備受關(guān)注的國家審計(jì)署的“審計(jì)風(fēng)暴”，審出了一大批觸目驚心的財(cái)政違法大案，更審計(jì)出現(xiàn)行財(cái)政體制的諸多弊端。雖然依法治國1999年寫入憲法至今已五個多年頭了，但是行政違法案件不僅看不到絲毫減少的趨勢，而且有愈演愈烈之勢。此次國家審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告披露的案件也恰好說明了依法治國的艱巨。依法治國不僅是一句政治口號，更是一種治國的基本方略?；痉铰允窃瓌t和抽象的，必須依靠依法立法、依法行政、依法司法等更為具體方面的落實(shí)。

依法治國的關(guān)鍵和核心是依法行政。為全面貫徹和落實(shí)依法治國的基本方略，1999年11月國務(wù)院頒布《國務(wù)院全面推進(jìn)依法行政的決定》； 2004年4月，國務(wù)院又頒布《國務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確提出了建立法治政府的目標(biāo)，要求地區(qū)和各部門結(jié)合本地區(qū)和本部門的實(shí)際，做好本地區(qū)和本部門的依法行政工作。

在這一大背景下，研究依法理財(cái)?shù)囊恍┳罨A(chǔ)的理論問題，對于財(cái)政領(lǐng)域推進(jìn)依法理財(cái)工作具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

1.依法理財(cái)中“法”的辨析

法有廣義和狹義之說。廣義的法，按照《立法法》的規(guī)定和一般的法學(xué)理論包括：憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、規(guī)章等。狹義的特指全國人民代表大會和全國人大常委會制定的憲法和法律。那么，依法理財(cái)中“法”究竟采取何種說法？對依法理財(cái)中“法”的范圍不能簡單的采用廣義的法或狹義的法，也不能用靜止的觀點(diǎn)來對待“法”的范圍，應(yīng)當(dāng)用辨證的和發(fā)展的觀點(diǎn)來對待依法理財(cái)中“法”的范圍。

用辨證的觀點(diǎn)來分析依法理財(cái)中“法”的范圍，就是要區(qū)別依法理財(cái)?shù)牟煌瑢哟魏筒煌h(huán)節(jié)。就依法理財(cái)?shù)牧⒎ōh(huán)節(jié)的話，采用狹義的法的說法，即財(cái)政基本制度立法必須依法律立法，實(shí)行嚴(yán)格的財(cái)政法定主義原則，提高財(cái)政立法的權(quán)威性和層次性。何謂財(cái)政基本制度？即財(cái)政權(quán)力（利）的設(shè)定、財(cái)政義務(wù)的設(shè)定、財(cái)政程序的設(shè)定、財(cái)政責(zé)任的設(shè)定等基本制度。在依法理財(cái)?shù)木唧w實(shí)施環(huán)節(jié)中，國務(wù)院和有關(guān)部、委、地方權(quán)力機(jī)關(guān)以及地方政府在各自的權(quán)限范圍內(nèi)，可以制定具體的實(shí)施細(xì)則。

用發(fā)展的觀點(diǎn)來分析依法理財(cái)中“法”的范圍，不能局限于現(xiàn)狀，而不能有所變化。不能因?yàn)楝F(xiàn)在許多財(cái)政立法的主體大都是相應(yīng)的主管部門而無所作為，也不能因?yàn)樨?cái)政立法專業(yè)性、技術(shù)性太強(qiáng)人大就授而不收。授權(quán)立法只是權(quán)宜之計(jì)，必須盡早收回。

2.依法理財(cái)中“財(cái)”的辨析

依法理財(cái)中的“財(cái)”，是指財(cái)產(chǎn)、財(cái)富、財(cái)物或財(cái)務(wù)，但是財(cái)產(chǎn)、財(cái)富、財(cái)物或財(cái)務(wù)都不是法律用語。財(cái)產(chǎn)、財(cái)物或財(cái)務(wù)為生活用語，也是經(jīng)濟(jì)學(xué)用語；財(cái)富則是生活用語，在文學(xué)作品中，也經(jīng)常出現(xiàn)。在法律中，與之對應(yīng)的概念是物。物有公物或產(chǎn)與私物或私產(chǎn)之分，依法理財(cái)中“財(cái)”主要是指公共財(cái)產(chǎn)或公物。當(dāng)然，公共財(cái)產(chǎn)或公物大多來源于私物或私產(chǎn)，即所謂取之于民。

現(xiàn)在的問題是，既然財(cái)產(chǎn)、財(cái)富、財(cái)物或財(cái)務(wù)不是法律術(shù)語，有無必要用物來取而代之嗎？沒有必要。一是依法理財(cái)已經(jīng)約定成俗，沒有必要改；二是即使改了，效果也未必好；三是用財(cái)產(chǎn)、財(cái)富、財(cái)物或財(cái)務(wù)包容性更強(qiáng)，更能適應(yīng)不斷出現(xiàn)的新情況。

3.依法理財(cái)中“理財(cái)”的辨析

中國社科院語言研究所編的《現(xiàn)代漢語詞典》中將“理財(cái)”解釋為管理財(cái)物或財(cái)務(wù)。這是對“理財(cái)”主要內(nèi)容的概括，也是最容易為大家理解和接受的解釋。從法學(xué)的角度來看，可以將管理財(cái)物或財(cái)務(wù)轉(zhuǎn)化為有關(guān)財(cái)政主管的行政部門，代表國家行使的管理財(cái)物或財(cái)務(wù)的一種行政活動。具體來說，理財(cái)是財(cái)政部門自己的事。這是對“理財(cái)”最狹義的概括。

4.依法理財(cái)與法治財(cái)政

依法理財(cái)與法治財(cái)政的關(guān)系類似于依法治國與法治國家，依法行政與法治政府的提法。前者側(cè)重行為過程，后者側(cè)重結(jié)果狀態(tài)?；蛘哒f依法理財(cái)是手段、方式和過程，法治財(cái)政是目標(biāo)、結(jié)果和狀態(tài)。二者不能相互取代，應(yīng)在不同的語境中使用不同的表達(dá)方式。

（一）理論依據(jù)

1．公共財(cái)政理論

公共財(cái)政理論可以簡要的概括為：由于存在市場失靈的狀態(tài)，必須靠市場以外的力量來彌補(bǔ)由于市場失靈所帶來的無人提供滿足公共需求的公共產(chǎn)品的空白，這個市場以外的力量就是政府的力量。而政府提供公共產(chǎn)品的領(lǐng)域只限于公共服務(wù)領(lǐng)域，為保證政府不超越這一領(lǐng)域提供公共產(chǎn)品，必須為政府提供公共產(chǎn)品的范圍劃一明確的界限。而這一界限的劃定顯然不能由政府自己來劃。由立法部門進(jìn)行立法規(guī)范便成為必然的選擇。

2．控權(quán)理論

控權(quán)理論認(rèn)為，行政權(quán)力如不進(jìn)行控制往往導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用，濫用的結(jié)果是政府可以為所欲為，人民的權(quán)利不僅得不到保障，而且極易受到行政權(quán)力的侵害。因此，必須對行政權(quán)力進(jìn)行控制。這種控制包括事前的立法控制、事中的過程控制和事后的司法控制來實(shí)現(xiàn)。財(cái)政權(quán)力作為一項(xiàng)重要的政府權(quán)力必須得到有效的控制。

3．財(cái)政民主理論

財(cái)政民主理論認(rèn)為，為了防止財(cái)政機(jī)關(guān)濫用“公共”的名義，必須引入民主的機(jī)制，由人民自己決定何為公共利益、公共利益通過何種途徑實(shí)現(xiàn)，人民對重大的財(cái)政事項(xiàng)有參與權(quán)、知情權(quán)、決定權(quán)。如何保證人民的參與權(quán)、知情權(quán)、決定權(quán)的行使？答案不言而喻，必須依法理財(cái)。

（二）法律依據(jù)

1． 憲法依據(jù)

（1）憲法第5條第3、4款：“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！?

（2）憲法修正案第13條：“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家?！?

2． 法律依據(jù)

（1）《立法法》第8條規(guī)定，財(cái)政、稅收只能制定法律。

（2）《稅收征管法》規(guī)定了納稅人的知情權(quán)、請求國家賠償?shù)却罅繉?shí)體性和程序性的權(quán)利。

3． 其他依據(jù)

（1）1999年11月國務(wù)院頒布《國務(wù)院全面推進(jìn)依法行政的決定》；

（2）2004年4月，國務(wù)院又頒布《國務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》。

（三）現(xiàn)實(shí)依據(jù)

審計(jì)署審計(jì)報(bào)告所批露的一些觸目驚心的案件，足以表明依法理財(cái)?shù)钠惹行院椭匾?，但這只是冰山一角。嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)所暴露的大量的財(cái)政領(lǐng)域的問題，都和沒有真正意義上的依法理財(cái)有關(guān)。

雖然依法理財(cái)?shù)膬?nèi)容涉及方方面面、錯綜復(fù)雜，但可以從某一特定角度進(jìn)行抽象和概括，使之更加精練和清晰。借鑒法理學(xué)中的法律關(guān)系構(gòu)成要素的理論，抽象出財(cái)政法律關(guān)系，從而勾畫出依法理財(cái)?shù)幕緝?nèi)容。

1.依法理財(cái)?shù)闹黧w

依法理財(cái)?shù)闹黧w是參與國家管理財(cái)物或財(cái)物活動，享有財(cái)政權(quán)力（利）和財(cái)政義務(wù)的參加者。依法理財(cái)?shù)闹黧w可以從抽象和具體兩個層面進(jìn)行分析，抽象層面在此特指政治層面，具體層面在此特指法律層面。

就抽象層面而言，依法理財(cái)?shù)闹黧w是廣大人民群眾。這和憲法規(guī)定，國家一切權(quán)力屬于人民是一致。就具體層面而言，又可細(xì)分為財(cái)政立法層面、財(cái)政行政執(zhí)法層面、財(cái)政司法層面。財(cái)政立法層面的主體主要是全國人民代表大會及其常務(wù)委員會；財(cái)政行政執(zhí)法層面的主體指財(cái)政行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，包括：財(cái)政部、國家稅務(wù)總局、國資委、國務(wù)院審計(jì)署等；財(cái)政司法層面的主體指人民法院。就具體的財(cái)政執(zhí)法層面和財(cái)政司法層面，行政相對人也是依法理財(cái)?shù)闹黧w。

2.依法理財(cái)?shù)目腕w

依法理財(cái)?shù)目腕w指依法理財(cái)?shù)闹黧w參與理財(cái)活動時權(quán)力（利）和義務(wù)所指向的對象。包括：財(cái)物和財(cái)務(wù)。其中財(cái)物對應(yīng)法學(xué)中物的概念，就實(shí)物形態(tài)而言，包括：貨幣、非貨幣資產(chǎn)；就法律屬性而言，包括：稅收、債券、彩票等。其中財(cái)務(wù)對應(yīng)著法學(xué)的法律行為的概念，該行為可稱為財(cái)政法律行為，包括：財(cái)政立法行為、財(cái)政執(zhí)法行為、財(cái)政司法行為。就最主要的財(cái)政執(zhí)法行為具體表現(xiàn)為：財(cái)政征收行為、財(cái)政融資行為、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為、政府采購行為、財(cái)政投資行為、財(cái)政管理行為等。

3.依法理財(cái)?shù)膬?nèi)容

依法理財(cái)?shù)膬?nèi)容指的是依法理財(cái)?shù)闹黧w依法享有的財(cái)政權(quán)力（利）和依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)。根據(jù)依法理財(cái)?shù)闹黧w的不同，其所依法享有的財(cái)政權(quán)力（利）和依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)也各不相同。財(cái)政立法主體享有的是財(cái)政立法權(quán)；財(cái)政執(zhí)法主體享有的是財(cái)政執(zhí)法權(quán)；財(cái)政司法主體享有的是財(cái)政司法權(quán)；以行政相對人身份出現(xiàn)的主體享有的是財(cái)政參與權(quán)、財(cái)政知情權(quán)和財(cái)政監(jiān)督權(quán)等。

1．財(cái)政立法層次低，法律體系不健全

財(cái)政立法除少數(shù)幾部為法律層次，絕大多數(shù)都是部門立法。部門立法太多會帶來諸多問題：

（1）層次低，權(quán)威性不夠。

（2）部門立法易沖突，協(xié)調(diào)性差。

（3）部門立法約束性不夠，科學(xué)性和規(guī)范性差。法律體系不健全具體表現(xiàn)為：一是單行立法多，統(tǒng)領(lǐng)不夠；二是許多領(lǐng)域還無法可依、有法難依。

2．財(cái)政決策等財(cái)政行為不規(guī)范，漏洞太多

（1）財(cái)政決策權(quán)太分散又太集中。分散的是財(cái)政決策權(quán)分散在許多不同的部門，決策很難統(tǒng)一；集中是部門財(cái)政決策權(quán)往往由本部門領(lǐng)導(dǎo)個人來決策，既無民主，又不科學(xué)。

（2）財(cái)政決策不透明，公開性不夠。

（3）財(cái)政執(zhí)法行為不規(guī)范，有法不依、違法不究、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象嚴(yán)重。

（4）監(jiān)督制約機(jī)制不完善，財(cái)政監(jiān)管機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)。

3．法制觀念淡薄

有些財(cái)政部門的領(lǐng)導(dǎo)對依法行政、依法理財(cái)認(rèn)識不夠、重視不夠，一些財(cái)政干部依法行政、依法理財(cái)?shù)挠^念淡薄、水平不高。

1．提高財(cái)政立法層次，完善財(cái)政立法體系

（1）進(jìn)早制定、出臺財(cái)政基本立法。

（2）重視財(cái)政立法的規(guī)劃協(xié)調(diào)與統(tǒng)一起草工作。

（3）建立和完善財(cái)政立法的立、改、廢和法律、法規(guī)的定期清理工作。

2．理順財(cái)政行政執(zhí)法體制，規(guī)范財(cái)政執(zhí)法行為

（1）加快財(cái)政行政程序建設(shè)，實(shí)行過程控制。

（2）加大審計(jì)力度，做好司法跟近。

（3）財(cái)政決策要公開、透明、科學(xué)、民主，建立專家論證機(jī)制和重大財(cái)政決策失誤責(zé)任追究制度。

3．相關(guān)部門要加強(qiáng)

加強(qiáng)對財(cái)政部門領(lǐng)導(dǎo)和干部的依法理財(cái)?shù)男麄鳌⒔逃?、培?xùn)和考核工作。