運輸管制是為促進資源的有效配置和整體社會福利的提高，由政府通過立法或其他行政手段對運輸行業(yè)(特別是運輸行業(yè)中的企業(yè))的某些特定的生產(chǎn)及經(jīng)營行為進行的直接干預。

現(xiàn)代意義上的運輸管制，是從1887年美國聯(lián)邦議會設立州濟商務委員會(ICC)并通過制定《州際商務法》來防止鐵路運用其當時的壟斷性地位歧視小的貨主和損害消費者的利益開始的。在這之后的很長一段時間里，大多數(shù)西方發(fā)達國家的鐵路運輸業(yè)受到了政府的嚴格管制。后來這種管制還擴大到運輸業(yè)的其他領域，如公路運輸、航空運輸等。^[1]

運輸管制可以分為經(jīng)濟管制和非經(jīng)濟管制，非經(jīng)濟管制也稱為社會管制。經(jīng)濟性的運輸管制主要是以防止資源配置的低效和為消費者提供公平服務為目的，由政府對企業(yè)進入運輸市場的資格、退出運輸市場的條件、提供運輸服務的質(zhì)量、數(shù)量和價格以及運輸企業(yè)的投資、財務等方面進行的一系列規(guī)定。社會性的運輸管制則是以保障運輸業(yè)中的勞動者和消費者的安全與健康、保護環(huán)境、防止社會生產(chǎn)生活秩序的混亂、防止災害等為目的，對與提供運輸服務相關的各種活動制定一定的標準，并限制或禁止某些特定行為的規(guī)定。

1．政府對運輸業(yè)的經(jīng)濟管制

經(jīng)濟管制是政府為實現(xiàn)一定經(jīng)濟目標而對運輸業(yè)進行的管制。經(jīng)濟管制的基本出發(fā)點是限制壟斷行為和不合理競爭，因此它包括政府對壟斷的管制和對競爭的管制兩方面。

(1)政府對壟斷的管制

運輸業(yè)是最容易形成壟斷的行業(yè)，而在各種運輸方式中，鐵路運輸和管道運輸一般被認為是最容易形成獨家壟斷的運輸方式。所以政府對壟斷的管制曾經(jīng)主要是針對鐵路而進行的。美國從19世紀60～70年代的格蘭其法令(鐵路公司非法行為取締法)，1887年4月15日開始實行的“商務管制法”，1903年通過的愛爾金法(反回扣法)，1906年的哈布恩法，政府的管制權力在若干方面不斷得到加強，并且從對鐵路壟斷的管制權力擴大到有關附屬業(yè)務和其他運輸方式。政府對壟斷的管制的主要任務是維護公平競爭，保護貨主、旅客和其他承運人的利益。

(2)政府對競爭的管制

運輸業(yè)的競爭主要是不同運輸方式之間的競爭和企業(yè)間的競爭。對運輸競爭的管制，主要通過兩方面措施來實現(xiàn)。一是對市場準入方面的控制。任何運輸企業(yè)進入市場進行經(jīng)營，必須經(jīng)過運輸管理機關批準，并規(guī)定其在指定的運輸線路經(jīng)營和運送指定的貨物和旅客。另一種是對運價尤其是最低運價的控制。控制最低運價的目的是為了限制某一運輸方式內(nèi)的競爭或為了限制不同運輸方式間的競爭及保留每種運輸方式的內(nèi)在優(yōu)勢，以便使每種運輸方式中的大部分運輸企業(yè)的勞動消耗都得到補償，以避免毀滅性競爭的發(fā)生。

2．政府對運輸業(yè)的社會管制

社會管制是指政府為實現(xiàn)一定的社會目標對運輸業(yè)所進行的管制。運輸業(yè)是一個能夠帶來外部成本的產(chǎn)業(yè)，為了維持社會和公眾的利益，保護人類的生存環(huán)境，保證人民群眾的生命和財產(chǎn)安全，各國政府及有關的國際組織對運輸業(yè)實行社會管制。

(1)政府對城市交通擁堵的管制

城市的交通擁堵問題，是世界各大城市共同面臨的重要問題，而且隨著各國城市化進程的加快，這一問題也日趨嚴重。擁堵的成因之一是私人汽車的快速發(fā)展，致使用一般稅收所建造的城市道路面積大部分為少數(shù)富有者階層所占用，也造成社會中的不公平，因此各國政府都想盡各種方法加強社會管制以解決交通擁堵問題。例如有的國家限制私人汽車的使用量，支持和鼓勵公共交通的發(fā)展；有的國家還在城市設定公交車專用線；有的國家由政府頒布政令，使各大單位錯開職工上下班時間。

(2)政府對環(huán)境污染的管制

運輸業(yè)的發(fā)展在推動經(jīng)濟社會發(fā)展的同時也為人類的生存環(huán)境帶來了不少消極影響，因此各國政府及國際組織都在試圖強化這方面的管制，以保護和改善人類的生存環(huán)境。運輸業(yè)對環(huán)境的污染主要有兩大方面：一是空氣污染，二是噪聲污染。為了提高環(huán)境質(zhì)量，各國政府采取了以下管制措施：強化對汽車引擎的檢查、維護和重新修置，控制廢氣排放標準；改善交通車流；對小汽車限制使用；鼓勵共用中小型汽車等。為了減少交通噪聲，各國政府設立了合理的防止噪聲污染的法律、法令和有關規(guī)定，由指定機關嚴格執(zhí)行，如規(guī)定寧靜地區(qū)限制行車，不得按喇叭，強制安裝消聲器等，有的國家還對運輸所造成的噪聲制定課稅的法律等。

運輸業(yè)需要加以管制基于以下原因。

(1)公用運輸業(yè)固定成本占總成本的比例很高，具有沉沒成本的特色，趨向于大規(guī)模的組織與經(jīng)營，容易造成獨占的現(xiàn)象。運輸業(yè)的成本也有共同成本的特色，因此邊際成本無法分攤到消費單位。同時，運輸業(yè)大多具有規(guī)模經(jīng)濟及范圍經(jīng)濟造成市場機制的失靈，或價格機能失靈，不能達到效率的原則。為了避免業(yè)主以聯(lián)合壟斷等方式剝削消費者，或者業(yè)主間自殺式的削價競爭，政府均有介入的必要。

②運輸業(yè)具有許多外部成本(如運輸所造成的空氣污染)及外部利益(如運輸所導致的土地使用的增值)．難以在市場體系中恰當反映。當生產(chǎn)者不需要支付全部的外部成本時，會造成生產(chǎn)過剩，而當生產(chǎn)者未能獲得全部的外部利益時，會導致生產(chǎn)的不足。生產(chǎn)的過?；虿蛔愣疾环腺Y源有效利用的原則。

③運輸服務具有部分公共物品的特性。因為公共物品不具有排他性，無法分辨消費者和消費量，會導致收費困難，所以私人不愿意提供，必須由政府介入生產(chǎn)。

④除了效率以外，政府還有國家安全及公眾福利的考慮。為了國家安全的需要，或社會公平、地區(qū)公平等因素，政府均有必要對若干運輸業(yè)的提供及營運予以干預。

⑤運輸?shù)漠a(chǎn)品多為勞務且不能存儲，產(chǎn)品具有一致性且需要持續(xù)供應，而消費者的需求則有顯著的波動。為確保運輸業(yè)的供給與需求配合，政府亦有予以適當管制的必要。

運輸管制是根據(jù)運輸經(jīng)濟理論與管制、管理的原則，界定運輸部門各單位間相互關系及行為法則而制定特定的法規(guī)。其目的是促進運輸部門之間整體發(fā)展，提高資源的使用效率，避免不公平的差別待遇，以及避免不合理優(yōu)惠或毀滅性的競爭行為，以達到維護公眾利益安全與利益的目的。

運輸管制的目標一般包括下列幾項：

①促進整體交通運輸系統(tǒng)的發(fā)展，以配合國家經(jīng)濟發(fā)展的需要；

②為社會大眾提供安全、高效、合理價格的運輸服務；

③促進國家、國際的商業(yè)發(fā)展；

④力求運輸、能源、土地使用、環(huán)境保護、社會政策(如就業(yè)、土地分配、區(qū)域成長等)之間的均衡發(fā)展；

⑤運輸業(yè)主的保障及安全。

運輸管制的措施大致可以分為以下5種類型。

(1)報酬率管制

受管制的業(yè)主在管制者所認定的合理報酬率的限制下，追求其最大利潤(如電信資費的投資報酬率在8.5％—12％之間)，我國鐵路業(yè)、郵電業(yè)等均受管制報酬率的管制。

在報酬率管制下追求利潤的最大化，會使資本過度使用，投入資源遭受扭曲，導致廠商平均成本提高及產(chǎn)量的減少。這就是有關管制模式中著名的A-J報酬率管制模式的產(chǎn)出緊縮效果。

(2)營運比管制

營運比管制是在獨占者的總收入與運營費用的差額設定一合理比率，亦即管制者在利潤為營業(yè)費用的合理比率之下，求其收入之最大。營運比管制亦即成本加成法管理，我國的汽車客運就受此管制。營運比管制雖不會引起資本誤用的現(xiàn)象，但須防止業(yè)主浮報成本，故政府必須對業(yè)主加強成本的審計核查工作。

(3)價格管制

價格管制為傳統(tǒng)上常用的管制措施，可分價格上限與價格下限兩種。最高價格管制會產(chǎn)生需求大于供給的現(xiàn)象，導致黑市情形發(fā)生；而最低價格管制則會因供過于求而產(chǎn)生銷價行為，因此價格管制往往會導致效率的降低。

(4)數(shù)量管制

數(shù)量管制也是傳統(tǒng)上采用的管制措施，例如管制牌照、管制進口等。這種管制如果過度嚴格，將產(chǎn)生市場上供需失調(diào)的情形，也可能造成黑市價格，因此政府應予以妥善運用，以健全運輸市場的營運秩序。

(5)服務品質(zhì)管制

通常運輸市場的服務品質(zhì)較受到政府的管制，而服務水準的標準通常有：旅行時間、服務班次數(shù)、服務的可靠性、服務的直接性、旅客的舒適程度、安全性等。研究發(fā)現(xiàn)，運輸服務品質(zhì)的管制，通常可適當提高社會福利。

在我國由于各種運輸方式由不同部門主管，沒有形成綜合管理體制，對運輸業(yè)的管制是通過法律和行政命令方式，由各級行政主管機關執(zhí)行。目前，我國運輸管制的內(nèi)容主要包括加入和退出管制、費率管制、服務水準管制、補貼等。

1．加入和退出管制

加入和退出管制的內(nèi)容涵蓋了運輸企業(yè)從設立到退出行業(yè)的全過程。我國對公路運輸企業(yè)實行許可證制度，《中華人民共和國道路運輸條例》規(guī)定：道路運輸管理機構自受理之日起20日內(nèi)審查完畢，作出許可或者不予許可的決定，予以許可的，向申請人頒發(fā)道路運輸經(jīng)營許可證。

凡從事營業(yè)性水路運輸，必須由交通主管部門審查批準，領取“水路運輸許可證”和“船舶營業(yè)運輸證”。中華人民共和國沿海、江河、湖泊以及其他通航水域的旅客、貨物運輸，必須由中國企業(yè)、單位或個人使用懸掛中華人民共和國國旗的船舶經(jīng)營。未經(jīng)中華人民共和國交通部的批準，外資企業(yè)、中外合資企業(yè)、中外合作經(jīng)營企業(yè)不得經(jīng)營中華人民共和國沿海、江河、湖泊及其他通航水域的旅客、貨物運輸。

航空運輸企業(yè)必須符合《中華人民共和國航空法》規(guī)定的條件，其設立、變更和終止以及企業(yè)內(nèi)部和外部的關系，由國家有關法律調(diào)整。按照審批權限和審批程序的規(guī)定，凡經(jīng)批準開辦的航空運輸企業(yè)，由中國民用航空局頒發(fā)經(jīng)營許可證?！吨腥A人民共和國民用航空法》第九十一條規(guī)定：設立公共航空運輸企業(yè)，應當向國務院民用航空主管部門申請領取經(jīng)營許可證，并依法辦理工商登記，未取得經(jīng)營許可證的，工商行政管理部門不得辦理工商登記。第九十二條規(guī)定：設立公共航空運輸企業(yè)應當具備以下條件：

①有符合國家規(guī)定的適應保證飛行安全要求的民用航空器；

②有必需的依法取得執(zhí)照的航空人員；

③有不少于國務院規(guī)定的最低限額的注冊資金；

④法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。

第九十三條規(guī)定：公共航空運輸企業(yè)申請經(jīng)營定期航班運輸?shù)暮骄€，暫停、終止經(jīng)營航線，應當報經(jīng)國務院民航主管部門批準。

2．費率管制

我國對運輸業(yè)的費率實行嚴格管制，各種運輸方式的費率均有明確的運價表予以規(guī)定，運輸企業(yè)被要求嚴格按照運價表收取運輸費，并由鐵道部、交通部、民航總局等行政部門及其下屬機構負責監(jiān)督執(zhí)行。除非特別批準，運輸企業(yè)不得變更運價。

例如，《中華人民共和國鐵路法》第二十五條規(guī)定：國家鐵路的旅客運輸票價率和貨物、包裹行李的運價率由國務院鐵路主管部門擬定，報國務院批準。國家鐵路的旅客、貨物運輸雜費的收費項目和收費標準由國務院鐵路主管部門規(guī)定，國家鐵路的特定運營線的運價率，由國務院鐵路主管部門商得國務院物價主管部門同意后規(guī)定；地方鐵路的旅客票價率、貨物運價率和運輸雜費的收費項目和收費標準，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府物價主管部門會同國務院鐵路主管部門授權的機構規(guī)定；兼辦公共旅客、貨物運輸營業(yè)的專用鐵路的收費項目和收費標準以及鐵路專用線共用的收費標準，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府物價主管部門規(guī)定。第二十六條規(guī)定：路途旅客票價、貨物、包裹、行李的運價，旅客和貨物運輸雜費的收費項目和收費標準，必須公告，未公告的不得實施。

《中華人民共和國民用航空法》第九十七條規(guī)定：公共航空運輸企業(yè)的營業(yè)收費項目，由國務院民用航空主管部門確定。國內(nèi)航空的運價管理頒發(fā)由國務院民用航空主管部門會同國務院物價主管部門制定，報國務院批準后執(zhí)行。國際航空運輸運價的制定按照中華人民共和國政府與外國政府簽訂的協(xié)定、協(xié)議的規(guī)定執(zhí)行；沒有協(xié)定、協(xié)議的，參照國際航空運輸市場價格制定運價，報國務院航空主管部門批準后執(zhí)行。

3．服務水準的管制

服務水準管制的內(nèi)容涵蓋運輸業(yè)經(jīng)營的技術和服務標準?！吨腥A人民共和國鐵路法》、《鐵路貨物運輸規(guī)程》、《鐵路旅客及行李包裹運輸規(guī)程》、《中華人民共和國道路運輸條例》、《汽車旅客運輸規(guī)則》、《汽車貨物運輸規(guī)則》、《水路運輸管理條例》、《水路旅客運輸規(guī)則》、《水路貨物運輸規(guī)則》、《中華人民共和國民用航空法》、《國內(nèi)旅客行李航空運輸規(guī)則》、《國內(nèi)航空貨物運輸規(guī)則》等法規(guī)對運輸設備的提供、班次、時刻表、票據(jù)、運營線路等有比較明確的規(guī)定，例如在《中華人民共和國鐵路法》第十三條中對鐵路服務水平作出了規(guī)定，在《中華人民共和國民用航空法》第九十五條中航空服務水平作出了規(guī)定；而交通安全則有諸多交通安全規(guī)則加以規(guī)范。在我國目前的服務水準管制的規(guī)定中，有關安全、運輸工具、運輸業(yè)從業(yè)技術人員的考核以及運輸合同條款方面的規(guī)定較多也較為詳細；而對于服務的水平、次數(shù)等規(guī)定比較籠統(tǒng)。

4．運輸補貼

我國運輸補貼分為中央財政補貼和地方財政補貼兩級。中央財政補貼主要用于鐵路和管道，補貼方式主要是差額式補貼，即由中央財政撥款彌補運輸企業(yè)運營虧損。前幾年，我國鐵路就采取此種補貼方式。地方財政補貼主要用于補貼城市公共交通，對城市公共交通運輸企業(yè)包括地鐵、公共汽車等進行補貼，補貼方式主要是差額式補貼。