財政預(yù)算審計指審計機關(guān)依據(jù)《審計法》和《預(yù)算法》及其有關(guān)財政法規(guī)對中央和地方政府的財政預(yù)算的真實、合法、合規(guī)及效益所實施的一種審計監(jiān)督。

1．審計形式的超前性。

我國財政預(yù)算運行的基本過程包括財政預(yù)算編制、財政預(yù)算執(zhí)行和財政決算等三個環(huán)節(jié)。按照這個運行順序，從審計形式的角度稱之為事前審計，即財政預(yù)算審計，事中審計，即財政預(yù)算執(zhí)行審計；事后審計，即財政決算審計。因此，財政預(yù)算審計是整個財政審計的第一步，具有超前監(jiān)督的性質(zhì)。

2．審計任務(wù)的艱巨性。

審計任務(wù)的艱巨性是由審計對象的特殊性所決定的。財政預(yù)算審計的對象是中央和地方各級政府的基本財政收支計劃，它體現(xiàn)了一級政府組織的財政利益各種關(guān)系和經(jīng)濟、事業(yè)建設(shè)的狀況。由于財政預(yù)算編制中涉及的每一項政策和數(shù)據(jù)，大都是上一級或本級黨政領(lǐng)導(dǎo)決定的，因而每進行一步審計，都會觸及到黨政領(lǐng)導(dǎo)。從這個意義上講，財政預(yù)算審計實質(zhì)上是對一級政府的有關(guān)預(yù)算編制活動的經(jīng)濟監(jiān)督。因此，審計起來比之企業(yè)及其它審計工作就顯得難度更大，任務(wù)更艱巨。

3．審計范圍的廣泛性。

財政預(yù)算審計包含著廣泛的時間和空間范圍。國家財政預(yù)算是由中央預(yù)算和地方總預(yù)算組成；省(自治區(qū)，直轄市)及計劃單列市總預(yù)算又包含著所屬各市(地、州)、縣(市、區(qū))各級財政總預(yù)算匯總組成；各級政府本級預(yù)算又包含著本級財政收支預(yù)算、主管部門匯總的行政事業(yè)單位預(yù)算、企業(yè)財務(wù)預(yù)算、基本建設(shè)財務(wù)預(yù)算等。由此可見，財政預(yù)算審計不僅包含著中央預(yù)算審計、地方預(yù)算審計，而且還包含企業(yè)、事業(yè)行政單位預(yù)算審計，有明顯的廣泛性。

4．審計內(nèi)容的復(fù)雜性。

為適應(yīng)我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，對傳統(tǒng)的財政預(yù)算編制方式進行改革，變單式財政預(yù)算為復(fù)式財政預(yù)算以后，今后財政預(yù)算編制的內(nèi)容會更加復(fù)雜，由此，審計的工作量也將大大增加。從財政預(yù)算內(nèi)容上看，由過去單式預(yù)算只有一個總預(yù)算，將變?yōu)閮蓚€或兩個以上的預(yù)算；從預(yù)算收支對應(yīng)關(guān)系上看，由過去單式預(yù)算只有總收入和總支出一個對應(yīng)關(guān)系，將變?yōu)楦髯灶A(yù)算收入對應(yīng)各自預(yù)算支出的多個相對獨立的收支對應(yīng)關(guān)系；從預(yù)算科目、表格設(shè)計上看，將不能象單式預(yù)算那樣把全部收支分別列于預(yù)算表上單一匯集平衡，而變?yōu)楦鱾€預(yù)算相對獨立匯集反映等。由此也給我們廣大審計人員今后的財政預(yù)算審計工作提出了更新、更高、更嚴(yán)的要求和標(biāo)準(zhǔn)。

5．審計依據(jù)的政策性。

它主要表現(xiàn)在財政預(yù)算的本身就體現(xiàn)著黨和國家的路線、方針和政策。體現(xiàn)著政府活動的范圍和方向。一切預(yù)算編制的過程和管理活動都是按照有關(guān)的財經(jīng)政策、財政財務(wù)制度進行的。這種財政預(yù)算自身較強的政策性，必然給財政預(yù)算審計依據(jù)上帶來較強的政策性。然而，這些審計的依據(jù)，每個時期都會隨著國家政治經(jīng)濟形勢的發(fā)展和財政管理的需要有所調(diào)整和改進，都不是固定的和一成不變的。從這個意義上講，財政預(yù)算審計的依據(jù)不僅具有較強的政策性，還具有變動的性質(zhì)。這就要求審計機關(guān)和審計人員不斷掌握新情況，學(xué)習(xí)新知識，適應(yīng)新形勢，增強審計工作應(yīng)變能力、使財政預(yù)算審計工作沿著社會主義市場經(jīng)濟體制改革的進程不斷發(fā)展，不斷前進。

財政預(yù)算審計是一項原則性強，涉及面廣，情況復(fù)雜，政策性強的工作。審計時，主要應(yīng)從以下幾方面入手：

1．財政預(yù)算編制的審計。

國家財政預(yù)算由中央預(yù)算和地方總預(yù)算匯總組成。

(1)中央級總預(yù)算由中央各部門的單位預(yù)算，企業(yè)財務(wù)收支計劃，稅收計劃，基本建設(shè)支出預(yù)算組成。包括當(dāng)年中央預(yù)算收入和當(dāng)年中央預(yù)算支出。中央財政預(yù)算在國家財政預(yù)算中占主導(dǎo)地位，它既擔(dān)負(fù)著集中主要預(yù)算資金，保證重點建設(shè)和社會共同需要的責(zé)任，同時又負(fù)有調(diào)劑和平衡地方財政預(yù)算收支，統(tǒng)一計劃，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。

(2)地方財政預(yù)算分為省(自治區(qū)、直轄市)級、市(地、州)級、縣(市、區(qū))級和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級預(yù)算，地方財政總預(yù)算由本級預(yù)算和下一級的財政總預(yù)算組成。包括當(dāng)年地方財政預(yù)算收入和當(dāng)年地方財政預(yù)算支出。

(3)中央財政預(yù)算與地方財政預(yù)算、地方各級財政預(yù)算之間，財政預(yù)算資金的分配管理權(quán)限，收支范圍的劃分，是依據(jù)財政預(yù)算管理體制的規(guī)定辦理的，預(yù)算管理體制是按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的原則建立的，即按照中央規(guī)定，統(tǒng)一制定財政方針政策，統(tǒng)一制定財政規(guī)章制度，統(tǒng)一核定財政計劃。地方財政預(yù)算實行分級管理有三個職權(quán)：地方各級政府對本級財政預(yù)算進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，須報經(jīng)同級人民代表大會或常務(wù)委員會審批；有權(quán)支配和使用本地區(qū)的機動財力；有權(quán)根據(jù)國家統(tǒng)一的政策、法令、制度，因地制宜制定本地區(qū)的具體執(zhí)行辦法和實施細(xì)則。預(yù)算管理體制的主要內(nèi)容：一是確定分級管理；二是劃分收支范圍；三是確定各級財政預(yù)算收支的平衡辦法，即確定收支關(guān)系；四是規(guī)定管理權(quán)限和責(zé)任，在預(yù)算管理體制中明確財政方針政策制定權(quán)，財政預(yù)算審核權(quán)，規(guī)章制度制定權(quán)。

2．國家財政預(yù)算報批的審計。

(1)中央預(yù)算和地方總預(yù)算的審核。財政部在匯總中央預(yù)算草案和地方總預(yù)算草案之前，必須進行認(rèn)真的審核，其審核的內(nèi)容是：①財政預(yù)算收支的安排是否貫徹了黨和國家的各項方針、政策以及國務(wù)院、財政部關(guān)于編制預(yù)算草案的指示精神。②財政預(yù)算收支安排是否符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)及國家預(yù)算指標(biāo)的要求。③財政預(yù)算收支安排是否符合分稅制預(yù)算管理體制的各項規(guī)定和具體要求。④財政預(yù)算編制的內(nèi)容是否符合要求，表格資料是否完整，預(yù)算說明是否齊全，有無技術(shù)上和數(shù)字上的錯誤等。

審核時應(yīng)進行必要的核算，如發(fā)現(xiàn)差錯和不符合要求的情況，要及時通知編報單位進行修改，及時協(xié)商處理。

(2)國家財政預(yù)算的審查和批準(zhǔn)。財政部匯總成國家財政預(yù)算草案之后，應(yīng)附上編制國家財政預(yù)算草案的文字說明上報國務(wù)院審查，經(jīng)國務(wù)院審查通過以后，報請全國人民代表大會審查批準(zhǔn)。

全國人民代表大會審查批準(zhǔn)國家財政預(yù)算的過程，一般先由財政部長受國務(wù)院委托向全國人民代表大會報告上年度國家財政預(yù)算執(zhí)行情況和本年度財政預(yù)算草案的內(nèi)容，為便于審查，先由全國人民代表大會預(yù)算委員會或財經(jīng)委員會負(fù)責(zé)審查，并將審查結(jié)果提交全國人民代表大會討論。經(jīng)大會討論、審查通過以后，作出批準(zhǔn)的決議。

國務(wù)院根據(jù)決議，對國家財政預(yù)算進行修訂。中央財政預(yù)算由各主管部門根據(jù)國務(wù)院核定的預(yù)算，修改并核定所屬單位預(yù)算。地方預(yù)算由省(自治區(qū)、直轄市)及計劃單列市政府根據(jù)國務(wù)院核定的預(yù)算，修改地方預(yù)算草案，并報請同級人民代表大會審批，再分別核定本級各主管部門的單位預(yù)算和所屬市(地、州)、縣(市、區(qū))總預(yù)算。市(地、州)、縣(市、區(qū))，總預(yù)算草案的審批，與省(自治區(qū)、直轄市)總預(yù)算審批程序基本相同。

1．財政預(yù)算審計的要求

要切實抓住財政預(yù)算審計的重點，審計工作中，必須注意以下幾點要求：

• 認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，增強做好預(yù)算審計工作的信心和決心。
• 要取得中央和地方各級政府的關(guān)心、重視、支持、配合。
• 要堅持依法審計，實事求是的原則。
• 要堅持從微觀著眼，為宏觀調(diào)控服務(wù)。
• 要在深化審計內(nèi)容上做文章，在提高審計報告質(zhì)量上下功夫。

2．財政預(yù)算審計的重點

財政預(yù)算內(nèi)容紛繁復(fù)雜，包羅萬象，審計時不能輕重不分，平均使力，必須抓住關(guān)鍵，突出重點，根據(jù)財政預(yù)算的特點和要求，審計時，主要應(yīng)從以下幾方面人手：

(1)財政預(yù)算編制依據(jù)的審計。財政預(yù)算編制依據(jù)審計，是指對編制收支預(yù)算所適用的上年財政經(jīng)濟執(zhí)行結(jié)果、當(dāng)年經(jīng)濟事業(yè)計劃和工作目標(biāo)、政策因素以及支出定額標(biāo)準(zhǔn)等是否科學(xué)、合理、準(zhǔn)確、真實，進行的專門審計監(jiān)督，必須要有科學(xué)、合理、準(zhǔn)確的依據(jù)。

①編制收入預(yù)算有無層層加碼，難以為據(jù)。

②編制支出預(yù)算有無生產(chǎn)性、非生產(chǎn)性配套項目過多，計劃難以適應(yīng)。

③對財政支出定額或標(biāo)準(zhǔn)是否符合客觀實際，有無標(biāo)準(zhǔn)過低、過高，造成預(yù)算依據(jù)難以適用等問題，進行認(rèn)真審核，有針對性的提出建議，為上級決策部門修訂合理標(biāo)準(zhǔn)或定額提供可靠的依據(jù)。

(2)預(yù)算財力安排順序的審計。預(yù)算財力安排順序的審計，是指對一定的預(yù)算財力，先安排什么，后安排什么，是否體現(xiàn)預(yù)算的性質(zhì)和作用，反映政府活動的范圍和任務(wù)進行的專門審計監(jiān)督。預(yù)算財力安排順序的問題，是一個政策性較強的問題，實踐經(jīng)驗告訴我們，如果財力安排順序不當(dāng)，不僅會挫傷群眾的積極性，而且妨礙國民經(jīng)濟和社會發(fā)展。因此，對預(yù)算財力安排順序的問題必須進行認(rèn)真審查。

(3)預(yù)算財力安排重點的審計。預(yù)算財力安排重點審計，是指對預(yù)算財力安排順序確定以后，預(yù)算資金的具體項目安排，是否突出重點，兼顧一般，體現(xiàn)黨和國家方針、政策，反映經(jīng)濟和發(fā)展規(guī)模的方向等，進行專門審計監(jiān)督，在現(xiàn)有財力情況下，想達到主觀需求是無法辦到的，這是因為預(yù)算財力安排總是有限的，而實際需求，總是無限的，即：希望安排越多越好。而要解決這個需要與可能的矛盾，其根本途徑是要處理預(yù)算財力安排重點的問題。因此，審計時應(yīng)著熏看預(yù)算安排是否符合現(xiàn)行緊縮財政的措施，有無預(yù)算安排重點不突出，撒胡椒面的問題；是否從實際出發(fā)，注重效果，預(yù)算切實可行，有無該壓的不壓，不該壓的硬壓的問題；是否做到既要保證各項行政事業(yè)工作的順利進行，又要有利于促進中央和地方經(jīng)濟發(fā)展需要來考慮；既要突出整體利益，又要對整體內(nèi)部作具體分析，區(qū)別對待，有無一刀切的簡單做法。如：預(yù)算支出安排從整體上要壓縮行政管理經(jīng)費，但對人頭經(jīng)費及必要的公用經(jīng)費和業(yè)務(wù)經(jīng)費不但不能壓，而且要予以保證，需要真正壓縮的應(yīng)該是會議費、小車購置費等社會集團購買力等，以促進預(yù)算安排既確保重點，又兼顧一般的目的。

(4)預(yù)算財力安排結(jié)構(gòu)的審計。預(yù)算財力安排結(jié)構(gòu)審計，系指各項預(yù)算收支計劃安排組成是否符合經(jīng)濟和社會發(fā)展現(xiàn)狀，符合應(yīng)占各經(jīng)濟成份的比重(比例)等，進行的專門審計監(jiān)督。隨著復(fù)式預(yù)算制度的推行，今后對預(yù)算財力安排結(jié)構(gòu)是否合理的審查，應(yīng)注意兩方面：

一是審查各預(yù)算之間的結(jié)構(gòu)是否合理。包括公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算及其他預(yù)算，有無相互擠占或比重(比例)關(guān)系不協(xié)調(diào)的問題。

二是審查每項預(yù)算的內(nèi)部結(jié)構(gòu)是否合理，有無安排不恰當(dāng)，收支倚輕倚重的問題。目前復(fù)式預(yù)算已經(jīng)推行，今后應(yīng)隨著這次改革的不斷深化，努力探索新的審計方法，總結(jié)新的審計經(jīng)驗。

(5)預(yù)算安排留有后備的審計。預(yù)算安排留有后備的審計，是對預(yù)算收支計劃安排中，是否堅持收支平衡、略有結(jié)余的原則，有無將預(yù)算財力全部安排分光、不留后備進行的專門審計監(jiān)督。在編制預(yù)算中，一般要求收入預(yù)算不能滿打滿算，要留有余地，使收入來源真正穩(wěn)妥可靠；支出預(yù)算要在收入預(yù)算范圍內(nèi)安排，而且不能全部分光，應(yīng)留有一定后備，通常叫設(shè)置預(yù)備費。按國家預(yù)算要求，總預(yù)備費一般控制在可用財力的35％為宜，且不能動搖。因此，對預(yù)算安排留有后備的審計，應(yīng)把握住上述要求，重點審查收入是否留有余地，有無算得很滿；支出是否打得很緊，有無缺口；預(yù)備費是否真實可靠，有無虛假等問題。通過審計，找出預(yù)算安排不留后備的問題和原因，促使及早調(diào)整預(yù)算，確保實現(xiàn)收支平衡，略有節(jié)余。

1．有利于起到防患于未然的作用。

財政預(yù)算是中央和地方各級政府財政收支計劃的執(zhí)行和財政決算考核不可缺少的依據(jù)，也是審計機關(guān)進行財政預(yù)算執(zhí)行審計和財政收支決算審計的重要依據(jù)。財政預(yù)算審計工作做好了，不僅對財政預(yù)算執(zhí)行和財政決算會產(chǎn)生好的影響，而且對加強和完善審計機關(guān)的事前、事中和事后監(jiān)督形式也會起著積極的促進作用。

2．有利于維護國家財經(jīng)法紀(jì)。

國家的財經(jīng)、法規(guī)、規(guī)章制度，是國家規(guī)范社會主義市場經(jīng)濟活動和財政預(yù)算管理的重要手段。如果有法不依，有令不行，就很難保證國家對經(jīng)濟運行過程的調(diào)控。因此，審計中對一些地方政府和財稅部門，只從局部利益出發(fā)，不顧全局利益，不帶頭遵紀(jì)守法，損害國家利益的行為，要進行審計和處理，以保證國民經(jīng)濟和國家預(yù)算在國家規(guī)定的法律框架內(nèi)運行。

3．有利于確保國家預(yù)算收支的基本平衡。

我國從1994年1月1日起，全面推行分稅制財政體制以后。中央與地方、國家與企業(yè)及個人之間的財政利益分配關(guān)系由此會產(chǎn)生新的變化和新的矛盾。例如：按照分稅制的財政體制要求，地方在編制財政預(yù)算時必須做到自求平衡。不打赤字。但從目前的實際情況看，有些地方考慮全局利益少一些，考慮地方利益多一些，因此，在財政預(yù)算編制中仍然存在赤字預(yù)算的問題。對此，只有通過經(jīng)常性的財政預(yù)算審計，一方面及時反映和揭露地方政府編制赤字預(yù)算的原因和問題，另一方面監(jiān)督地方政府更好地按照量力而行，量人為出，自求平衡的原則辦事，督促和幫助地方政府增收節(jié)支，開源節(jié)流，減少損失浪費，從而促進國家預(yù)算收支的基本平衡。

4．有利于促進中央和地方政府合理安排預(yù)算。

開展財政預(yù)算審計，可以進一步查清家底，準(zhǔn)確掌握自身的財力與承受能力。使有限的預(yù)算收入，優(yōu)先保證國家宏觀調(diào)控所必須的需要；促進財政預(yù)算支出結(jié)構(gòu)合理化，真正做到少花錢、多辦事、辦好事，最大限度地提高預(yù)算資金的使用效益。

5．有利于推進財稅體制改革。

目前財政部門預(yù)算管理工作中存在的一些漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，有些問題是多年來延續(xù)下來的，財政部門往往自身難以發(fā)現(xiàn)和糾正。財政預(yù)算審計通過經(jīng)常的、獨立的、外在的監(jiān)督，可以加強審計與被審計的信息反饋和開展必要的監(jiān)督，能夠及時發(fā)現(xiàn)并督促財政部門改正這些問題，以推動財政體制改革的深入發(fā)展。