區(qū)域治理是指政府、非政府組織、私人部門、公民及其他利益相關(guān)者為實現(xiàn)最大化區(qū)域公共利益，通過談判、協(xié)商、伙伴關(guān)系等方式對區(qū)域公共事務(wù)進行集體行動的過程。

　　區(qū)域治理(Regional Governance)完全是一個“舶來”概念，它廣泛流行于歐美學(xué)界，臺灣地區(qū)學(xué)者較早與之接軌，但他們一般慣用跨界(域) 治理(Trans-border Governance) 、都市及區(qū)域治理(Urban and Regional Governance) 等概念。實際上，區(qū)域治理就是治理理念或理論在區(qū)域公共事務(wù)管理中的具體運用。

　　區(qū)域治理具有三個基本特點： 一是多元主體形成的組織間網(wǎng)絡(luò)或網(wǎng)絡(luò)化治理;二是強調(diào)發(fā)揮非政府組織與公民參與的重要性；三是注重多元彈性的“協(xié)調(diào)”方式來解決區(qū)域問題。由此可見，區(qū)域治理并非是無條件的，它必須有深厚的公民社會和公民參與傳統(tǒng)、發(fā)達的非政府組織體系，以及公私合作與協(xié)商治理的文化。也正是在這個意義上，盡管前些年國內(nèi)有些學(xué)者借用區(qū)域治理或區(qū)域管治概念來討論我國的區(qū)域話題，但我們的基本看法是： 由于政府仍然是我國區(qū)域公共事務(wù)治理的主導(dǎo)者，其他利益相關(guān)主體參與的廣度和深度還不夠，因此，對于區(qū)域治理概念的使用我們一直持審慎的態(tài)度。

　　一、英格蘭區(qū)域治理的緣起

　　英國在蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭建立區(qū)域型政府英格蘭分為9個地區(qū)，分別是東北地區(qū)(North East)，西北地區(qū)(North West)，約克郡與亨伯郡地區(qū)(Yorkshire and the Humber)，中東部地區(qū)(East Midlands)，中西部地區(qū)(West Midlands)，英格蘭東部地區(qū)(East of England)，大倫敦郡地區(qū)，西南地區(qū)(South West)，東南地區(qū)(South East)，1994年梅杰政府就在這9個地區(qū)設(shè)立了區(qū)域政府辦公室。

　　政府在很大程度上是迫于這些地區(qū)的民族獨立和區(qū)域自治的壓力，而在英格蘭卻缺乏這種動力。推進英格蘭的區(qū)域治理首先是源于一種民主的訴求。首先，區(qū)域在復(fù)興民主問題上扮演的角色是將權(quán)力從中央下放并且賦予已經(jīng)存在的非選舉的政府組織層；其次，它們可以為有著不同傳統(tǒng)、認同和需要的地區(qū)提供一個直接的民主表達的論壇。在英國(包括英格蘭)，存在著很多區(qū)域級的政府機構(gòu)，大多數(shù)是中央各部門設(shè)立在區(qū)域的派出機構(gòu)，以及于1994年成立的區(qū)域政府辦公室(Government Office for the English Regions)。這些非選舉性的派出機構(gòu)在區(qū)域執(zhí)行中央政策，在很大程度上是在扮演一個區(qū)域政府的角色，它們具有一定的自由裁量權(quán)力。不過這些機構(gòu)缺乏一種政治上的合法性，只有建立民選的區(qū)域政府才能確立其合法地位。同時，在英國其他地區(qū)建立區(qū)域政府的情況下，英格蘭地區(qū)缺乏一個能夠表達其區(qū)域利益的合法論壇，它們的利益得不到應(yīng)有的照顧，因此需要建立一個選舉的區(qū)域政府。

　　在英格蘭推進區(qū)域治理的第二個原因來自于經(jīng)濟發(fā)展。新區(qū)域主義強調(diào)地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用，過于中央集權(quán)的政治體制不利于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。事實證明，在歐盟那些采用中央集權(quán)體制下的區(qū)域，其經(jīng)濟最為薄弱；而一個分權(quán)的區(qū)域政府往往能夠為本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展提供連貫的區(qū)域經(jīng)濟戰(zhàn)略政策，并且能夠協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展需要，代表區(qū)域向中央表明地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的利益需求。當然英格蘭區(qū)域治理的發(fā)展離不開歐盟的推動。歐盟強調(diào)區(qū)域在經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用。英格蘭要想在歐盟體系下發(fā)展并獲得其支持，就必須讓區(qū)域一級的行政組織參與到基金獲取以及相關(guān)的政策決策過程中來。歐盟還專門成立了區(qū)域委員會(the Committee of the Regions)來推動歐盟成員國的地方和區(qū)域政府參與到歐盟的政策制定中來。

　　最后，直接推動布萊爾政府改進區(qū)域治理組織機構(gòu)變革的是中央政府在區(qū)域公共服務(wù)提供和管理上的碎片化。由于英格蘭缺乏一個區(qū)域?qū)蛹壍恼虼撕芏嘀醒胝约耙恍┎块T設(shè)立了許多區(qū)域級的派出機構(gòu)，這些機構(gòu)包括9個區(qū)域政府辦公室、9個農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和食品部的區(qū)域服務(wù)中心、8個英國國家衛(wèi)生局的區(qū)域執(zhí)行辦公室、4個社會衛(wèi)生保健區(qū)域部門、教育與就業(yè)部的就業(yè)服務(wù)辦公室、社會保險部的救濟金執(zhí)行局、9個區(qū)域議事廳(Regional Chamber)、9個區(qū)域發(fā)展局(Regional Development Agency, RDA)以及9個信息中央辦公室的區(qū)域辦公室。其中，教育和就業(yè)部、環(huán)境、交通和地區(qū)部以及貿(mào)易工業(yè)部的一些區(qū)域政策分別設(shè)在區(qū)域議事廳、區(qū)域政府辦公室以及區(qū)域發(fā)展局中，而其他各個部門的區(qū)域政策和執(zhí)行都是各自為陣，難以形成一個協(xié)調(diào)有序的、統(tǒng)一的區(qū)域政策體系，而且這種情況在布萊爾執(zhí)政后的前兩年更為加劇。布萊爾政府上臺后急于兌現(xiàn)自己的競選承諾，推出了一系列新的政策，并且發(fā)展了一些新的組織：健康行動地帶(Health Action Zones)、就業(yè)地帶(Employment Zones)、教育行動地帶(Education Action Zones)、新起點(New Start)、單一重建預(yù)算(the Single Regenerations Budget)等等。這些新政策與新的組織的出現(xiàn)使得原本就比較混亂的區(qū)域組織和政策更為碎片化，因此布萊爾政府必須改革區(qū)域組織，推進區(qū)域治理的發(fā)展。布萊爾政府的區(qū)域治理的組織變革主要是增強區(qū)域政府辦公室的功能，設(shè)立區(qū)域發(fā)展局和區(qū)域議事廳，建立區(qū)域?qū)蛹壍暮献髡?

　　二、英國區(qū)域治理體制的特點

　　布萊爾政府在推進區(qū)域治理過程中最為突出的是建立一個以區(qū)域政府辦公室、區(qū)域發(fā)展局和區(qū)域議事廳為三大支柱的治理網(wǎng)絡(luò)，它們的能力和運行的結(jié)果直接影響到是否能夠為區(qū)域治理提供一個清晰的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，以及是否能夠為區(qū)域發(fā)展提供一個整合性的具有明確優(yōu)先發(fā)展目標的區(qū)域戰(zhàn)略。為了在區(qū)域治理過程中既能夠為區(qū)域培養(yǎng)一種本土化的權(quán)力從而達到以上目標，同時又能夠保證中央政府對區(qū)域治理的控制權(quán)，布萊爾政府創(chuàng)立了一個獨具特色的區(qū)域治理體制。

　　首先，區(qū)域治理組織有明確的職能分工。區(qū)域發(fā)展局主要是負責領(lǐng)導(dǎo)地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，同時還監(jiān)察各個次區(qū)域的伙伴關(guān)系及其在地方實現(xiàn)的機制。區(qū)域政府辦公室的職責是領(lǐng)導(dǎo)和解決社會排斥和鄰里關(guān)系發(fā)展問題上的事務(wù)，同時監(jiān)督區(qū)域、次區(qū)域以及地方執(zhí)行局的一些活動，這些活動涉及到跨越設(shè)置在區(qū)域政府辦公室的10個中央政府部門的政策領(lǐng)域范圍。區(qū)域議事廳最為重要的是進行區(qū)域土地使用規(guī)劃，同時對區(qū)域發(fā)展局進行監(jiān)督審查。

　　其次，區(qū)域治理組織在責任體系中的多重性。區(qū)域政府辦公室的工作人員主要來自于中央政府的不同部門，因此他們的工作首先是要向自己所在的部門負責。但是區(qū)域政府辦公室不是簡單的將部門政策在區(qū)域?qū)蛹増?zhí)行，它必須既要在國家層面將不同的部門政策進行整合，又要體現(xiàn)區(qū)域優(yōu)先發(fā)展的重點。區(qū)域政府辦公室這三重責任是由其工作所屬部門、組織設(shè)立的目的以及所代表的地區(qū)所決定的。區(qū)域發(fā)展局首先必須通過目標設(shè)置、績效管理和審計向其上級主管部門貿(mào)易工業(yè)部負責(最初的主管部門是環(huán)境、交通和地區(qū)部)。但是區(qū)域發(fā)展局也從中央其他部門獲得很多資金，因此它不得不為這些部門完成任務(wù)。與此同時，區(qū)域議事廳獲得了對區(qū)域發(fā)展局進行監(jiān)督審查的法律地位，從而確保它能夠讓區(qū)域經(jīng)濟戰(zhàn)略和區(qū)域的其他戰(zhàn)略協(xié)調(diào)一致。而區(qū)域政府辦公室則是代表中央政府對其進行績效評估。區(qū)域議事廳成員主要由地方政府及其經(jīng)濟、社會伙伴構(gòu)成，對本地區(qū)的整體事務(wù)負責，但是很多時候它往往成為地方政府以及教區(qū)之間利益角逐的論壇。

　　最后，區(qū)域治理組織在財政權(quán)力上的有限性。區(qū)域政府辦公室的成員主要來自于中央的10個政府部門，其財政開支權(quán)力主要是由這些所屬的部門控制。區(qū)域政府辦公室的財政支出總數(shù)是由各個不同的項目資金組成，每一個項目都是由某個部門所資助，它們擁有對資金的所有權(quán)，而“區(qū)域政府辦公室能夠?qū)㈨椖抠Y金從一個項目轉(zhuǎn)到另一個項目的總數(shù)額度在一個可以忽略的范圍之內(nèi)”。區(qū)域發(fā)展局可以支配較多的資金，并且可以向中央政府貸款，但是對其進行撥款以及貸款都必須經(jīng)過其主管的貿(mào)易工業(yè)部部長同意，部長擁有最終的決定權(quán)。區(qū)域議事廳在建立之初，其獲得的政府撥款非常有限，以至于其活動能力非常有限，對區(qū)域發(fā)展局的監(jiān)督審查基本無法正常進行。直到2001年中央政府發(fā)布《加強區(qū)域責任》之后，區(qū)域議事廳獲得的資金才能保證其功能的正常發(fā)揮。

　　三、英國區(qū)域治理的政策

　　區(qū)域治理體制的這些特點對區(qū)域政策的制定和執(zhí)行影響較大，它決定了區(qū)域政策過程中所體現(xiàn)出的價值選擇、政策決策的影響因素發(fā)揮的作用，同時它也影響哪些政策問題將被列入政策議程。

　　更多的區(qū)域主義更少的治理

　　布萊爾政府創(chuàng)立的區(qū)域治理結(jié)構(gòu)一方面是讓國家政策能夠在區(qū)域?qū)蛹壱哉系姆绞降靡詧?zhí)行，另一方面是能夠在區(qū)域培養(yǎng)出“本土化”的能力，讓其在本區(qū)域的治理過程中將各方利益相關(guān)者吸納到治理過程中來，以區(qū)域的整體利益為出發(fā)點來制定本地區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃。

　　總體而言，區(qū)域政策制定框架在決定區(qū)域政策優(yōu)先發(fā)展目標上努力提供一個戰(zhàn)略規(guī)劃，但是由于區(qū)域組織制定的戰(zhàn)略框架很多缺乏強制性的約束力，同時也缺乏必要的資金保證，因此在執(zhí)行過程中區(qū)域戰(zhàn)略對相關(guān)政策的制約力比較有限。例如在東北地區(qū)，由于交通政策是由地方政府、中央的一些執(zhí)行局(如高速公路管理局)、一些非部門性的公共組織(如戰(zhàn)略鐵路局)以及一些私營組織(公共汽車公司)等部門來制定，因此交通政策碎片化、甚至?xí)霈F(xiàn)沖突，盡管該地區(qū)已經(jīng)制定了區(qū)域交通戰(zhàn)略。同樣，西北地區(qū)成立科學(xué)委員會，其目的在于為推動西北地區(qū)的科學(xué)發(fā)展，并負責管理新的西北地區(qū)科學(xué)基金。但是一些非常重要的部門沒有進入到科學(xué)委員會，這包括負責高等教育創(chuàng)新基金的組織部門，它們與高校聯(lián)系緊密。此外西北能源委員會也沒有吸納進來，它們也是努力推動區(qū)域科技發(fā)展的一個潛在影響部門。因此在一定程度上，在英格蘭地區(qū)的確推出一些從區(qū)域整體角度出發(fā)的創(chuàng)議，不過這些創(chuàng)議為區(qū)域內(nèi)部的進一步協(xié)調(diào)帶來挑戰(zhàn)。

　　區(qū)域內(nèi)部的協(xié)調(diào)還因為本地區(qū)的不同層次區(qū)域的政策安排而變得更為復(fù)雜，因此需要將其整合進一個更為廣泛的區(qū)域規(guī)劃安排中。如在西北地區(qū)，曼徹斯特城市區(qū)域在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中扮演一個重要的角色，它同時也在有著自己推動次區(qū)域科技發(fā)展的規(guī)劃與資金支持，如曼徹斯特知識資金，這個資金有自己的項目以及戰(zhàn)略理事會，它將次區(qū)域的地方政府、工業(yè)和高校代表都吸納進來。曼徹斯特城市區(qū)域與西北地區(qū)的聯(lián)系比較松散，在一些項目上還存在著競爭關(guān)系，因此只有將其納入到地區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃內(nèi)才能真正發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢。

　　區(qū)域戰(zhàn)略和決策制定框架的價值獲得本地區(qū)內(nèi)部有關(guān)參與者的認可，但是一些區(qū)域組織對此還是表示沮喪，因為它并沒有發(fā)展出一個完全整體性的區(qū)域戰(zhàn)略構(gòu)想，而且缺乏機制來保證這些戰(zhàn)略能夠最后得到執(zhí)行。

　　區(qū)域主義的音符國家主義的旋律

　　區(qū)域戰(zhàn)略是協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展最為重要的機制，它明確地區(qū)在發(fā)展上的需求，并確定其發(fā)展方向，但是在區(qū)域發(fā)展的資源分配上卻是由對國家部門負責的相關(guān)區(qū)域執(zhí)行局掌握。在東北地區(qū)，主要的交通基礎(chǔ)設(shè)施投資是由中央執(zhí)行局如高速公路管理局和戰(zhàn)略鐵路局來完成。這些組織參與區(qū)域交通戰(zhàn)略制定，而且都負責其中相關(guān)的項目，但是它們組織自身的規(guī)劃功能和資金調(diào)配都由中央部門嚴格控制。盡管布萊爾政府立法強調(diào)在決策制定過程中的分權(quán)，但是對交通投資資金的分配和評估在很大程度上仍然是由英國交通部直接控制，而有限的靈活性主要是體現(xiàn)在根據(jù)地方交通規(guī)劃將國家目標和優(yōu)先發(fā)展計劃如何在地方實施，并且這個靈活性必須是在國家交通計劃的框架內(nèi)。

　　在西北地區(qū)，區(qū)域科學(xué)委員會成立的主要目的是重新平衡國家研究基金的分配比例，并且發(fā)展基金合作機制。但是中央政府很快將一些重要的實驗室從西北地區(qū)轉(zhuǎn)移到東南地區(qū)，這樣國家并不需要對西北地區(qū)進行大量的資金投入，通過這種方式中央政府仍然維持原有的科學(xué)資金在區(qū)域分配上的比例。

　　地方主義挑戰(zhàn)區(qū)域主義

　　區(qū)域主義主張從區(qū)域整體的角度來制定本地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，當然也包括從區(qū)域整體發(fā)展的視野來分配資源，這就意味著區(qū)域治理層在區(qū)域內(nèi)部難以對資源進行平均分配，這顯然會對一些地方利益構(gòu)成挑戰(zhàn)。作為缺乏足夠行政執(zhí)行力的區(qū)域治理層而言，目前還難以克服地方主義的阻礙去制定區(qū)域發(fā)展的優(yōu)先目標，它更多體現(xiàn)出一種調(diào)和主義的色彩。如在東北地區(qū)達成的共識是推動航空運輸的效率和能力，因為它對于提升本地區(qū)經(jīng)濟的競爭力有著舉足輕重的意義。而在東北地區(qū)紐卡斯爾飛機場對區(qū)域發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義，因此應(yīng)該是本地區(qū)交通戰(zhàn)略確定的發(fā)展重點。相比較而言，達拉謨T型山谷機場無論是在航空吞吐量還是對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要性都不如紐卡斯爾機場。但是在區(qū)域交通戰(zhàn)略中，它們被同等看待，似乎二者在規(guī)模和經(jīng)濟影響力上沒有什么分別。這事實上說明制定的戰(zhàn)略如果看上去有利于紐卡斯爾，達拉謨會對此不滿，區(qū)域治理層擔心這樣會挑起地方當局之間的沖突。