力市場(chǎng)，讓市場(chǎng)機(jī)制、政府干預(yù)和社會(huì)幫助共同發(fā)揮減少失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)的作用。

難點(diǎn)之一：

隱性失業(yè)人員增多。當(dāng)前形勢(shì)下，許多企業(yè)受國(guó)際金融危機(jī)的沖擊，出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)困難、轉(zhuǎn)產(chǎn)調(diào)整并進(jìn)而大量裁員，但是勞動(dòng)者寧愿呆在企業(yè)享受最基本的社會(huì)保險(xiǎn)，也不愿主動(dòng)提出下崗或辭職，謀求再就業(yè)新路，這是一個(gè)就業(yè)保障主要難點(diǎn)。同大多數(shù)職工一樣，有些勞動(dòng)者自信心不足，對(duì)再就業(yè)前景不看好，害怕與原單位脫離勞動(dòng)關(guān)系。企業(yè)出于社會(huì)責(zé)任考慮、享受了政府的困難補(bǔ)助也不愿解除勞動(dòng)合同。

在這種情況下形成隱性的失業(yè)狀況，是一種呈現(xiàn)與基本現(xiàn)實(shí)不一致的表象的勞動(dòng)關(guān)系，職工為了保護(hù)自己的飯碗，自動(dòng)退讓勞動(dòng)關(guān)系的主動(dòng)權(quán)。

難點(diǎn)之二：

掩蓋既成事實(shí)的勞動(dòng)關(guān)系。勞動(dòng)者身份的變化和大規(guī)模剩余勞動(dòng)力的出現(xiàn)經(jīng)常是同重大金融危機(jī)、外部債務(wù)、結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃和私有化相聯(lián)系的，特別是在發(fā)展中國(guó)家或經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家。這種情況反映在國(guó)家經(jīng)濟(jì)衰退和就業(yè)或工作條件的惡化上面。在這種背景下，非正規(guī)就業(yè)形式是特別突出的，勞動(dòng)者頻繁地與多個(gè)雇主改變勞動(dòng)關(guān)系，企業(yè)也不愿意與勞動(dòng)者簽定既成事實(shí)的勞動(dòng)關(guān)系。

企業(yè)的目的在于取消或者削弱由法律規(guī)定的勞動(dòng)保護(hù)，或是為了逃避稅收和社會(huì)保障義務(wù)，勞動(dòng)者作為一種保護(hù)自己的讓渡行為。因此，這是一種試圖隱藏或歪曲勞動(dòng)關(guān)系的行為，或者通過(guò)另一種合法的外衣，或者賦予它另一種形式。

掩蓋的勞動(dòng)關(guān)系還可能導(dǎo)致掩蓋雇主的身份，當(dāng)被稱之為雇主的人員實(shí)為一名中介人時(shí)就會(huì)發(fā)生這種情況，目的在于把真正的雇主從對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的任何介入中和最終從對(duì)工人承擔(dān)的任何責(zé)任中解脫出來(lái)。

難點(diǎn)之三：

缺乏技能培訓(xùn)和崗位培訓(xùn)，勞動(dòng)者的就業(yè)能力得不到提高。企業(yè)會(huì)不愿意投資培訓(xùn)那些可能不會(huì)長(zhǎng)期留下來(lái)的勞動(dòng)者。除非出于極其特殊的目的，否則用人企業(yè)也不會(huì)培訓(xùn)由其他公司提供的勞動(dòng)者。未經(jīng)培訓(xùn)的勞動(dòng)者會(huì)影響到企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。更重要的是，培訓(xùn)方面不足會(huì)削弱勞動(dòng)者就業(yè)能力的提高。此外，在某些擁有大量不受保護(hù)工人的部門(mén)，這種負(fù)面形象可能會(huì)對(duì)招聘和留住勞動(dòng)者造成嚴(yán)重問(wèn)題。建筑業(yè)就是這些部門(mén)的一個(gè)例子。

難點(diǎn)之四：

忽視勞動(dòng)者的職業(yè)安全和職業(yè)健康。有些事故，如那些由大型運(yùn)輸工具造成的事故或工廠中發(fā)生的嚴(yán)重事故不僅造成了對(duì)環(huán)境的破壞，而且造成了第三方的傷亡。在大量使用轉(zhuǎn)承包方式的情況下，也能看到事故風(fēng)險(xiǎn)與缺乏工人保護(hù)之間的聯(lián)系。問(wèn)題不在于轉(zhuǎn)承包方式本身，而在于它的不恰當(dāng)使用，不恰當(dāng)使用會(huì)引發(fā)或加劇風(fēng)險(xiǎn)。從不交納社會(huì)保障費(fèi)和稅收方面來(lái)說(shuō)，缺乏保護(hù)還會(huì)對(duì)財(cái)政造成很大的影響。

難點(diǎn)之五：

勞資雙方主體在利益訴求上失衡。企業(yè)用工需求減少，讓勞動(dòng)者待崗、放假、降薪，或者小規(guī)模裁員和職工待崗歇業(yè)現(xiàn)象似乎是合法的，欠薪、斷保等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，勞動(dòng)使用關(guān)系中供給和需求的不確定性增加。爭(zhēng)議焦點(diǎn)集中在企業(yè)裁員、減薪，以及拖欠工資尤其是拖欠加班工資幾個(gè)方面。

上述五大難題互相交織，勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的糾紛類型日趨多元化，以前的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件主要集中在勞動(dòng)報(bào)酬上。近年看來(lái)，新的糾紛不斷出現(xiàn)，除了勞動(dòng)報(bào)酬外，有勞動(dòng)全責(zé)、工傷待遇、追索保險(xiǎn)金、勞動(dòng)檔案遺失索賠等。

此外，勞動(dòng)者要求補(bǔ)辦退休手續(xù)、簽訂無(wú)固定期限勞動(dòng)合同、要求帶薪年休假待遇、申請(qǐng)中院撤銷勞動(dòng)仲裁，以及確認(rèn)辭退開(kāi)除決定無(wú)效并恢復(fù)工作等新的訴訟內(nèi)容也浮出水面。職工將面臨工資下降或失業(yè)的可能，這會(huì)直接影響到員工購(gòu)買(mǎi)力、借貸狀況、生活水平乃至生存。

城市貧困已經(jīng)成為影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要問(wèn)題。而解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵是要積極做好城市貧困群體的就業(yè)和再就業(yè)工作，對(duì)他們實(shí)施就業(yè)保障。為此，提出七條政策建議。

一、建立并完善貧困群體就業(yè)保障機(jī)制。

隨著下崗向失業(yè)并軌，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，以失業(yè)人員為主體的城市貧困群體將長(zhǎng)期存在。因此，必須特別關(guān)注城市貧困群體的就業(yè)問(wèn)題，建立并逐步完善貧困群體就業(yè)保障機(jī)制，以對(duì)貧困群體失業(yè)和長(zhǎng)期失業(yè)人員在政策上有所傾斜。街道一級(jí)是就業(yè)保障的關(guān)鍵層次，應(yīng)有專門(mén)的人員或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作，并針對(duì)每一個(gè)貧困人員的不同情況逐一落實(shí)就業(yè)保障措施。建議在城市街道一級(jí)的最低生活保障和失業(yè)保險(xiǎn)、就業(yè)援助等就業(yè)保障工作由同一個(gè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，在政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)將最低生活保障職能交由勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)直接承辦。

二、對(duì)城市貧困群體實(shí)行特殊的就業(yè)扶持政策。

一是發(fā)工資性補(bǔ)助。對(duì)企業(yè)招用年齡男50歲以上、女45歲以上、持有《城市居民最低生活保障金領(lǐng)取證》的下崗失業(yè)人員、并簽訂半年以上勞動(dòng)合同、工資標(biāo)準(zhǔn)不低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的，除按國(guó)家有關(guān)下崗失業(yè)人員政策發(fā)給社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼外，再給予用人單位每月150元左右的工資性補(bǔ)助，以充分調(diào)動(dòng)單位雇傭貧困人員的積極性。

二是對(duì)再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)上述人員并成功介紹就業(yè)的，除按預(yù)定的標(biāo)準(zhǔn)支付培訓(xùn)費(fèi)用外，還按人頭發(fā)給一定的就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)金。

三是對(duì)下崗失業(yè)人員中的貧困人員組織起來(lái)就業(yè)或自謀職業(yè)、從事勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的，除享受有關(guān)下崗失業(yè)人員的優(yōu)惠扶持政策外，可比照上述一項(xiàng)政策，發(fā)給每人每月150元的工資性補(bǔ)助，期限一年；對(duì)男年滿50歲以上、女年滿45歲以上的，可延長(zhǎng)發(fā)放期限，直至其能正常經(jīng)營(yíng)并有贏利能力為止。

三、對(duì)貧困群體進(jìn)行免費(fèi)職業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹。

由于城市貧困群體經(jīng)濟(jì)承受能力極為脆弱，應(yīng)為其提供便捷、免費(fèi)的職業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹服務(wù)。要推廣“就業(yè)服務(wù)承諾制”，對(duì)經(jīng)過(guò)技能培訓(xùn)、職業(yè)指導(dǎo)的人員，保證其上崗再就業(yè)。

四、強(qiáng)化失業(yè)保險(xiǎn)的就業(yè)保障功能。

失業(yè)保險(xiǎn)在政策取向上從以生活保障為主轉(zhuǎn)為以就業(yè)保障為主，具體建議：一是待遇給付期限縮短到不超過(guò)六個(gè)月，在此期間養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)視同繳費(fèi)，增強(qiáng)失業(yè)人員再就業(yè)緊迫感；二是待遇給付標(biāo)準(zhǔn)與本人繳費(fèi)工資掛鉤，可考慮為繳費(fèi)工資的50%，最少不低于最低工資的70—80%(達(dá)到現(xiàn)水平)；三是大部分失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)應(yīng)當(dāng)用于轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)方面的支出；四是由失業(yè)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)失業(yè)人員的再就業(yè)援助，就業(yè)援助的目標(biāo)是對(duì)每一位失業(yè)人員負(fù)責(zé)到底，直至就業(yè)脫貧；五是逐步將非正規(guī)就業(yè)的靈活就業(yè)人員納入失業(yè)保險(xiǎn)范圍。

五、開(kāi)展多種形式的再就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)援助服務(wù)。

首先，要通過(guò)失業(yè)保險(xiǎn)和國(guó)家財(cái)政提供充足的培訓(xùn)資金。

其次，要運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制辦培訓(xùn)，鼓勵(lì)民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參與培訓(xùn)。

第三，對(duì)文化程度較低、接受新技術(shù)能力較差、不適合參加正規(guī)就業(yè)培訓(xùn)的，可由失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)直接聯(lián)系用人單位進(jìn)行試工，試工人員由用人單位進(jìn)行崗前培訓(xùn)或在崗培訓(xùn)，試工期為3個(gè)月—6個(gè)月。

第四，對(duì)上述幾種方式都難以再就業(yè)的長(zhǎng)期失業(yè)者，由政府資助、單位或個(gè)人經(jīng)辦的就業(yè)安置項(xiàng)目安置失業(yè)人員，除享受國(guó)家規(guī)定的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼外，對(duì)這些單位發(fā)給本人工資50%的工資性補(bǔ)貼，期限一年。

第五，對(duì)接近退休年齡或家庭極為貧困，上述措施都難以奏效的，由政府購(gòu)買(mǎi)就業(yè)崗位直接安置，政府購(gòu)買(mǎi)就業(yè)崗位的工資報(bào)酬要控制在一個(gè)合理的限度內(nèi)。

六、千方百計(jì)擴(kuò)大就業(yè)、鼓勵(lì)用人。

一是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和所有制結(jié)構(gòu)。二是通過(guò)大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)開(kāi)辟就業(yè)崗位。三是扶持中小企業(yè)和鼓勵(lì)下崗失業(yè)人員自謀職業(yè)。四是鼓勵(lì)非公有制企業(yè)擴(kuò)大用人。

七、“三管齊下”，強(qiáng)化就業(yè)保護(hù)工作。

一是勞動(dòng)保障行政部門(mén)要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能。

二是充分發(fā)揮工會(huì)組織維權(quán)職能。

三是修訂勞動(dòng)法，強(qiáng)化法律責(zé)任規(guī)定。

普費(fèi)福將就業(yè)保障寫(xiě)在第一條，而且舉了通用汽車公司土星工廠(Saturn)和美國(guó)西南航空公司的例子作為佐證。就業(yè)保障的意思是公司對(duì)員工口頭承諾，不會(huì)在經(jīng)濟(jì)不景氣的時(shí)候大規(guī)模裁員。索尼公司前董事長(zhǎng)出井伸之曾經(jīng)嘲笑美國(guó)的管理人員，說(shuō)他們“將員工看成賺錢(qián)的工具，經(jīng)濟(jì)景氣時(shí)就大量招人，不景氣時(shí)就大量裁人，而經(jīng)濟(jì)不景氣又不是員工造成的。”顯然，美國(guó)大多數(shù)公司在裁員這一點(diǎn)上口碑都不算好，所以不裁員的公司就成了萬(wàn)眾矚目的公司，就成了許多人向往的公司。就業(yè)保障于是成了激勵(lì)員工的一個(gè)重要因素。像西南航空公司這樣一個(gè)自成立之日起從來(lái)沒(méi)有裁過(guò)員的公司每有一個(gè)崗位招聘，就有上千人應(yīng)聘，這與其就業(yè)保障有一定的關(guān)系。

有一點(diǎn)要說(shuō)明的是，就業(yè)保障指的是不裁員，但并不是不開(kāi)除人。批量裁員與開(kāi)除員工是兩個(gè)概念，因?yàn)榍罢哂纱蠼?jīng)濟(jì)環(huán)境引起，而后者是與個(gè)體員工的表現(xiàn)惡劣有關(guān)。

但是，這一法寶在多大程度上適用于其他文化環(huán)境呢?從“大鍋飯鐵飯碗”走過(guò)來(lái)的中國(guó)企業(yè)恐怕都不愿意對(duì)員工做這樣的承諾，因?yàn)樵诔浞值木蜆I(yè)保障前提下，人們已經(jīng)目睹了太多的懶散懈怠，太多的出工不出力。就像日本韓國(guó)這些一直推行“終身雇傭”的國(guó)家，也開(kāi)始改變管理理念，嘗試采取沒(méi)有就業(yè)保障的管理方式。

就業(yè)保障在美國(guó)企業(yè)中能夠激發(fā)員工積極性的原因可能部分來(lái)自文化中的“反差”效應(yīng)，因?yàn)橹挥猩倭康墓咀鋈绱说某兄Z。而在幾乎所有公司都實(shí)行“終身雇傭制”的日本，就業(yè)保障非但起不到激勵(lì)作用，可能反而會(huì)起反激勵(lì)的作用。