政府尋租是指政府工作人員憑借政府保護(hù)而進(jìn)行的尋求財富轉(zhuǎn)移的活動，它被形象地稱為“看不見的腳”。政府尋租使市場失去作用，被稱為“看不見的腳”踩了“看不見的手”。

一般而言, 政府的尋租行為包括以下三種形式:政府無意創(chuàng)租、政府被動創(chuàng)租和政府主動創(chuàng)租。

(一)政府無意創(chuàng)租

政府無意創(chuàng)租是指政府為了良好的社會目標(biāo)而干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動, 但結(jié)果是形成了租金, 造成了尋租行為。該租金是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的一種副產(chǎn)品, 是出于政府預(yù)料之外的, 可將其視為政府解決經(jīng)濟(jì)問題的代價。政府無意創(chuàng)租有兩個特征: 第一, 從政府方面而言, 經(jīng)濟(jì)租金是作為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的副產(chǎn)品而出現(xiàn)的, 政府在此前并沒有預(yù)料到自己的干預(yù)政策會引發(fā)尋租行為; 第二, 從利益集團(tuán)方面而言, 利益集團(tuán)并沒有去主動影響政府干預(yù)政策的選擇和制定, 而是利用政府已經(jīng)出臺的各種政策中的漏洞為自身謀求利益的行為。因此, 這種尋租活動屬于事后尋租。如改革開放初期的商品價格、利率和匯率雙軌制就是政府無意創(chuàng)租行為。

(二)政府被動創(chuàng)租

政府被動創(chuàng)租是指政府受私人或利益集團(tuán)左右, 為其所用, 制定并實(shí)施一些能給私人或利益集團(tuán)帶來巨額租金的經(jīng)濟(jì)政策和法案。政府無意創(chuàng)租給尋租者帶來巨大的利益, 尋租者一旦擁有了政府所創(chuàng)設(shè)的租金, 往往會組成既得利益集團(tuán)。政府被動創(chuàng)租是事前尋租, 政府代表的公共權(quán)力已經(jīng)成為某些利益集團(tuán)的謀利工具。

(三)政府主動創(chuàng)租

政府主動創(chuàng)租是指政府中的行政機(jī)構(gòu)和官員利用其手中掌握的公共權(quán)力, 主動為自己謀求經(jīng)濟(jì)利益的尋租行為。公共選擇理論認(rèn)為, 政府部門或政府官員也是經(jīng)濟(jì)人, 也會尋求特定條件下的自身利益的最大化。政府經(jīng)濟(jì)管制政策的制訂與實(shí)施是由政府官員來執(zhí)行的, 政府官員作為經(jīng)濟(jì)人有自己的經(jīng)濟(jì)利益, 因此某些政府部門為了本部門的私利, 會通過制定限制性政策或干擾現(xiàn)行政策的實(shí)施等方式達(dá)到利益保護(hù)的目的。政府主動創(chuàng)租的活動其特征是, 公共權(quán)力的行使與公共利益的目的相背離。

政府在有些情況下是無意創(chuàng)租的, 在有些情況下是被動創(chuàng)租的, 而在有些情況下是主動創(chuàng)租的。政府無意創(chuàng)租, 是由于知識的不完備和信息的不對稱; 政府的被動創(chuàng)租, 是由于既得利益集團(tuán)的勢力過于強(qiáng)大, 短期內(nèi)政府能力不足; 政府主動創(chuàng)租, 是因?yàn)檎賳T自身動機(jī)不純, 而某些政府部門已經(jīng)成為了分利集團(tuán)。

尋租活動的產(chǎn)生并不是偶然的, 在現(xiàn)代國家中, 政府不僅運(yùn)用宏觀經(jīng)濟(jì)政策以及指導(dǎo)性經(jīng)濟(jì)計(jì)劃對國民經(jīng)濟(jì)加以宏觀調(diào)控, 而且通過各種法律和行政手段對企業(yè)的生產(chǎn)活動加以微觀的管制。但是過多的政府干預(yù)帶來了一些意想不到的后果, 政府尋租行為就是其中后果之一, 尋租行為產(chǎn)生并蔓延的原因主要有以下幾點(diǎn):

(一)政府過分干預(yù)

尋租是政府對經(jīng)濟(jì)活動干預(yù)和管制的必然產(chǎn)物, 政府干預(yù)不可避免地存在壟斷與特權(quán), 這種壟斷形成了有別于市場價格的顯在的或潛在的政府價格, 兩個價格差就形成了“經(jīng)濟(jì)租”。政府以外的經(jīng)濟(jì)主體會千方百計(jì)去獲取這樣的租以謀求超額利潤, 而官員也會利用所掌握的權(quán)力謀求個人利益和“設(shè)租”。這樣, 經(jīng)濟(jì)主體獲得低于正常價格的生產(chǎn)要素, 政府官員在供應(yīng)分配要素時私下獲得各種賄賂, 雙方共同劃分“租”。

(二)我國市場經(jīng)濟(jì)體制還不健全

我國目前仍處于市場經(jīng)濟(jì)體制完善的初期階段, 市場制度發(fā)育程度很低, 市場平等競爭秩序還待建立; 另一方面, 舊的體制仍有相當(dāng)?shù)挠绊? 行政權(quán)力對微觀經(jīng)濟(jì)活動有廣泛的干預(yù)。這樣, 在傳統(tǒng)公有制集權(quán)式的封閉經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)和開放經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌變型的過程中, 行政力量仍然在管制和干預(yù)市場, 某些方面的經(jīng)濟(jì)活動已經(jīng)貨幣化, 卻沒有按照平等競爭的市場原則處理當(dāng)事人之間的關(guān)系, 仍然廣泛地實(shí)行行政審批、官員拍板的辦法, 比如, 對稀有物資的支配權(quán), 對項(xiàng)目、執(zhí)照的審批權(quán)、優(yōu)惠政策的傾斜、確定試點(diǎn)單位等, 這些都潛伏著大量的尋租機(jī)會, 于是也產(chǎn)生大量的尋租活動。

(三)政府干預(yù)過程中的執(zhí)行者同樣是追求自身利益的“經(jīng)濟(jì)人”

按照現(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn), 行使公共權(quán)力的公務(wù)員也是在既定的約束條件下追求自身利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”。政府機(jī)構(gòu)本身也并不是一個沒有自身利益的超利益組織, 而是政府官員的利益內(nèi)在轉(zhuǎn)化為政府的利益, 在制定政策和政策的執(zhí)行過程中, 各級政府機(jī)構(gòu)以及其中的官員都有其獨(dú)立的局部利益和個人私利, 這些不同于社會利益的利益往往會起干擾作用。在資源稀缺的時代, 政府官員擁有分配資源的巨大決定權(quán)就擁有重要的獲利途徑。他們會以手中掌握的行政權(quán)力作為籌碼, 向企業(yè)或個人出租權(quán)力, 獲取高額回扣。

尋租活動干擾和影響社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化事業(yè), 使社會長期處于紊亂、停滯和低效的狀態(tài), 是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定和社會進(jìn)步的陷阱。政府尋租行為的危害主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)造成社會資源的浪費(fèi)

資源浪費(fèi)主要表現(xiàn)在以下三個方面: 一是尋租者進(jìn)行游說所花費(fèi)的時間與精力, 以及為疏通層層關(guān)系而支出的禮品與金錢; 二是政府官員為使尋租者支付自己滿意的租金以及為掩人耳目而付出的時間、精力與資源; 三是政府為對付尋租者的游說與賄賂而進(jìn)行的反游說、反賄賂所耗費(fèi)的時間、精力與資源, 即反尋租的成本。

(二)阻礙市場機(jī)制的有效運(yùn)行

尋租活動阻礙市場優(yōu)越性的發(fā)揮, 尋租造成資源配置的扭曲, 阻止更有效的生產(chǎn)方式的實(shí)施, 提高社會的生產(chǎn)成本, 將大量企業(yè)家能力從經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新活動引導(dǎo)到了尋租方面。獲得政府特許的壟斷企業(yè)往往沒有強(qiáng)烈的動力去完善管理、改進(jìn)技術(shù)、提高產(chǎn)品質(zhì)量、降低生產(chǎn)成本、改善服務(wù)、增強(qiáng)市場競爭力, 從而降低社會經(jīng)濟(jì)效率。當(dāng)尋租者得逞時, 政府管制所形成的壟斷將使社會付出整體代價。

(三)使社會財富產(chǎn)出的減少和分配不公

尋租活動是一種非生產(chǎn)性活動, 并不增加任何新產(chǎn)品或新財富, 只不過改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系, 把更大一部分的國民收入裝進(jìn)私人腰包。尋租和反尋租所耗費(fèi)的社會資源, 如果投入到社會財富的創(chuàng)造中去, 比如投資于生產(chǎn)或用于研究與開發(fā)活動, 就能增加社會財富。在尋租社會中, 生產(chǎn)者未必多勞多得, 而沒有從事生產(chǎn)活動的尋租者卻可能大發(fā)橫財, 這對努力工作的生產(chǎn)者來說是很不公平的, 削弱其發(fā)展生產(chǎn)的激勵。尋租為人們提供一種扭曲的刺激, 它具有極強(qiáng)的傳染性或示范效應(yīng), 當(dāng)一個社會商業(yè)上的成功者多數(shù)源于尋租受益, 就沒有多少人肯靠生產(chǎn)來努力致富。

(四)導(dǎo)致腐敗盛行、損壞黨和政府的形象

經(jīng)濟(jì)租金越高, 尋租激勵就越大, 政府的尋租成本就越高, 腐敗現(xiàn)象就越嚴(yán)重。尋租行為孕育“商人型政客”, 降低行政機(jī)構(gòu)的道德水準(zhǔn), 腐蝕干部隊(duì)伍, 引發(fā)政府官員的腐敗, 造成部門與行業(yè)的不正之風(fēng)。政府尋租導(dǎo)致不同政府官員的爭權(quán)奪利, 降低政府及社會制度的“公信力”, 嚴(yán)重?fù)p害黨和政府的形象與權(quán)威, 削弱黨和政府的凝聚力、號召力。

(五)造成社會道德淪喪

尋租行為背離公平競爭的市場道德準(zhǔn)則, 瓦解社會規(guī)范體系。建立在背景、權(quán)力、靠山、金錢、關(guān)系等因素之上的利益分配機(jī)制違反了對誠實(shí)努力工作的人進(jìn)行獎勵這一社會道德準(zhǔn)則, 破壞社會公正、公平、公開競爭的原則, 毒化黨風(fēng)、政風(fēng)、社會風(fēng)氣。尋租行為對社會的不道德示范, 嚴(yán)重惡化人們的道德水準(zhǔn), 減少人們相互之間的信任, 最終導(dǎo)致的整個社會道德的淪喪。

治理政府尋租行為最有效的辦法就是制度創(chuàng)新, 以制度創(chuàng)新抑制政府尋租行為, 壓縮租金存在的空間, 減少尋租的收益。

(一)進(jìn)行制度創(chuàng)新, 壓縮租金存在的空間

首先,必須要完善市場競爭機(jī)制和價格機(jī)制。稀缺資源的供求活動應(yīng)盡量通過市場競爭進(jìn)行, 從而使政府在行使其經(jīng)濟(jì)管理職能時更加具有透明度和公開性。其次, 完善相關(guān)市場經(jīng)濟(jì)法律法規(guī), 盡快出臺反壟斷法。最后, 進(jìn)一步放松政府管制, 建設(shè)服務(wù)型政府,把更多的事情交給市場去運(yùn)作。同時把競爭機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域, 限制政府官員的權(quán)力濫用。

(二)轉(zhuǎn)換政府職能, 減少政府干預(yù)

要進(jìn)一步推進(jìn)行政制度改革, 在制度上加強(qiáng)約束和激勵機(jī)制, 規(guī)范政府的各種行為, 使之公開化, 有利于公民監(jiān)督,減少尋租成功的可能性。進(jìn)一步放松各種政府管制, 推動經(jīng)濟(jì)自由化, 嚴(yán)格限制政府對經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù), 減少公共權(quán)力對經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響。全面實(shí)現(xiàn)政企分開, 確立市場經(jīng)濟(jì)平等競爭的新秩序, 并把政府干預(yù)限制在絕對必要的領(lǐng)域和限度內(nèi), 下放權(quán)力, 把更多的事情交給市場或非營利組織處理。

(三)提高公務(wù)員的群體素質(zhì)和個體素質(zhì), 增強(qiáng)公務(wù)員依法行政的能力

制約政府尋租行為的關(guān)鍵是公務(wù)員能否切實(shí)做到依法行政。國家頒布的法律、法規(guī)幾乎都由政府公務(wù)員去執(zhí)行, 公務(wù)員依法行政的能力與公民的利益直接相關(guān)。只有提高公務(wù)員的群體素質(zhì)和個體素質(zhì), 增強(qiáng)公務(wù)員依法行政的能力才能保證政府官員正確行使公共權(quán)力, 保證政府決策科學(xué)化、民主化。要向政府機(jī)關(guān)工作人員普及市場經(jīng)濟(jì)知識和法制意識。要完善公務(wù)員制度, 引進(jìn)高素質(zhì)人才, 從入口上把關(guān), 堅(jiān)持凡進(jìn)必考的原則; 從考核上把關(guān), 把公務(wù)員實(shí)際工作成績, 特別是以其依法行政的表現(xiàn)作為衡量公務(wù)員政績和晉升的主要標(biāo)準(zhǔn)。

(四)轉(zhuǎn)換政府職能, 優(yōu)化政府干預(yù)

行政權(quán)力對市場的干預(yù)和管制是尋租的根源, 要盡快轉(zhuǎn)變政府職能, 建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的國家宏觀管理新體制, 減少政府對經(jīng)濟(jì)生活的直接干預(yù), 特別要減少和約束政府在投資和采購方面的壟斷權(quán)力。進(jìn)一步改革行政審批制度, 該取消的行政審批項(xiàng)目取消, 需要保留的, 可以運(yùn)用市場體制來運(yùn)作, 通過招標(biāo)、拍賣等市場手段來處理, 不能通過市場運(yùn)作的, 必須合理分解行政審批權(quán)力, 并加強(qiáng)相互之間的監(jiān)督制約, 防止權(quán)力過分集中又缺乏內(nèi)部監(jiān)督。政府應(yīng)精簡機(jī)構(gòu), 減少政府層級中的官員, 減少濫用權(quán)力創(chuàng)租和尋租的機(jī)會, 將尋租的可能性限制在最小范圍。要全面實(shí)現(xiàn)政企分開, 確立市場經(jīng)濟(jì)平等競爭的新秩序, 并把政府干預(yù)限制在絕對必要的領(lǐng)域和限度內(nèi), 下放權(quán)力, 走向小政府大社會, 把更多的事情交給“看不見的手”即市場或非營利組織處理。

(五)建立完善的事前監(jiān)督機(jī)制和事后懲罰機(jī)制

絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗, 如果沒有完善的事前監(jiān)督機(jī)制和事后懲罰機(jī)制, 官員的創(chuàng)租和尋租行為就無法得到監(jiān)督與制裁。事前監(jiān)督機(jī)制能提高尋租活動的曝光率, 降低人們參與尋租活動的概率:(1)建立分配決策公開聽證的程序, 讓各有關(guān)方面公開陳述意見, 提高公共權(quán)力運(yùn)作過程的透明度;(2)建立行政公開制度, 公開辦事規(guī)則、辦事程序、辦事人員、辦事期限和辦事結(jié)果, 公開政府財政預(yù)算與實(shí)際開支;(3)推廣招標(biāo)、拍賣制度, 杜絕個人審批;(4)建立政府官員的財產(chǎn)申報登記與核查制度。

事后懲罰機(jī)制關(guān)鍵在于黨紀(jì)處罰、行政處罰、經(jīng)濟(jì)處罰和刑事處罰要四管齊下。要對索賄和受賄者從嚴(yán)處理, 而對行賄者可依法從寬處理, 加重受賄者的風(fēng)險成本。借鑒香港廉政公署的經(jīng)驗(yàn), 設(shè)置專門的機(jī)構(gòu), 建立“三管齊下”的反尋租系統(tǒng), 加大打擊力度, 提高預(yù)防水平, 確保尋租者得到嚴(yán)懲。