就業(yè)政策是指政府為了解決現(xiàn)實中勞動者就業(yè)問題制定和推行的一系列方案及采取的措施。

就業(yè)政策的直接目標可以概括為兩個方面：一是解決失業(yè)人員的再就業(yè)問題；二是解決新生勞動力的初次就業(yè)問題。

(一)失業(yè)人員再就業(yè)

所謂失業(yè)是指勞動者由于某種原因失去了原有的職業(yè)。對于勞動者個人來說，失業(yè)的嚴重性在于失去工薪收入，嚴重影響生活依賴的物質來源，導致生活貧困。對于國家和社會來講，失業(yè)者將直接成為社會的不安定因素。從一種角度說來，對政府當局不滿、刑事犯罪率增高、家庭矛盾增大、社會人際關系緊張等都可能與失業(yè)率過高有關。另外，對于國家來說，失業(yè)率過高說明社會經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)嚴重問題。由勞動力供給與需求失衡所導致的失業(yè)率過高，說明經(jīng)濟發(fā)展中總供給與總需求失衡。因此，勞動者失業(yè)問題是政府必須認真對待的客觀現(xiàn)實問題，解決失業(yè)問題也就成為政府就業(yè)政策的目標之一。

僅從中國的情況來看，失業(yè)是自建國時起就一直存在的問題，解決失業(yè)問題也是政府一貫的政策目標。自建國以來，中國曾經(jīng)出現(xiàn)過三次較大的失業(yè)高峰，由此也導致政府不斷出臺以解決失業(yè)問題為目標的政策。

第一次失業(yè)高峰出現(xiàn)在建國初期。1949年，僅城市中就已經(jīng)存在400萬失業(yè)人口，農(nóng)村中破產(chǎn)的農(nóng)民達到幾千萬。1950午，由于新舊經(jīng)濟結構的矛盾問題，城市失業(yè)人數(shù)仍為166萬。針對這種情況，中國政府當時采取了城市勞動者全面就業(yè)政策。國家將全部城市失業(yè)人員納入就業(yè)計劃，提供就業(yè)崗位，統(tǒng)一調配勞動力，保障企業(yè)的正常運轉，并阻止農(nóng)村勞動力流入城市。這一就業(yè)政策雖然屬于計劃經(jīng)濟體制下的“統(tǒng)包統(tǒng)配”手段并留下了極大的隱患，但在當時情況下，對于解決城市就業(yè)問題起到了有效的作用。通過這一政策的實施，1956年中國政府成功地解決了城市失、業(yè)問題。

第二次失業(yè)高峰出現(xiàn)在70年代。由于“十年動亂”期間經(jīng)濟發(fā)展的滯后、中學畢業(yè)生人數(shù)的極度增長以及高等學校癱瘓，使國家無法為中學畢業(yè)生和社會失業(yè)人員提供足夠的就業(yè)崗位。為此，國家制定和強制推行了“知識青年上山下鄉(xiāng)”政策，暫時緩解了城市的失業(yè)問題。如果說“知識青年上山下鄉(xiāng)”可以算做中學畢業(yè)生的一種就業(yè)形式，那么70年代末期上山下鄉(xiāng)的知識青年返回城市后，等于失去了原先在鄉(xiāng)下或邊疆的工作，從而導致了城市嚴重的失業(yè)現(xiàn)象。1979年，無法就業(yè)的返城“知識青年”達到1500萬，再加上城市新生的勞動力無崗位就業(yè)，使得城市僅登記失業(yè)率就達到5.9％。以國家計劃為單一手段的全面就業(yè)政策無法解決當時嚴峻的失業(yè)問題，由此也拉開了經(jīng)濟體制改革的序幕。1980年國家提出了在國家統(tǒng)籌計劃指導下，勞動部門介紹、自愿組織就業(yè)、勞動者自謀職業(yè)三種方式相結合的就業(yè)政策。這種政策的實施不但緩解了城市就業(yè)壓力，而且突破了計劃經(jīng)濟體制下的國家“統(tǒng)包統(tǒng)配”就業(yè)政策的格局，轉變了傳統(tǒng)的就業(yè)意識，為市場經(jīng)濟的發(fā)展起到重要的作用。

第三次失業(yè)高峰出現(xiàn)在90年代末期。隨著計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉變，國有企業(yè)結構調整、“減員增效”使得計劃經(jīng)濟體制下隱性失業(yè)逐步顯現(xiàn)出來。不論是下崗職工的再就業(yè)還是新生勞動力的初次就業(yè)都面臨著極大的困難。1997年底，下崗職工人數(shù)達1200萬人，失業(yè)人數(shù)為600萬人。1998年6月，國務院下發(fā)了《關于切實做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知》，政府加緊實施就業(yè)市場化政策和企業(yè)下崗職工再就業(yè)的保障政策。這一政策雖然解決了大量的下崗職工再就業(yè)問題，并且推動了勞動力市場的發(fā)展進程，但是現(xiàn)實中仍然存在嚴重的失業(yè)現(xiàn)象。1998年底，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率仍然保持在3.1％，失業(yè)人數(shù)達到575萬人，通過服務機構申請再就業(yè)的企業(yè)下崗職工達到604萬人。

(二)新生勞動力初次就業(yè)

新生勞動力指初次面臨就業(yè)的各類有關人員，包括由于某種原因未能繼續(xù)升學而直接進入求職大軍的青年勞動力、達到勞動年齡的學校畢業(yè)生、進人城市初次求職的鄉(xiāng)下農(nóng)工等。隨著年齡的增長，每一個青年人都會進入勞動年齡。繼續(xù)升學深造的青年人最終也總要從學校畢業(yè)而求職參加工作。因此，不論是腦力勞動者還是體力勞動者，每一個人都將是社會勞動力的一員。新生勞動力是客觀存在的社會現(xiàn)象。隨著人口的增長，新生勞動力也將逐步增長。因此，人口數(shù)量決定著勞動力的數(shù)量。

新生勞動力是社會經(jīng)濟發(fā)展的必要保障因素。在勞動力供給達到一定的均衡狀態(tài)時，社會上必須要有一定的新生勞動力儲備，以便能夠滿足隨著未來新企業(yè)而出現(xiàn)的勞動力新需求，否則將不能從勞動力供給上支持新企業(yè)的出現(xiàn)，從而影響整個社會經(jīng)濟的發(fā)展。但是，由于某些原因，新生勞動力也會面臨著就業(yè)問題。從現(xiàn)實看，新生勞動力就業(yè)困難可以概括為以下幾方面的原因：

第一，宏觀經(jīng)濟形勢滑坡，有效需求不足，企業(yè)人員過剩，就業(yè)機會較少，使勞動力供給大于需求；

第二，人口極度膨脹，經(jīng)濟發(fā)展不能適應人口增長的需要，勞動力過剩，不能提供與過剩勞動力等量的就業(yè)機會，使勞動力供給大于需求；

第三，新生勞動力素質普遍低下，不能適應企業(yè)用人的標準，使勞動力的有效供給大于需求。新生勞動力待業(yè)與在崗勞動力失業(yè)基本會產(chǎn)生相同的負面效應。如果說失業(yè)人員能夠依靠先前工作的儲蓄維持一段時間的最低生活標準，那么新生勞動力在就業(yè)之前則是空五分文，更容易引發(fā)社會問題。所以，解決新生勞動力的初次就業(yè)與解決失業(yè)者的再就業(yè)是同等重要的問題。解決新生勞動力的初次就業(yè)也就構成了政府就業(yè)政策的目標之一。

不論是失業(yè)人員的再就業(yè)還是新生勞動力的初次就業(yè)，實現(xiàn)這兩項就業(yè)政策目標將具有重要的政治意義。在一般情況下，勞動者個人及家庭成員生活資料的獲得、生活條件的改善都要依賴于就業(yè)所得報酬。而社會經(jīng)濟的發(fā)展也必須依賴足夠就業(yè)人員的勞動。就業(yè)充分、勞動者具有穩(wěn)定的職業(yè)和穩(wěn)定的生活來源，就必然對社會經(jīng)濟的發(fā)展和社會政治的穩(wěn)定起到促進作用。

從歷史與現(xiàn)實來看，各個階段就業(yè)政策的有效實施必須依靠各種手段的綜合使用。而不同政策手段的使用，又都與既定社會條件下就業(yè)政策的具體目標緊密聯(lián)系。在任何社會條件下，保障充分就業(yè)的根本手段則是努力發(fā)展經(jīng)濟。

(一)保障充分就業(yè)的根本手段

形成失業(yè)和就業(yè)艱難的根本原因是社會經(jīng)濟發(fā)展水平較低，社會不能為勞動者提供充分的就業(yè)機會。因此，政府保障充分就業(yè)的根本手段是促進社會經(jīng)濟的快速發(fā)展。經(jīng)濟發(fā)展增加就業(yè)，經(jīng)濟停滯或倒退減少就業(yè)，這是無可爭辯的事實。因此，從根本上解決就業(yè)問題，關鍵在于促進社會經(jīng)濟的發(fā)展。

(二)計劃經(jīng)濟體制下城鎮(zhèn)全面就業(yè)的政策手段

第一，在城鎮(zhèn)就業(yè)職工中實行低工資政策。

第二，實行城鎮(zhèn)基本生活用品低物價政策。

第三，實行城鎮(zhèn)居民貨幣工資之外享有各項福利的政策。

第四，分割城鄉(xiāng)勞動力市場和產(chǎn)品市場。

通過以上政策手段，一方面保障了城鎮(zhèn)勞動力的全面就業(yè)，另一方面也阻止了城鄉(xiāng)勞動力的正常流動，為社會經(jīng)濟的發(fā)展和人力資源的有效配置設置了極大的障礙。

(三)市場機制下競爭就業(yè)的政策手段

1．完善相關法律法規(guī)，明確政府職能，保障就業(yè)。

2．推行積極的財政政策，拉動經(jīng)濟增長，創(chuàng)造就業(yè)機會。

3．通過人才市場或勞動力市場，開展就業(yè)服務。

4．建立勞動預備制度，多角度解決就業(yè)問題。

就業(yè)政策作為國家經(jīng)濟政策的一個重要組成部分，除了直接解決新生勞動力初次就業(yè)和下崗失業(yè)人員的再就業(yè)問題之外，對社會經(jīng)濟、政治也發(fā)揮著強大的調控作用。

1．保障社會穩(wěn)定

概括說來，就業(yè)政策保障社會穩(wěn)定體現(xiàn)在以下幾方面：

第一，規(guī)定穩(wěn)定的就業(yè)規(guī)則，通過法律規(guī)章的實施保障求職者公平競爭工作崗位；

第二，促進經(jīng)濟發(fā)展，為初次就業(yè)和再就業(yè)的勞動者創(chuàng)造就業(yè)機會，解決勞動者生存發(fā)展所需的最基本的物質來源；

第三，為失業(yè)者提供基本生活保障；

第四，為求職者提供具體的服務項目，保障勞動者就業(yè)。

就業(yè)政策的實施使勞動者充分就業(yè)；獲得滿意的工薪報酬，安心于工作崗位、努力工作，實際上也就從最基本的方面保障了社會的穩(wěn)定。

2．促進人力資源的開發(fā)與利用

人力資源既是社會資源之一，也是社會財富之一。與自然資源、信息資源比較，人力資源是活的資源，是整合配置其他資源從而創(chuàng)造財富的能動性資源。社會只有通過人力資源的合理配置，才能使其他資源發(fā)揮作用。

政府要制定和推行有效的就業(yè)政策，在創(chuàng)造就業(yè)機會、保障勞動力充分就業(yè)的同時，促進入力資源的合理開發(fā)與高效率利用。這可以體現(xiàn)在以下方面：

第一，促進勞動力市場進一步完善，使勞動力在市場機制下合理流動，達到高效率配置；

第二，通過市場機制提供產(chǎn)業(yè)發(fā)展信息、勞動力需求信息，引導就業(yè)；

第三，通過有針對性的培訓或再教育等手段，開發(fā)勞動力潛能，提高勞動力的綜合素質與技能；

第四，通過考核、行業(yè)準人等手段，保障就業(yè)人員的質量；

第五，通過有關法律規(guī)章的制定和實施，合理使用就業(yè)人員以創(chuàng)造更高的價值。

3．調控供求總量平衡

在國民經(jīng)濟運行過程中，勞動力就業(yè)既緊密聯(lián)系著社會供給也緊密聯(lián)系著社會需求。勞動力的充分就業(yè)，擴大產(chǎn)品的生產(chǎn)，將增加社會供給量，而就業(yè)者本身又是消費者，通過就業(yè)獲取的工作報酬中又有相當?shù)谋壤齾R人社會消費需求。失業(yè)率過高，勞動力大量閑置，一方面必然降低社會供給，另一方面也會因為勞動者工作報酬的減少而降低社會消費需求。因此，就業(yè)問題也是供求總量平衡的重要問題。政府就業(yè)政策的有效實施，將對社會供求總量的平衡起到調控作用。

在西方發(fā)達國家，供求總量的失衡經(jīng)常表現(xiàn)為供給過剩和有效需求不足。在中國，供求總量失衡一般表現(xiàn)為需求過剩，而供給不足。在調控供求平衡的過程中，政府可以根據(jù)社會需求信號制定和推行就業(yè)政策，引導勞動力向能夠滿足社會需求的產(chǎn)業(yè)流動，以加強相關的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，達到238擴大供給的目的。從勞動力本身來說，也存在著供給與需求失衡的問題，并且勞動力供給與需求的平衡，實際上也是社會供求總量平衡的一個不可缺少的組成部分。因此，政府通過就業(yè)政策實現(xiàn)充分就業(yè)，可以從一個方面促進供求總量的平衡。在經(jīng)濟增長、新興產(chǎn)業(yè)不斷出現(xiàn)的情況下，必然要體現(xiàn)出對勞動力的強大需求。在這種情況下，產(chǎn)業(yè)政策引導勞動者就業(yè)，可以有效避免因為勞動力供給不足而導致的經(jīng)濟增長停滯。在經(jīng)濟蕭條的情況下，勞動力必然導致供給大于需求，出現(xiàn)較高的失業(yè)率。在這種情況下，就業(yè)政策可以通過勞動預備制度的實施，對勞動力進行整合，促進勞動力素質與技能的提高，為下一輪的經(jīng)濟增長預備充足的勞動后備力量，以滿足今后到來的勞動力市場需求。不論是經(jīng)濟增長還是經(jīng)濟蕭條，就業(yè)政策的有效推行首先能使勞動力供給達到相對的平衡，其次，通過勞動力供給的平衡促進社會供給總量的平衡。