分稅制財政管理體制，簡稱分稅制，是指將國家的全部稅種在中央和地方政府之間進行劃分，借以確定中央財政和地方財政的收入范圍的一種財政管理體制。其實質(zhì)是根據(jù)中央政府和地方政府的事權(quán)確定其相應(yīng)的財權(quán)，通過稅種的劃分形成中央與地方的收入體系。它是市場經(jīng)濟國家普遍推行的一種財政管理體制模式。

(一)中央與地方事權(quán)和支出的劃分。

根據(jù)現(xiàn)在中央政府與地方政府事權(quán)的劃分，中央財政主要承擔(dān)國家安全、外交和中央國家機關(guān)運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費，調(diào)整國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。具體包括：國防費，武警經(jīng)費、外交和援外支出，中央級行政管理費，中央統(tǒng)管的基本建設(shè)投資，中央直屬企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制費，地質(zhì)勘探費，由中央財政安排的支農(nóng)支出，由中央負擔(dān)的國內(nèi)外債務(wù)的還本付息支出，以及中央本級負擔(dān)的公檢法支出和文化、教育、衛(wèi)生、科學(xué)等各項事業(yè)費支出。

地方財政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機關(guān)運轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟、事業(yè)發(fā)展所需支出。具體包括：地方行政管理費，公檢法支出，部分武警經(jīng)費，民兵事業(yè)費，地方統(tǒng)籌的基本建設(shè)投資，地方企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制經(jīng)費，支農(nóng)支出，城市維護和建設(shè)經(jīng)費，地方文化、教育、衛(wèi)生等各項事業(yè)費，價格補貼支出以及其他支出。

(二)中央與地方收入的劃分。

根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，按稅種劃分中央與地方的收入。將維護國家權(quán)益、實施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅；將同經(jīng)濟發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，并充實地方稅稅種，增加地方稅收入。具體劃分如下：

中央固定收入包括：關(guān)稅，海關(guān)代征消費稅和增值稅，消費稅，中央企業(yè)所得稅，地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅，鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司等集中交納的收入(包括營業(yè)稅、所得稅、利潤和城市維護建設(shè)稅)，中央企業(yè)上交利潤等。外貿(mào)企業(yè)出口退稅，除1993年地方已經(jīng)負擔(dān)的20%部分列入地方上交中央基數(shù)外，以后發(fā)生的出口退稅全部由中央財政負擔(dān)。

地方固定收入包括：營業(yè)稅(不含鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的營業(yè)稅)，地方企業(yè)所得稅(不含上述地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅)，地方企業(yè)上交利潤，個人所得稅，城鎮(zhèn)土地使用稅，固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，城市維護建設(shè)稅(不含鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的部分)，房產(chǎn)稅，車船使用稅，印花稅，屠宰稅，農(nóng)牧業(yè)稅，對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入征收的農(nóng)業(yè)稅(簡稱農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅)，耕地占用稅，契稅，遺產(chǎn)和贈予稅，土地增值稅，國有土地有償使用收入等。

中央與地方共享收入包括：增值稅、資源稅、證券交易稅。增值稅中央分享75%，地方分享25%。資源稅按不同的資源品種劃分，大部分資源稅作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入。證券交易稅，中央與地方各分享50%。

(三)中央財政對地方稅收返還數(shù)額的確定。

為了保持現(xiàn)有地方既得利益格局，逐步達到改革的目標，中央財政對地方稅收返還數(shù)額以1993年為基期年核定。按照1993年地方實際收入以及稅制改革和中央與地方收入劃分情況，核定1993年中央從地方凈上劃的收入數(shù)額(即消費稅+75%的增值稅-中央下劃收入)。1993年中央凈上劃收入，全額返還地方，保證現(xiàn)有地方既得財力，并以此作為以后中央對地方稅收返還基數(shù)。1994年以后，稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅的平均增長率的1：0.3系數(shù)確定，即上述兩稅全國平均每增長1%，中央財政對地方的稅收返還增長0.3%。如若1994年以后中央凈上劃收入達不到1993年基數(shù)，則相應(yīng)扣減稅收返還數(shù)額。

(四)原體制中央補助、地方上解以及有關(guān)結(jié)算事項的處理。

為順利推行分稅制改革，1994年實行分稅制以后，原體制的分配格局暫時不變，過渡一段時間再逐步規(guī)范化。原體制中央對地方的補助繼續(xù)按規(guī)定補助。原體制地方上解仍按不同體制類型執(zhí)行：實行遞增上解的地區(qū)，按原規(guī)定繼續(xù)遞增上解；實行定額上解的地區(qū)，按原確定的上解額，繼續(xù)定額上解；實行總額分成的地區(qū)和原分稅制試點地區(qū)，暫按遞增上解辦法，即按1993年實際上解數(shù)，并核定一個遞增率，每年遞增上解。

原來中央撥給地方的各項?？睿撓?lián)艿睦^續(xù)下?lián)堋５胤?993年承擔(dān)的20%部分出口退稅以及其他年度結(jié)算的上解和補助項目相抵后，確定一個數(shù)額，作為一般上解或一般補助處理，以后年度按此定額結(jié)算。

(一)正確處理中央與地方的分配關(guān)系，調(diào)動兩個積極性，促進國家財政收入合理增長。既要考慮地方利益，調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟、增收節(jié)支的積極性，又要逐步提高中央財政收入的比重，適當增加中央財力，增強中央政府的宏觀調(diào)控能力。為此，中央要從今后財政收入的增量中適當多得一些，以保證中央財政收入的穩(wěn)定增長。

(二)合理調(diào)節(jié)地區(qū)之間財力分配。既要有利于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)繼續(xù)保持較快的發(fā)展勢頭，又要通過中央財政對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，扶持經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的發(fā)展和老工業(yè)基地的改造。同時，促使地方加強對財政支出的約束。

(三)堅持統(tǒng)一政策與分級管理相結(jié)合的原則。劃分稅種不僅要考慮中央與地方的收入分配，還必須考慮稅收對經(jīng)濟發(fā)展和社會分配的調(diào)節(jié)作用。中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央，以保證中央政令統(tǒng)一，維護全國統(tǒng)一市場和企業(yè)平等競爭。稅收實行分級征管，中央稅和共享稅由中央稅務(wù)機構(gòu)負責(zé)征收，共享稅中地方分享的部分，由中央稅務(wù)機構(gòu)直接劃入地方金庫，地方稅由地方稅務(wù)機構(gòu)負責(zé)征收。

(四)堅持整體設(shè)計與逐步推進相結(jié)合的原則。分稅制改革既要借鑒國外經(jīng)驗，又要從我國的實際出發(fā)。在明確改革目標的基礎(chǔ)上，辦法力求規(guī)范化，但必須抓住重點，分步實施，逐步完善。當前，要針對收入流失比較嚴重的狀況，通過劃分稅種和分別征管堵塞漏洞，保證財政收入的合理增長；要先把主要稅種劃分好，其他收入的劃分逐步規(guī)范；作為過渡辦法，現(xiàn)行的補助、上解和有些結(jié)算事項繼續(xù)按原體制運轉(zhuǎn)；中央財政收入占全部財政收入的比例要逐步提高，對地方利益格局的調(diào)整也宜逐步進行?？傊?，通過漸進式改革先把分稅制的基本框架建立起來，在實施中逐步完善。

應(yīng)該說,1994年推行分稅制改革是一大進步,實現(xiàn)了財政收入的快速增長和“兩個比重”的迅速提高。但我們卻曲解了西方國家的分稅制,把“財權(quán)與事權(quán)相匹配”變成為中國分稅制的基本原則,從而扭曲了分稅制,在改革中產(chǎn)生了一系列新問題。

1.財政管理體制層次過多

我國目前仍在實行中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級行政體制和與之配套的財政體制,過多的財政級次分割了政府間財政能力,使各級政府之間的競爭與權(quán)力、責(zé)任安排難以達到穩(wěn)定的均衡狀態(tài),并進一步加大了納稅人對政府的監(jiān)督難度。

2.轉(zhuǎn)移支付制度不完善

目前我國財政體系中,四種主要的政府間轉(zhuǎn)移支付形式均有自身的缺陷。首先,稅收返還的設(shè)計并不是根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展水平的差異,與行使事權(quán)所必須的財力無關(guān),且這種轉(zhuǎn)移支付形式保護了既得利益,與建設(shè)財力與事權(quán)相匹配體制相背離;其次,一般目的轉(zhuǎn)移支付的測算基礎(chǔ)并不科學(xué)、合理,實現(xiàn)不了財力與事權(quán)的匹配;再次,過渡期轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模很小,起不到太大的調(diào)節(jié)作用;最后,專項撥款名目太多,很多專項撥款并不具有專項的目的,這種轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)額的決定也沒有一定的標準。

3.稅收征管成本過高

稅收征管成本指稅務(wù)機關(guān)在征收稅款過程中自身消耗的各項費用。據(jù)國家稅務(wù)總局公布的有關(guān)數(shù)據(jù)測算,1994年國稅、地稅分征分管體制實行后,稅收征管成本比以前明顯提高。1993年,我國的稅收征收成本率約為3.12%,從1994年開始上升,1996年征收成本率約為4.73%,其后持續(xù)增長到5%~6%。而西方發(fā)達國家的稅收征管成本一般都在1%左右。

面對分稅制面臨的一系列困難,不同的學(xué)者提出了不同的觀點,以賈康為代表的學(xué)者認為應(yīng)繼續(xù)推進分稅制改革,在分稅制的改革進程中解決面臨的困難;但是也有學(xué)者對此提出了質(zhì)疑。筆者認為應(yīng)從以下方面繼續(xù)推行分稅制改革。

(一)減少財政管理層級

從國際經(jīng)驗來看,一般來說,分稅制的大國家,就是三個層級左右,比如說實行聯(lián)邦制的美國,還有實行單一制的英國;既有單一制特征,又有地方自治特征的日本也是三個層級。從我國目前省以下財政體制看,五級政府、五級財政造成基層財政困難、主體稅種缺乏、難以進一步推進分稅制改革等問題,應(yīng)首先簡化財政管理級次,這樣做會使財政級次與政府級次出現(xiàn)一定時期、一定程度上的不對應(yīng),但從長遠看是應(yīng)該最終對應(yīng)起來的。改革的方向是實行省、市、縣三級財政管理體制,縣市同級,鄉(xiāng)財縣管;簡化財政級次之后,鄉(xiāng)級政府隨著事權(quán)的大量減少,一般應(yīng)轉(zhuǎn)為縣級政府的派出機構(gòu),而市級政府由于其事權(quán)與財權(quán)同縣級政府趨于一致,也需要改變原來的上下級關(guān)系,成為平級政府。同時,要做好精減政府人員工作,使財政供養(yǎng)人口同扁平化后的政府級次相適應(yīng),減輕財政負擔(dān)。

(二)完善轉(zhuǎn)移支付制度

建立科學(xué)、規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度,不僅是分稅制財政體制的題中之義,也是公共財政框架下調(diào)節(jié)地區(qū)差異、加速經(jīng)濟社會發(fā)展、全面建設(shè)小康社會的客觀要求。規(guī)范和健全、完善轉(zhuǎn)移支付制度,提高基層財政的公共服務(wù)水平,必須在改革、創(chuàng)新的基礎(chǔ)上,重點加大以“因素法”為主要方式與手段的均等化轉(zhuǎn)移支付的力度,盡快構(gòu)建與分稅制體制相適應(yīng)的財政轉(zhuǎn)移支付制度體系。一方面,要在確保中央財政財力分配主導(dǎo)地位和調(diào)控能力有效發(fā)揮的基礎(chǔ)上,強化中央財政的再分配功能。另一方面,要在提高轉(zhuǎn)移支付總量和增加轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的基礎(chǔ)上,加大中央財政對中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的力度和省級財政對縣級財政轉(zhuǎn)移支付的力度。

(三)改革稅收征管體制,降低稅收征管成本

從長遠看,國稅和地稅應(yīng)合并,但并不意味著否定分稅制,回到分稅制改革之前的狀態(tài),而是按照國際經(jīng)驗對分稅制的完善。目前,已經(jīng)有了成功的經(jīng)驗和創(chuàng)新的道路,這就是浙江省、上海市的經(jīng)驗。即將國稅局和地稅局合成一個機構(gòu),一套人馬兩塊牌子,稅收仍然劃分為中央稅和地方稅,分別征管。但要避免操之過急,在實踐中穩(wěn)步推進,不搞一刀切;根據(jù)各地的具體條件推進此項改革的進程,尤其要避免簡單合并回到原來的老路上去,并且做好相關(guān)配套改革。