就業(yè)保障，是指國家為了保障公民實(shí)現(xiàn)勞動權(quán)所采取的創(chuàng)造就業(yè)條件、擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會的各種措施的總稱。

發(fā)展型就業(yè)保障制度的主要目標(biāo)包括以下幾個方面：

一是對勞動者提供不斷的與不同層次的培訓(xùn)， 是他們能夠持續(xù)性地提高技能與工作能力，提高就業(yè)質(zhì)量。積極促進(jìn)就業(yè)和穩(wěn)定，擴(kuò)大就業(yè)數(shù)量；

二是保障失業(yè)人員的基本生活，適度提高失業(yè)保險與失業(yè)保障的待遇水平。

三是要實(shí)現(xiàn)符合條件的失業(yè)人員的“應(yīng)保盡保“，同時盡量擴(kuò)大失業(yè)保障的覆蓋面，一方面最大限度地調(diào)動勞動者參與勞動力市場，另一方面努力使勞動者獲得公平、公正和相對穩(wěn)定的就業(yè)環(huán)境，構(gòu)建和諧的勞動關(guān)系。

從過去僅僅強(qiáng)調(diào)失業(yè)保險制度與積極就業(yè)政策的結(jié)合，轉(zhuǎn)換為失業(yè)保障制度與勞動力市場建設(shè)的有機(jī)結(jié)合。在完善第一勞動力市場的同時，積極建設(shè)第二、三勞動力市場，讓市場機(jī)制、政府干預(yù)和社會幫助共同發(fā)揮減少失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)的作用。

難點(diǎn)之一：

隱性失業(yè)人員增多。當(dāng)前形勢下，許多企業(yè)受國際金融危機(jī)的沖擊，出現(xiàn)經(jīng)營困難、轉(zhuǎn)產(chǎn)調(diào)整并進(jìn)而大量裁員，但是勞動者寧愿呆在企業(yè)享受最基本的社會保險，也不愿主動提出下崗或辭職，謀求再就業(yè)新路，這是一個就業(yè)保障主要難點(diǎn)。同大多數(shù)職工一樣，有些勞動者自信心不足，對再就業(yè)前景不看好，害怕與原單位脫離勞動關(guān)系。企業(yè)出于社會責(zé)任考慮、享受了政府的困難補(bǔ)助也不愿解除勞動合同。

在這種情況下形成隱性的失業(yè)狀況，是一種呈現(xiàn)與基本現(xiàn)實(shí)不一致的表象的勞動關(guān)系，職工為了保護(hù)自己的飯碗，自動退讓勞動關(guān)系的主動權(quán)。

難點(diǎn)之二：

掩蓋既成事實(shí)的勞動關(guān)系。勞動者身份的變化和大規(guī)模剩余勞動力的出現(xiàn)經(jīng)常是同重大金融危機(jī)、外部債務(wù)、結(jié)構(gòu)調(diào)整計劃和私有化相聯(lián)系的，特別是在發(fā)展中國家或經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家。這種情況反映在國家經(jīng)濟(jì)衰退和就業(yè)或工作條件的惡化上面。在這種背景下，非正規(guī)就業(yè)形式是特別突出的，勞動者頻繁地與多個雇主改變勞動關(guān)系，企業(yè)也不愿意與勞動者簽定既成事實(shí)的勞動關(guān)系。

企業(yè)的目的在于取消或者削弱由法律規(guī)定的勞動保護(hù)，或是為了逃避稅收和社會保障義務(wù)，勞動者作為一種保護(hù)自己的讓渡行為。因此，這是一種試圖隱藏或歪曲勞動關(guān)系的行為，或者通過另一種合法的外衣，或者賦予它另一種形式。

掩蓋的勞動關(guān)系還可能導(dǎo)致掩蓋雇主的身份，當(dāng)被稱之為雇主的人員實(shí)為一名中介人時就會發(fā)生這種情況，目的在于把真正的雇主從對勞動關(guān)系的任何介入中和最終從對工人承擔(dān)的任何責(zé)任中解脫出來。

難點(diǎn)之三：

缺乏技能培訓(xùn)和崗位培訓(xùn)，勞動者的就業(yè)能力得不到提高。企業(yè)會不愿意投資培訓(xùn)那些可能不會長期留下來的勞動者。除非出于極其特殊的目的，否則用人企業(yè)也不會培訓(xùn)由其他公司提供的勞動者。未經(jīng)培訓(xùn)的勞動者會影響到企業(yè)的競爭力。更重要的是，培訓(xùn)方面不足會削弱勞動者就業(yè)能力的提高。此外，在某些擁有大量不受保護(hù)工人的部門，這種負(fù)面形象可能會對招聘和留住勞動者造成嚴(yán)重問題。建筑業(yè)就是這些部門的一個例子。

難點(diǎn)之四：

忽視勞動者的職業(yè)安全和職業(yè)健康。有些事故，如那些由大型運(yùn)輸工具造成的事故或工廠中發(fā)生的嚴(yán)重事故不僅造成了對環(huán)境的破壞，而且造成了第三方的傷亡。在大量使用轉(zhuǎn)承包方式的情況下，也能看到事故風(fēng)險與缺乏工人保護(hù)之間的聯(lián)系。問題不在于轉(zhuǎn)承包方式本身，而在于它的不恰當(dāng)使用，不恰當(dāng)使用會引發(fā)或加劇風(fēng)險。從不交納社會保障費(fèi)和稅收方面來說，缺乏保護(hù)還會對財政造成很大的影響。

難點(diǎn)之五：

勞資雙方主體在利益訴求上失衡。企業(yè)用工需求減少，讓勞動者待崗、放假、降薪，或者小規(guī)模裁員和職工待崗歇業(yè)現(xiàn)象似乎是合法的，欠薪、斷保等問題時有發(fā)生，勞動使用關(guān)系中供給和需求的不確定性增加。爭議焦點(diǎn)集中在企業(yè)裁員、減薪，以及拖欠工資尤其是拖欠加班工資幾個方面。

上述五大難題互相交織，勞動爭議案件的糾紛類型日趨多元化，以前的勞動爭議案件主要集中在勞動報酬上。近年看來，新的糾紛不斷出現(xiàn)，除了勞動報酬外，有勞動全責(zé)、工傷待遇、追索保險金、勞動檔案遺失索賠等。

此外，勞動者要求補(bǔ)辦退休手續(xù)、簽訂無固定期限勞動合同、要求帶薪年休假待遇、申請中院撤銷勞動仲裁，以及確認(rèn)辭退開除決定無效并恢復(fù)工作等新的訴訟內(nèi)容也浮出水面。職工將面臨工資下降或失業(yè)的可能，這會直接影響到員工購買力、借貸狀況、生活水平乃至生存。

城市貧困已經(jīng)成為影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的一個重要問題。而解決這一問題的關(guān)鍵是要積極做好城市貧困群體的就業(yè)和再就業(yè)工作，對他們實(shí)施就業(yè)保障。為此，提出七條政策建議。

一、建立并完善貧困群體就業(yè)保障機(jī)制。

隨著下崗向失業(yè)并軌，在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，以失業(yè)人員為主體的城市貧困群體將長期存在。因此，必須特別關(guān)注城市貧困群體的就業(yè)問題，建立并逐步完善貧困群體就業(yè)保障機(jī)制，以對貧困群體失業(yè)和長期失業(yè)人員在政策上有所傾斜。街道一級是就業(yè)保障的關(guān)鍵層次，應(yīng)有專門的人員或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)這項工作，并針對每一個貧困人員的不同情況逐一落實(shí)就業(yè)保障措施。建議在城市街道一級的最低生活保障和失業(yè)保險、就業(yè)援助等就業(yè)保障工作由同一個機(jī)構(gòu)承擔(dān)，在政府機(jī)構(gòu)改革時將最低生活保障職能交由勞動和社會保障部門直接承辦。

二、對城市貧困群體實(shí)行特殊的就業(yè)扶持政策。

一是發(fā)工資性補(bǔ)助。對企業(yè)招用年齡男50歲以上、女45歲以上、持有《城市居民最低生活保障金領(lǐng)取證》的下崗失業(yè)人員、并簽訂半年以上勞動合同、工資標(biāo)準(zhǔn)不低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的，除按國家有關(guān)下崗失業(yè)人員政策發(fā)給社會保險補(bǔ)貼外，再給予用人單位每月150元左右的工資性補(bǔ)助，以充分調(diào)動單位雇傭貧困人員的積極性。

二是對再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)上述人員并成功介紹就業(yè)的，除按預(yù)定的標(biāo)準(zhǔn)支付培訓(xùn)費(fèi)用外，還按人頭發(fā)給一定的就業(yè)獎勵金。

三是對下崗失業(yè)人員中的貧困人員組織起來就業(yè)或自謀職業(yè)、從事勞動密集型產(chǎn)業(yè)的，除享受有關(guān)下崗失業(yè)人員的優(yōu)惠扶持政策外，可比照上述一項政策，發(fā)給每人每月150元的工資性補(bǔ)助，期限一年；對男年滿50歲以上、女年滿45歲以上的，可延長發(fā)放期限，直至其能正常經(jīng)營并有贏利能力為止。

三、對貧困群體進(jìn)行免費(fèi)職業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹。

由于城市貧困群體經(jīng)濟(jì)承受能力極為脆弱，應(yīng)為其提供便捷、免費(fèi)的職業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹服務(wù)。要推廣“就業(yè)服務(wù)承諾制”，對經(jīng)過技能培訓(xùn)、職業(yè)指導(dǎo)的人員，保證其上崗再就業(yè)。

四、強(qiáng)化失業(yè)保險的就業(yè)保障功能。

失業(yè)保險在政策取向上從以生活保障為主轉(zhuǎn)為以就業(yè)保障為主，具體建議：一是待遇給付期限縮短到不超過六個月，在此期間養(yǎng)老和醫(yī)療保險視同繳費(fèi)，增強(qiáng)失業(yè)人員再就業(yè)緊迫感；二是待遇給付標(biāo)準(zhǔn)與本人繳費(fèi)工資掛鉤，可考慮為繳費(fèi)工資的50%，最少不低于最低工資的70—80%(達(dá)到現(xiàn)水平)；三是大部分失業(yè)保險繳費(fèi)應(yīng)當(dāng)用于轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)方面的支出；四是由失業(yè)保險管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)失業(yè)人員的再就業(yè)援助，就業(yè)援助的目標(biāo)是對每一位失業(yè)人員負(fù)責(zé)到底，直至就業(yè)脫貧；五是逐步將非正規(guī)就業(yè)的靈活就業(yè)人員納入失業(yè)保險范圍。

五、開展多種形式的再就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)援助服務(wù)。

首先，要通過失業(yè)保險和國家財政提供充足的培訓(xùn)資金。

其次，要運(yùn)用市場機(jī)制辦培訓(xùn)，鼓勵民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參與培訓(xùn)。

第三，對文化程度較低、接受新技術(shù)能力較差、不適合參加正規(guī)就業(yè)培訓(xùn)的，可由失業(yè)保險機(jī)構(gòu)直接聯(lián)系用人單位進(jìn)行試工，試工人員由用人單位進(jìn)行崗前培訓(xùn)或在崗培訓(xùn)，試工期為3個月—6個月。

第四，對上述幾種方式都難以再就業(yè)的長期失業(yè)者，由政府資助、單位或個人經(jīng)辦的就業(yè)安置項目安置失業(yè)人員，除享受國家規(guī)定的社會保險費(fèi)補(bǔ)貼外，對這些單位發(fā)給本人工資50%的工資性補(bǔ)貼，期限一年。

第五，對接近退休年齡或家庭極為貧困，上述措施都難以奏效的，由政府購買就業(yè)崗位直接安置，政府購買就業(yè)崗位的工資報酬要控制在一個合理的限度內(nèi)。

六、千方百計擴(kuò)大就業(yè)、鼓勵用人。

一是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和所有制結(jié)構(gòu)。二是通過大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)開辟就業(yè)崗位。三是扶持中小企業(yè)和鼓勵下崗失業(yè)人員自謀職業(yè)。四是鼓勵非公有制企業(yè)擴(kuò)大用人。

七、“三管齊下”，強(qiáng)化就業(yè)保護(hù)工作。

一是勞動保障行政部門要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能。

二是充分發(fā)揮工會組織維權(quán)職能。

三是修訂勞動法，強(qiáng)化法律責(zé)任規(guī)定。

普費(fèi)福將就業(yè)保障寫在第一條，而且舉了通用汽車公司土星工廠(Saturn)和美國西南航空公司的例子作為佐證。就業(yè)保障的意思是公司對員工口頭承諾，不會在經(jīng)濟(jì)不景氣的時候大規(guī)模裁員。索尼公司前董事長出井伸之曾經(jīng)嘲笑美國的管理人員，說他們“將員工看成賺錢的工具，經(jīng)濟(jì)景氣時就大量招人，不景氣時就大量裁人，而經(jīng)濟(jì)不景氣又不是員工造成的?！憋@然，美國大多數(shù)公司在裁員這一點(diǎn)上口碑都不算好，所以不裁員的公司就成了萬眾矚目的公司，就成了許多人向往的公司。就業(yè)保障于是成了激勵員工的一個重要因素。像西南航空公司這樣一個自成立之日起從來沒有裁過員的公司每有一個崗位招聘，就有上千人應(yīng)聘，這與其就業(yè)保障有一定的關(guān)系。

有一點(diǎn)要說明的是，就業(yè)保障指的是不裁員，但并不是不開除人。批量裁員與開除員工是兩個概念，因?yàn)榍罢哂纱蠼?jīng)濟(jì)環(huán)境引起，而后者是與個體員工的表現(xiàn)惡劣有關(guān)。

但是，這一法寶在多大程度上適用于其他文化環(huán)境呢?從“大鍋飯鐵飯碗”走過來的中國企業(yè)恐怕都不愿意對員工做這樣的承諾，因?yàn)樵诔浞值木蜆I(yè)保障前提下，人們已經(jīng)目睹了太多的懶散懈怠，太多的出工不出力。就像日本韓國這些一直推行“終身雇傭”的國家，也開始改變管理理念，嘗試采取沒有就業(yè)保障的管理方式。

就業(yè)保障在美國企業(yè)中能夠激發(fā)員工積極性的原因可能部分來自文化中的“反差”效應(yīng)，因?yàn)橹挥猩倭康墓咀鋈绱说某兄Z。而在幾乎所有公司都實(shí)行“終身雇傭制”的日本，就業(yè)保障非但起不到激勵作用，可能反而會起反激勵的作用。