財(cái)政預(yù)算審計(jì)指審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)《審計(jì)法》和《預(yù)算法》及其有關(guān)財(cái)政法規(guī)對中央和地方政府的財(cái)政預(yù)算的真實(shí)、合法、合規(guī)及效益所實(shí)施的一種審計(jì)監(jiān)督。

1．審計(jì)形式的超前性。

我國財(cái)政預(yù)算運(yùn)行的基本過程包括財(cái)政預(yù)算編制、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政決算等三個(gè)環(huán)節(jié)。按照這個(gè)運(yùn)行順序，從審計(jì)形式的角度稱之為事前審計(jì)，即財(cái)政預(yù)算審計(jì)，事中審計(jì)，即財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)；事后審計(jì)，即財(cái)政決算審計(jì)。因此，財(cái)政預(yù)算審計(jì)是整個(gè)財(cái)政審計(jì)的第一步，具有超前監(jiān)督的性質(zhì)。

2．審計(jì)任務(wù)的艱巨性。

審計(jì)任務(wù)的艱巨性是由審計(jì)對象的特殊性所決定的。財(cái)政預(yù)算審計(jì)的對象是中央和地方各級(jí)政府的基本財(cái)政收支計(jì)劃，它體現(xiàn)了一級(jí)政府組織的財(cái)政利益各種關(guān)系和經(jīng)濟(jì)、事業(yè)建設(shè)的狀況。由于財(cái)政預(yù)算編制中涉及的每一項(xiàng)政策和數(shù)據(jù)，大都是上一級(jí)或本級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)決定的，因而每進(jìn)行一步審計(jì)，都會(huì)觸及到黨政領(lǐng)導(dǎo)。從這個(gè)意義上講，財(cái)政預(yù)算審計(jì)實(shí)質(zhì)上是對一級(jí)政府的有關(guān)預(yù)算編制活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。因此，審計(jì)起來比之企業(yè)及其它審計(jì)工作就顯得難度更大，任務(wù)更艱巨。

3．審計(jì)范圍的廣泛性。

財(cái)政預(yù)算審計(jì)包含著廣泛的時(shí)間和空間范圍。國家財(cái)政預(yù)算是由中央預(yù)算和地方總預(yù)算組成；省(自治區(qū)，直轄市)及計(jì)劃單列市總預(yù)算又包含著所屬各市(地、州)、縣(市、區(qū))各級(jí)財(cái)政總預(yù)算匯總組成；各級(jí)政府本級(jí)預(yù)算又包含著本級(jí)財(cái)政收支預(yù)算、主管部門匯總的行政事業(yè)單位預(yù)算、企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算、基本建設(shè)財(cái)務(wù)預(yù)算等。由此可見，財(cái)政預(yù)算審計(jì)不僅包含著中央預(yù)算審計(jì)、地方預(yù)算審計(jì)，而且還包含企業(yè)、事業(yè)行政單位預(yù)算審計(jì)，有明顯的廣泛性。

4．審計(jì)內(nèi)容的復(fù)雜性。

為適應(yīng)我國建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，對傳統(tǒng)的財(cái)政預(yù)算編制方式進(jìn)行改革，變單式財(cái)政預(yù)算為復(fù)式財(cái)政預(yù)算以后，今后財(cái)政預(yù)算編制的內(nèi)容會(huì)更加復(fù)雜，由此，審計(jì)的工作量也將大大增加。從財(cái)政預(yù)算內(nèi)容上看，由過去單式預(yù)算只有一個(gè)總預(yù)算，將變?yōu)閮蓚€(gè)或兩個(gè)以上的預(yù)算；從預(yù)算收支對應(yīng)關(guān)系上看，由過去單式預(yù)算只有總收入和總支出一個(gè)對應(yīng)關(guān)系，將變?yōu)楦髯灶A(yù)算收入對應(yīng)各自預(yù)算支出的多個(gè)相對獨(dú)立的收支對應(yīng)關(guān)系；從預(yù)算科目、表格設(shè)計(jì)上看，將不能象單式預(yù)算那樣把全部收支分別列于預(yù)算表上單一匯集平衡，而變?yōu)楦鱾€(gè)預(yù)算相對獨(dú)立匯集反映等。由此也給我們廣大審計(jì)人員今后的財(cái)政預(yù)算審計(jì)工作提出了更新、更高、更嚴(yán)的要求和標(biāo)準(zhǔn)。

5．審計(jì)依據(jù)的政策性。

它主要表現(xiàn)在財(cái)政預(yù)算的本身就體現(xiàn)著黨和國家的路線、方針和政策。體現(xiàn)著政府活動(dòng)的范圍和方向。一切預(yù)算編制的過程和管理活動(dòng)都是按照有關(guān)的財(cái)經(jīng)政策、財(cái)政財(cái)務(wù)制度進(jìn)行的。這種財(cái)政預(yù)算自身較強(qiáng)的政策性，必然給財(cái)政預(yù)算審計(jì)依據(jù)上帶來較強(qiáng)的政策性。然而，這些審計(jì)的依據(jù)，每個(gè)時(shí)期都會(huì)隨著國家政治經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展和財(cái)政管理的需要有所調(diào)整和改進(jìn)，都不是固定的和一成不變的。從這個(gè)意義上講，財(cái)政預(yù)算審計(jì)的依據(jù)不僅具有較強(qiáng)的政策性，還具有變動(dòng)的性質(zhì)。這就要求審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員不斷掌握新情況，學(xué)習(xí)新知識(shí)，適應(yīng)新形勢，增強(qiáng)審計(jì)工作應(yīng)變能力、使財(cái)政預(yù)算審計(jì)工作沿著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程不斷發(fā)展，不斷前進(jìn)。

財(cái)政預(yù)算審計(jì)是一項(xiàng)原則性強(qiáng)，涉及面廣，情況復(fù)雜，政策性強(qiáng)的工作。審計(jì)時(shí)，主要應(yīng)從以下幾方面入手：

1．財(cái)政預(yù)算編制的審計(jì)。

國家財(cái)政預(yù)算由中央預(yù)算和地方總預(yù)算匯總組成。

(1)中央級(jí)總預(yù)算由中央各部門的單位預(yù)算，企業(yè)財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，稅收計(jì)劃，基本建設(shè)支出預(yù)算組成。包括當(dāng)年中央預(yù)算收入和當(dāng)年中央預(yù)算支出。中央財(cái)政預(yù)算在國家財(cái)政預(yù)算中占主導(dǎo)地位，它既擔(dān)負(fù)著集中主要預(yù)算資金，保證重點(diǎn)建設(shè)和社會(huì)共同需要的責(zé)任，同時(shí)又負(fù)有調(diào)劑和平衡地方財(cái)政預(yù)算收支，統(tǒng)一計(jì)劃，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。

(2)地方財(cái)政預(yù)算分為省(自治區(qū)、直轄市)級(jí)、市(地、州)級(jí)、縣(市、區(qū))級(jí)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)預(yù)算，地方財(cái)政總預(yù)算由本級(jí)預(yù)算和下一級(jí)的財(cái)政總預(yù)算組成。包括當(dāng)年地方財(cái)政預(yù)算收入和當(dāng)年地方財(cái)政預(yù)算支出。

(3)中央財(cái)政預(yù)算與地方財(cái)政預(yù)算、地方各級(jí)財(cái)政預(yù)算之間，財(cái)政預(yù)算資金的分配管理權(quán)限，收支范圍的劃分，是依據(jù)財(cái)政預(yù)算管理體制的規(guī)定辦理的，預(yù)算管理體制是按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的原則建立的，即按照中央規(guī)定，統(tǒng)一制定財(cái)政方針政策，統(tǒng)一制定財(cái)政規(guī)章制度，統(tǒng)一核定財(cái)政計(jì)劃。地方財(cái)政預(yù)算實(shí)行分級(jí)管理有三個(gè)職權(quán)：地方各級(jí)政府對本級(jí)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，須報(bào)經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)或常務(wù)委員會(huì)審批；有權(quán)支配和使用本地區(qū)的機(jī)動(dòng)財(cái)力；有權(quán)根據(jù)國家統(tǒng)一的政策、法令、制度，因地制宜制定本地區(qū)的具體執(zhí)行辦法和實(shí)施細(xì)則。預(yù)算管理體制的主要內(nèi)容：一是確定分級(jí)管理；二是劃分收支范圍；三是確定各級(jí)財(cái)政預(yù)算收支的平衡辦法，即確定收支關(guān)系；四是規(guī)定管理權(quán)限和責(zé)任，在預(yù)算管理體制中明確財(cái)政方針政策制定權(quán)，財(cái)政預(yù)算審核權(quán)，規(guī)章制度制定權(quán)。

2．國家財(cái)政預(yù)算報(bào)批的審計(jì)。

(1)中央預(yù)算和地方總預(yù)算的審核。財(cái)政部在匯總中央預(yù)算草案和地方總預(yù)算草案之前，必須進(jìn)行認(rèn)真的審核，其審核的內(nèi)容是：①財(cái)政預(yù)算收支的安排是否貫徹了黨和國家的各項(xiàng)方針、政策以及國務(wù)院、財(cái)政部關(guān)于編制預(yù)算草案的指示精神。②財(cái)政預(yù)算收支安排是否符合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)及國家預(yù)算指標(biāo)的要求。③財(cái)政預(yù)算收支安排是否符合分稅制預(yù)算管理體制的各項(xiàng)規(guī)定和具體要求。④財(cái)政預(yù)算編制的內(nèi)容是否符合要求，表格資料是否完整，預(yù)算說明是否齊全，有無技術(shù)上和數(shù)字上的錯(cuò)誤等。

審核時(shí)應(yīng)進(jìn)行必要的核算，如發(fā)現(xiàn)差錯(cuò)和不符合要求的情況，要及時(shí)通知編報(bào)單位進(jìn)行修改，及時(shí)協(xié)商處理。

(2)國家財(cái)政預(yù)算的審查和批準(zhǔn)。財(cái)政部匯總成國家財(cái)政預(yù)算草案之后，應(yīng)附上編制國家財(cái)政預(yù)算草案的文字說明上報(bào)國務(wù)院審查，經(jīng)國務(wù)院審查通過以后，報(bào)請全國人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)。

全國人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)國家財(cái)政預(yù)算的過程，一般先由財(cái)政部長受國務(wù)院委托向全國人民代表大會(huì)報(bào)告上年度國家財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和本年度財(cái)政預(yù)算草案的內(nèi)容，為便于審查，先由全國人民代表大會(huì)預(yù)算委員會(huì)或財(cái)經(jīng)委員會(huì)負(fù)責(zé)審查，并將審查結(jié)果提交全國人民代表大會(huì)討論。經(jīng)大會(huì)討論、審查通過以后，作出批準(zhǔn)的決議。

國務(wù)院根據(jù)決議，對國家財(cái)政預(yù)算進(jìn)行修訂。中央財(cái)政預(yù)算由各主管部門根據(jù)國務(wù)院核定的預(yù)算，修改并核定所屬單位預(yù)算。地方預(yù)算由省(自治區(qū)、直轄市)及計(jì)劃單列市政府根據(jù)國務(wù)院核定的預(yù)算，修改地方預(yù)算草案，并報(bào)請同級(jí)人民代表大會(huì)審批，再分別核定本級(jí)各主管部門的單位預(yù)算和所屬市(地、州)、縣(市、區(qū))總預(yù)算。市(地、州)、縣(市、區(qū))，總預(yù)算草案的審批，與省(自治區(qū)、直轄市)總預(yù)算審批程序基本相同。

1．財(cái)政預(yù)算審計(jì)的要求

要切實(shí)抓住財(cái)政預(yù)算審計(jì)的重點(diǎn)，審計(jì)工作中，必須注意以下幾點(diǎn)要求：

• 認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，增強(qiáng)做好預(yù)算審計(jì)工作的信心和決心。
• 要取得中央和地方各級(jí)政府的關(guān)心、重視、支持、配合。
• 要堅(jiān)持依法審計(jì)，實(shí)事求是的原則。
• 要堅(jiān)持從微觀著眼，為宏觀調(diào)控服務(wù)。
• 要在深化審計(jì)內(nèi)容上做文章，在提高審計(jì)報(bào)告質(zhì)量上下功夫。

2．財(cái)政預(yù)算審計(jì)的重點(diǎn)

財(cái)政預(yù)算內(nèi)容紛繁復(fù)雜，包羅萬象，審計(jì)時(shí)不能輕重不分，平均使力，必須抓住關(guān)鍵，突出重點(diǎn)，根據(jù)財(cái)政預(yù)算的特點(diǎn)和要求，審計(jì)時(shí)，主要應(yīng)從以下幾方面人手：

(1)財(cái)政預(yù)算編制依據(jù)的審計(jì)。財(cái)政預(yù)算編制依據(jù)審計(jì)，是指對編制收支預(yù)算所適用的上年財(cái)政經(jīng)濟(jì)執(zhí)行結(jié)果、當(dāng)年經(jīng)濟(jì)事業(yè)計(jì)劃和工作目標(biāo)、政策因素以及支出定額標(biāo)準(zhǔn)等是否科學(xué)、合理、準(zhǔn)確、真實(shí)，進(jìn)行的專門審計(jì)監(jiān)督，必須要有科學(xué)、合理、準(zhǔn)確的依據(jù)。

①編制收入預(yù)算有無層層加碼，難以為據(jù)。

②編制支出預(yù)算有無生產(chǎn)性、非生產(chǎn)性配套項(xiàng)目過多，計(jì)劃難以適應(yīng)。

③對財(cái)政支出定額或標(biāo)準(zhǔn)是否符合客觀實(shí)際，有無標(biāo)準(zhǔn)過低、過高，造成預(yù)算依據(jù)難以適用等問題，進(jìn)行認(rèn)真審核，有針對性的提出建議，為上級(jí)決策部門修訂合理標(biāo)準(zhǔn)或定額提供可靠的依據(jù)。

(2)預(yù)算財(cái)力安排順序的審計(jì)。預(yù)算財(cái)力安排順序的審計(jì)，是指對一定的預(yù)算財(cái)力，先安排什么，后安排什么，是否體現(xiàn)預(yù)算的性質(zhì)和作用，反映政府活動(dòng)的范圍和任務(wù)進(jìn)行的專門審計(jì)監(jiān)督。預(yù)算財(cái)力安排順序的問題，是一個(gè)政策性較強(qiáng)的問題，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，如果財(cái)力安排順序不當(dāng)，不僅會(huì)挫傷群眾的積極性，而且妨礙國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。因此，對預(yù)算財(cái)力安排順序的問題必須進(jìn)行認(rèn)真審查。

(3)預(yù)算財(cái)力安排重點(diǎn)的審計(jì)。預(yù)算財(cái)力安排重點(diǎn)審計(jì)，是指對預(yù)算財(cái)力安排順序確定以后，預(yù)算資金的具體項(xiàng)目安排，是否突出重點(diǎn)，兼顧一般，體現(xiàn)黨和國家方針、政策，反映經(jīng)濟(jì)和發(fā)展規(guī)模的方向等，進(jìn)行專門審計(jì)監(jiān)督，在現(xiàn)有財(cái)力情況下，想達(dá)到主觀需求是無法辦到的，這是因?yàn)轭A(yù)算財(cái)力安排總是有限的，而實(shí)際需求，總是無限的，即：希望安排越多越好。而要解決這個(gè)需要與可能的矛盾，其根本途徑是要處理預(yù)算財(cái)力安排重點(diǎn)的問題。因此，審計(jì)時(shí)應(yīng)著熏看預(yù)算安排是否符合現(xiàn)行緊縮財(cái)政的措施，有無預(yù)算安排重點(diǎn)不突出，撒胡椒面的問題；是否從實(shí)際出發(fā)，注重效果，預(yù)算切實(shí)可行，有無該壓的不壓，不該壓的硬壓的問題；是否做到既要保證各項(xiàng)行政事業(yè)工作的順利進(jìn)行，又要有利于促進(jìn)中央和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要來考慮；既要突出整體利益，又要對整體內(nèi)部作具體分析，區(qū)別對待，有無一刀切的簡單做法。如：預(yù)算支出安排從整體上要壓縮行政管理經(jīng)費(fèi)，但對人頭經(jīng)費(fèi)及必要的公用經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)不但不能壓，而且要予以保證，需要真正壓縮的應(yīng)該是會(huì)議費(fèi)、小車購置費(fèi)等社會(huì)集團(tuán)購買力等，以促進(jìn)預(yù)算安排既確保重點(diǎn)，又兼顧一般的目的。

(4)預(yù)算財(cái)力安排結(jié)構(gòu)的審計(jì)。預(yù)算財(cái)力安排結(jié)構(gòu)審計(jì)，系指各項(xiàng)預(yù)算收支計(jì)劃安排組成是否符合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，符合應(yīng)占各經(jīng)濟(jì)成份的比重(比例)等，進(jìn)行的專門審計(jì)監(jiān)督。隨著復(fù)式預(yù)算制度的推行，今后對預(yù)算財(cái)力安排結(jié)構(gòu)是否合理的審查，應(yīng)注意兩方面：

一是審查各預(yù)算之間的結(jié)構(gòu)是否合理。包括公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算及其他預(yù)算，有無相互擠占或比重(比例)關(guān)系不協(xié)調(diào)的問題。

二是審查每項(xiàng)預(yù)算的內(nèi)部結(jié)構(gòu)是否合理，有無安排不恰當(dāng)，收支倚輕倚重的問題。目前復(fù)式預(yù)算已經(jīng)推行，今后應(yīng)隨著這次改革的不斷深化，努力探索新的審計(jì)方法，總結(jié)新的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)。

(5)預(yù)算安排留有后備的審計(jì)。預(yù)算安排留有后備的審計(jì)，是對預(yù)算收支計(jì)劃安排中，是否堅(jiān)持收支平衡、略有結(jié)余的原則，有無將預(yù)算財(cái)力全部安排分光、不留后備進(jìn)行的專門審計(jì)監(jiān)督。在編制預(yù)算中，一般要求收入預(yù)算不能滿打滿算，要留有余地，使收入來源真正穩(wěn)妥可靠；支出預(yù)算要在收入預(yù)算范圍內(nèi)安排，而且不能全部分光，應(yīng)留有一定后備，通常叫設(shè)置預(yù)備費(fèi)。按國家預(yù)算要求，總預(yù)備費(fèi)一般控制在可用財(cái)力的35％為宜，且不能動(dòng)搖。因此，對預(yù)算安排留有后備的審計(jì)，應(yīng)把握住上述要求，重點(diǎn)審查收入是否留有余地，有無算得很滿；支出是否打得很緊，有無缺口；預(yù)備費(fèi)是否真實(shí)可靠，有無虛假等問題。通過審計(jì)，找出預(yù)算安排不留后備的問題和原因，促使及早調(diào)整預(yù)算，確保實(shí)現(xiàn)收支平衡，略有節(jié)余。

1．有利于起到防患于未然的作用。

財(cái)政預(yù)算是中央和地方各級(jí)政府財(cái)政收支計(jì)劃的執(zhí)行和財(cái)政決算考核不可缺少的依據(jù)，也是審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和財(cái)政收支決算審計(jì)的重要依據(jù)。財(cái)政預(yù)算審計(jì)工作做好了，不僅對財(cái)政預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政決算會(huì)產(chǎn)生好的影響，而且對加強(qiáng)和完善審計(jì)機(jī)關(guān)的事前、事中和事后監(jiān)督形式也會(huì)起著積極的促進(jìn)作用。

2．有利于維護(hù)國家財(cái)經(jīng)法紀(jì)。

國家的財(cái)經(jīng)、法規(guī)、規(guī)章制度，是國家規(guī)范社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和財(cái)政預(yù)算管理的重要手段。如果有法不依，有令不行，就很難保證國家對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程的調(diào)控。因此，審計(jì)中對一些地方政府和財(cái)稅部門，只從局部利益出發(fā)，不顧全局利益，不帶頭遵紀(jì)守法，損害國家利益的行為，要進(jìn)行審計(jì)和處理，以保證國民經(jīng)濟(jì)和國家預(yù)算在國家規(guī)定的法律框架內(nèi)運(yùn)行。

3．有利于確保國家預(yù)算收支的基本平衡。

我國從1994年1月1日起，全面推行分稅制財(cái)政體制以后。中央與地方、國家與企業(yè)及個(gè)人之間的財(cái)政利益分配關(guān)系由此會(huì)產(chǎn)生新的變化和新的矛盾。例如：按照分稅制的財(cái)政體制要求，地方在編制財(cái)政預(yù)算時(shí)必須做到自求平衡。不打赤字。但從目前的實(shí)際情況看，有些地方考慮全局利益少一些，考慮地方利益多一些，因此，在財(cái)政預(yù)算編制中仍然存在赤字預(yù)算的問題。對此，只有通過經(jīng)常性的財(cái)政預(yù)算審計(jì)，一方面及時(shí)反映和揭露地方政府編制赤字預(yù)算的原因和問題，另一方面監(jiān)督地方政府更好地按照量力而行，量人為出，自求平衡的原則辦事，督促和幫助地方政府增收節(jié)支，開源節(jié)流，減少損失浪費(fèi)，從而促進(jìn)國家預(yù)算收支的基本平衡。

4．有利于促進(jìn)中央和地方政府合理安排預(yù)算。

開展財(cái)政預(yù)算審計(jì)，可以進(jìn)一步查清家底，準(zhǔn)確掌握自身的財(cái)力與承受能力。使有限的預(yù)算收入，優(yōu)先保證國家宏觀調(diào)控所必須的需要；促進(jìn)財(cái)政預(yù)算支出結(jié)構(gòu)合理化，真正做到少花錢、多辦事、辦好事，最大限度地提高預(yù)算資金的使用效益。

5．有利于推進(jìn)財(cái)稅體制改革。

目前財(cái)政部門預(yù)算管理工作中存在的一些漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，有些問題是多年來延續(xù)下來的，財(cái)政部門往往自身難以發(fā)現(xiàn)和糾正。財(cái)政預(yù)算審計(jì)通過經(jīng)常的、獨(dú)立的、外在的監(jiān)督，可以加強(qiáng)審計(jì)與被審計(jì)的信息反饋和開展必要的監(jiān)督，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)并督促財(cái)政部門改正這些問題，以推動(dòng)財(cái)政體制改革的深入發(fā)展。