集中采購機(jī)構(gòu)，是指按《政府采購法》中規(guī)定，設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府專門為執(zhí)行本級(jí)政府集中采購目錄項(xiàng)目而設(shè)立的集中采購代理機(jī)構(gòu)。

1. 采購價(jià)格要低于市場(chǎng)平均價(jià)格。

這里的價(jià)格是指特定采購對(duì)象的價(jià)格，市場(chǎng)平均價(jià)是指特定采購對(duì)象的成本加上合理利潤(rùn)，既不是市場(chǎng)價(jià)格，也不能低于成本。集中采購機(jī)構(gòu)開展的采購活動(dòng)，與采購人開展的采購活動(dòng)一樣，必須低于市場(chǎng)平均價(jià)，這是推行政府采購制度的基本要求。由于集中采購機(jī)構(gòu)有規(guī)模優(yōu)勢(shì)，具有實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的條件。

這項(xiàng)工作要求就是要促進(jìn)集中采購機(jī)構(gòu)發(fā)揮采購規(guī)模優(yōu)勢(shì)，采用充分競(jìng)爭(zhēng)的采購方式，獲得規(guī)模效益，降低采購成本，體現(xiàn)實(shí)行政府采購在節(jié)約財(cái)政資金、提高財(cái)政資金使用效益方面的優(yōu)越性。

2. 采購效率更高。

采購效率包括采購次數(shù)要少，采購周期要短，目標(biāo)是要及時(shí)滿足采購人的需要。

這項(xiàng)工作要求旨在促進(jìn)集中采購機(jī)構(gòu)加強(qiáng)內(nèi)部管理，提高采購業(yè)務(wù)，增強(qiáng)采購的計(jì)劃性，縮短采購周期，按照與采購人簽訂的采購委托協(xié)議書要求，及時(shí)完成受委托的采購項(xiàng)目，保證采購人相關(guān)工作的正常開展。

3. 采購質(zhì)量優(yōu)良。

采購質(zhì)量是指對(duì)采購對(duì)象的規(guī)格、性能、安全等方面的要求，采購質(zhì)量不僅指采購對(duì)象本身，還涉及售后服務(wù)水平。政府采購的對(duì)象的質(zhì)量直接關(guān)系到政府提供公共服務(wù)的水平，因此，必須保證采購質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)物有所值的目標(biāo)。這就要求集中采購機(jī)構(gòu)在人員構(gòu)成上要有質(zhì)量管理等方面的人才，要全面提高人員素質(zhì)，熟悉市場(chǎng)，準(zhǔn)確掌握采購人的采購需求，確定科學(xué)的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化檢驗(yàn)和驗(yàn)收工作，替采購人把好質(zhì)量關(guān)。

4. 服務(wù)良好。

集中采購機(jī)構(gòu)是采購人的采購代理機(jī)構(gòu)，其中心工作是為采購人做好服務(wù)。為此，集中采購機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)自身建設(shè)，提高干部職工的政治思想水平，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，抑制商業(yè)氣息，克服官僚作風(fēng)，始終要把采購人的利益放在第一位，當(dāng)好采購人滿意的采購員。

《政府采購法》第16 條第1 款明確規(guī)定,集中采購機(jī)構(gòu)由“設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級(jí)政府采購項(xiàng)目組織集中采購的需要設(shè)立”。

據(jù)此可知:

第一,設(shè)置集中采購機(jī)構(gòu)的權(quán)限是設(shè)區(qū)的市、自治州以上級(jí)別的人民政府,其他級(jí)別的人民政府、各級(jí)人民政府所屬部門、各種社會(huì)團(tuán)體和組織一律不得設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu),這是毫無疑義的。

第二,設(shè)置集中采購機(jī)構(gòu)的原則是“根據(jù)本級(jí)政府采購項(xiàng)目組織集中采購的需要設(shè)立”。目前對(duì)此具體理解尚有分歧,歸納起來,主要有三種不同觀點(diǎn):

一是有人認(rèn)為,有設(shè)置權(quán)的政府是否設(shè)立和設(shè)立多少數(shù)量的集中采購機(jī)構(gòu),是個(gè)裁量性職權(quán),法律并沒有作強(qiáng)制性規(guī)定?？梢栽O(shè)立也可以不設(shè)立;可以設(shè)立一個(gè),也可以設(shè)立若干個(gè) 。

二是有人認(rèn)為,有設(shè)置權(quán)的政府應(yīng)當(dāng)普遍設(shè)立 。

三是有人認(rèn)為,有設(shè)置權(quán)的政府“在同一地區(qū)應(yīng)設(shè)有多家(至少兩家) 集中采購機(jī)構(gòu)供政府采購人選擇” 。以上幾種觀點(diǎn),都帶有一定片面性。若依第一種觀點(diǎn),很有可能出現(xiàn)有設(shè)置權(quán)的政府不應(yīng)當(dāng)設(shè)立而設(shè)立、應(yīng)當(dāng)設(shè)立而不設(shè)或?yàn)E設(shè)的混亂局面,顯然有違立法本意。事實(shí)上,集中采購機(jī)構(gòu)作為《政府采購法》賦予的對(duì)集中采購目錄內(nèi)的政府采購項(xiàng)目進(jìn)行具體采購的組織,其設(shè)置是否合理、穩(wěn)妥、科學(xué),直接關(guān)系到我國政府集中采購制度乃至整個(gè)政府采購制度能否成功建立和運(yùn)作的問題,所以,對(duì)有設(shè)置權(quán)的政府來講,根據(jù)本級(jí)政府采購項(xiàng)目組織集中采購的需要設(shè)立,是個(gè)強(qiáng)制性規(guī)定,可理解為,不需要設(shè)立的不應(yīng)當(dāng)設(shè)立、需要設(shè)立的應(yīng)當(dāng)設(shè)立且與需要設(shè)立的數(shù)量相適應(yīng),否則,就是違反法定義務(wù)。而第二、第三種觀點(diǎn),則將《政府采購法》規(guī)定的“采購人有權(quán)自行選擇集中采購機(jī)構(gòu)代理采購”偏狹地理解為“采購人只能選擇本地的集中采購機(jī)構(gòu)代理采購”,人為地縮小了采購人選擇集中采購機(jī)構(gòu)的范圍,顯然是不妥的。因此,要盡快制定一個(gè)“需要設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)”,以便有設(shè)置權(quán)的政府在實(shí)際操作過程中把握和執(zhí)行,進(jìn)而切實(shí)有效地貫徹集中采購機(jī)構(gòu)的設(shè)置原則。依筆者之見,可根據(jù)當(dāng)?shù)啬甓?a href="/wiki/GDP" title="GDP">GDP 的規(guī)?；蛘哒少忣A(yù)算總額來確定“需要設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)”,是一種簡(jiǎn)便易行的辦法。

關(guān)于集中采購機(jī)構(gòu)的設(shè)置方式,《政府采購法》未作明確規(guī)定。筆者認(rèn)為,根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定,結(jié)合我國實(shí)際情況,在合理利用現(xiàn)有組織資源的基礎(chǔ)上,采取“改造一批、轉(zhuǎn)制一批、新設(shè)一批”的方式分類設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)較為適宜?？紤]到我國依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》及《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定辦法》組建的工程招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)已經(jīng)形成相當(dāng)規(guī)模,而且積累了豐富經(jīng)驗(yàn),因之,可以根據(jù)需要從中選擇一批將其改造成專門從事政府工程項(xiàng)目采購的集中采購機(jī)構(gòu),改造的關(guān)鍵是將其定位在“非營(yíng)利事業(yè)法人”上。至于政府貨物、服務(wù)項(xiàng)目的集中采購機(jī)構(gòu),

一方面,對(duì)有設(shè)置權(quán)的地方政府曾經(jīng)試點(diǎn)組建的專門承擔(dān)政府采購職能的行政性機(jī)構(gòu)(或稱之為政府采購中心,或稱之為政府采購辦公室等) ,可結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革的總體部署和實(shí)際進(jìn)程,通過“徹底剝離”的方法將其與原政府主管部門(一般是政府財(cái)政部門)完全脫鉤,轉(zhuǎn)制成為自主、獨(dú)立的集中采購機(jī)構(gòu)。

另一方面,對(duì)有設(shè)置權(quán)但沒有試點(diǎn)組建專門承擔(dān)政府采購職能機(jī)構(gòu)的地方政府,可走依法新設(shè)的路子,另起爐灶,重新組建集中采購機(jī)構(gòu)。需要特別強(qiáng)調(diào)的是,無論采取哪一種方式設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu),都必須緊緊圍繞“非營(yíng)利事業(yè)法人”這一目標(biāo)進(jìn)行準(zhǔn)確定位,堅(jiān)決防止和杜絕集中采購機(jī)構(gòu)蛻變?yōu)椤肮俜健被颉鞍牍俜健毙再|(zhì)的組織。當(dāng)務(wù)之急,應(yīng)當(dāng)盡快制訂和出臺(tái)《政府采購法》實(shí)施細(xì)則以及《集中采購機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定辦法》、《集中采購機(jī)構(gòu)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職責(zé)》等配套性法規(guī),為集中采購機(jī)構(gòu)的順利組建和運(yùn)作提供可操作性的法律依據(jù)。

《政府采購法》的有關(guān)條文規(guī)定了集中采購機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍包括法定強(qiáng)制性業(yè)務(wù)和非強(qiáng)制性業(yè)務(wù)兩個(gè)方面。必須看到,該法對(duì)集中采購機(jī)構(gòu)非強(qiáng)制性業(yè)務(wù)范圍的規(guī)定比較明確,是指采購人采購未納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目,可以委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購。但是,該法對(duì)集中采購機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性業(yè)務(wù)范圍的具體規(guī)定卻存有矛盾之處。該法第18 條第1 款規(guī)定“采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目, 必須委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購”, 從中不難得出“采購人凡是采購納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目,都屬于集中采購機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制性業(yè)務(wù)范圍”之結(jié)論。然而,該法第18 條第2 款接著又規(guī)定:“納入集中采購目錄屬于通用的政府采購項(xiàng)目的, 應(yīng)當(dāng)委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購;屬于本部門、本系統(tǒng)有特殊要求的項(xiàng)目,應(yīng)當(dāng)實(shí)行部門集中采購;屬于本單位有特殊要求的項(xiàng)目,經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn),可以自行采購?！笨梢?此款規(guī)定則將“納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目”劃分為通用項(xiàng)目和非通用項(xiàng)目,而且作了區(qū)別對(duì)待,容許采購人采購本部門有特殊要求的通用項(xiàng)目時(shí),實(shí)行部門集中采購;采購本單位有特殊要求的非通用項(xiàng)目時(shí),可以依法自行采購。這樣,集中采購機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制性業(yè)務(wù)范圍則又被縮小為集中采購目錄中的通用項(xiàng)目,形成了不同條款之間的矛盾和沖突現(xiàn)象。

那么,在實(shí)務(wù)中,究竟以該法第18 條第1 款的規(guī)定為準(zhǔn)還是以該法第18 條第2 款的規(guī)定為準(zhǔn),值得探究。依筆者之見,后者顯與《政府采購法》確立的特殊原則相悖,因?yàn)樵摲ā翱倓t”第7 條第3 款關(guān)于“納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目,應(yīng)當(dāng)實(shí)行集中采購”的規(guī)定相當(dāng)明確,根本沒有“除外”或者“限縮”意圖。與此同時(shí),從財(cái)政部2004 年頒布實(shí)施的《中央單位政府采購管理實(shí)施辦法》有關(guān)規(guī)定來看,所謂部門集中采購,是指部門集中采購機(jī)構(gòu)統(tǒng)一組織實(shí)施部門集中采購項(xiàng)目的采購活動(dòng),該辦法還特別強(qiáng)調(diào)說明部門集中采購機(jī)構(gòu)就是采購人。顯而易見,部門集中采購名為集中采購,實(shí)質(zhì)上仍是一種各自為政的分散采購。盡管《政府采購法》也規(guī)定部門集中采購可以委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購,但這種任意性規(guī)范,約束力究竟有多大,值得懷疑。事實(shí)上,2003 年我國集中采購規(guī)模為1025 億元,占采購總量的6 % ,然而自開始,我國的集中采購規(guī)模被逐漸壓縮,分散采購規(guī)模不斷擴(kuò)大,而且愈演愈烈,這一現(xiàn)象必須引起高度重視。筆者認(rèn)為,該法第18 條第2 款的規(guī)定,有違政府采購立法的整體設(shè)計(jì)思路,應(yīng)當(dāng)刪除,以便維護(hù)法制統(tǒng)一,真正建立起“只要是納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目,都必須委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購”的規(guī)則,避免過多分散采購額度、部門集中采購機(jī)構(gòu)不健全、脫離法律監(jiān)督制約軌道,防止出現(xiàn)新的腐敗。

關(guān)于集中采購機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍,還有一個(gè)敏感的問題是,采購人采購納入集中采購目錄的采購項(xiàng)目,是應(yīng)當(dāng)委托本地的集中采購機(jī)構(gòu)還是容許其委托外地的集中采購機(jī)構(gòu)代理采購,立法尚不明確。對(duì)此,有人認(rèn)為,集中采購機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象是本級(jí)政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體 。這種觀點(diǎn)欠妥,直接與《政府采購法》確立的公開透明、公平競(jìng)爭(zhēng)原則相抵觸。因此,為了防止和杜絕政府采購中的地方保護(hù)主義,構(gòu)建一個(gè)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公開、公平、公正的全國性政府采購大市場(chǎng),應(yīng)當(dāng)容許采購人自由選擇集中采購機(jī)構(gòu)。

如前所述,集中采購機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍有強(qiáng)制性和非強(qiáng)制性業(yè)務(wù)之分,但無論是強(qiáng)制性還是非強(qiáng)制性業(yè)務(wù),集中采購機(jī)構(gòu)都必須與采購人簽訂委托采購協(xié)議書,明確委托采購事項(xiàng)及各自的權(quán)利和義務(wù),因而,采購人與集中采購機(jī)構(gòu)本質(zhì)上是一種委托與被委托關(guān)系。一般而言,對(duì)這種委托關(guān)系,可適用民事代理的一般規(guī)則。

但是,集中采購機(jī)構(gòu)接受了采購人的委托后,是否可以轉(zhuǎn)委托代理《, 政府采購法》未作規(guī)定,理論上有兩種不同意見:一是“肯定說”, 有人認(rèn)為,集中采購機(jī)構(gòu)可以將一些專業(yè)性強(qiáng)的項(xiàng)目再行委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)代理采購 。二是“否定說”,有人認(rèn)為集中采購機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的采購項(xiàng)目不應(yīng)再另行委托 。“肯定說”主要從項(xiàng)目著眼,將集中采購機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)委托代理范圍限定在專業(yè)性強(qiáng)的項(xiàng)目上;“否定說”則不分具體情況,采取一概禁止的態(tài)度。兩種觀點(diǎn)都忽略了采購人意愿和采購效率這些根本性要素,因而都有失偏頗。筆者認(rèn)為,集中采購機(jī)構(gòu)是直接根據(jù)采購人的委托而取得了在授權(quán)范圍內(nèi)以采購人名義實(shí)施政府采購活動(dòng)的權(quán)利,這種權(quán)利產(chǎn)生于采購人對(duì)其信任與授權(quán)行為的結(jié)合,所以,宜采“限制說”,即原則上應(yīng)禁止集中采購機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)委托代理,這是個(gè)基本前提,但在特殊情況下又要容許其再行選擇委托代理人。根據(jù)《民法通則》及最高法院司法解釋關(guān)于轉(zhuǎn)委托代理的相關(guān)規(guī)定,結(jié)合政府采購的特點(diǎn),這里的“特殊情況”應(yīng)當(dāng)包括以下幾種情形:一是集中采購機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)委托代理應(yīng)當(dāng)事先征得采購人同意。二是集中采購機(jī)構(gòu)在接受采購人委托并實(shí)施采購活動(dòng)過程中,只要轉(zhuǎn)委托代理符合采購價(jià)格低于市場(chǎng)平均價(jià)格、采購效率更高、采購質(zhì)量?jī)?yōu)良和服務(wù)良好的要求,可事先不經(jīng)采購人同意,事后采購人必須追認(rèn)。三是最高法院司法解釋關(guān)于“由于急病、通訊聯(lián)絡(luò)中斷等特殊原因,委托代理人自己不能辦理代理事項(xiàng),又不能與被代理人及時(shí)取得聯(lián)系,如不及時(shí)轉(zhuǎn)托他人代理,會(huì)給被代理人的利益造成損失或者擴(kuò)大損失的,可適用轉(zhuǎn)委托的規(guī)定”,集中采購機(jī)構(gòu)同樣可以比照適用。

最后,尚需說明的是,轉(zhuǎn)委托代理人盡管是集中采購機(jī)構(gòu)以自己的名義選任的,但他不是集中采購機(jī)構(gòu)的代理人, 仍然是采購人的代理人, 因而,集中采購機(jī)構(gòu)所實(shí)施采購活動(dòng)的后果仍然歸屬于采購人。

《政府采購法》把集中采購機(jī)構(gòu)定位在“非營(yíng)利事業(yè)法人”上,但未對(duì)集中采購機(jī)構(gòu)的預(yù)算體制作出規(guī)定,也未對(duì)“非營(yíng)利”作出具體解釋。有人認(rèn)為,集中采購機(jī)構(gòu)實(shí)行“全額撥款、自收自支、差額撥款的預(yù)算體制”中的任何一種都可以實(shí)現(xiàn)非營(yíng)利目的,并指出“除全額撥款外,為了確保集中采購機(jī)構(gòu)做到非營(yíng)利,不能實(shí)行收入和支出掛鉤的模式,對(duì)收取的各項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格實(shí)行‘收支兩條線’管理” 。應(yīng)該說這種看法是有道理的,但這種就事論事的做法并不能達(dá)到徹底解決問題的目的。筆者認(rèn)為,集中采購機(jī)構(gòu)實(shí)行全額撥款、自收自支這兩種預(yù)算體制都不可取。實(shí)行全額撥款制,完全由財(cái)政包攬一切費(fèi)用支出,容易使集中采購機(jī)構(gòu)失去工作動(dòng)力,淡化責(zé)任,降低效率,根本不符合當(dāng)前事業(yè)單位的改革方向。

實(shí)行自收自支制,費(fèi)用支出全部來源于集中采購機(jī)構(gòu)的代理服務(wù)收費(fèi),容易導(dǎo)致集中采購機(jī)構(gòu)過于注重商業(yè)利益,片面追求贏利,顯與《政府采購法》將集中采購機(jī)構(gòu)定位于“非營(yíng)利事業(yè)法人”的規(guī)定相悖。唯一可行的是應(yīng)當(dāng)實(shí)行差額撥款的預(yù)算體制,關(guān)鍵是要解決好如何適用的問題。應(yīng)本著有利于提高工作效率和貫徹公平競(jìng)爭(zhēng)的原則來構(gòu)建集中采購機(jī)構(gòu)的預(yù)算體制,即由中央和地方政府根據(jù)集中采購機(jī)構(gòu)接受并完成采購人委托的集中采購項(xiàng)目的規(guī)模核定補(bǔ)助額度,同時(shí)又允許其對(duì)接受并完成采購人委托的非集中采購項(xiàng)目依法自行收取一定費(fèi)用。對(duì)自行收費(fèi)部分,必須嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”管理,并且容許集中采購機(jī)構(gòu)按一定比例從中提取一部分,用于建立獎(jiǎng)勵(lì)基金,以便激發(fā)和調(diào)動(dòng)工作人員的工作熱情和創(chuàng)造精神。

這樣,集中采購機(jī)構(gòu)的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)可由中央和地方政府財(cái)政補(bǔ)助以及自行收費(fèi)兩部分組成,既能夠切實(shí)反映政府采購行為的非營(yíng)利性本質(zhì)要求,又可以將競(jìng)爭(zhēng)理念引入到集中采購運(yùn)行機(jī)制之中,無疑是一種合理、可行的路徑選擇。集中采購機(jī)構(gòu)完成采購人委托的集中采購項(xiàng)目或非集中采購項(xiàng)目的采購活動(dòng)后,有權(quán)依法定方式和標(biāo)準(zhǔn)(可由其它配套法規(guī)具體確定) 向有關(guān)政府財(cái)政部門請(qǐng)求補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)或依約定(由當(dāng)事人雙方按意思自治原則和公平原則以合同加以約定) 請(qǐng)求委托的采購人支付經(jīng)費(fèi)。

一、集中采購機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督管理問題的規(guī)定，包括以下幾個(gè)方面的含義：

1. 集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理制度。

建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理制度包括諸多方面的內(nèi)容，最核心的問題就是在集中采購機(jī)構(gòu)內(nèi)部形成一種相互制衡的約束機(jī)制。這不僅是順應(yīng)政府采購活動(dòng)正常高效進(jìn)行的需要，也是維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的重要措施。

2. 集中采購機(jī)構(gòu)采購活動(dòng)的決策和執(zhí)行程序應(yīng)當(dāng)明確，并相互監(jiān)督、相互制約。

集中采購機(jī)構(gòu)必須明確、合理地制定政府采購活動(dòng)的決策和執(zhí)行程序，并使決策和執(zhí)行兩套程序相互監(jiān)督、相互制約，決策程序中不能包含執(zhí)行程序，更不能以執(zhí)行程序代替決策程序。

3. 集中采購機(jī)構(gòu)經(jīng)辦采購的人員與負(fù)責(zé)采購合同審核、驗(yàn)收人員的職責(zé)權(quán)限應(yīng)當(dāng)明確，并相互分離。

政府采購活動(dòng)由多個(gè)環(huán)節(jié)組成，包括擬訂和公布招標(biāo)文件，招標(biāo)評(píng)標(biāo)或者談判、詢價(jià)、確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商，根據(jù)中標(biāo)、成交結(jié)果審核、簽訂采購合同，對(duì)供應(yīng)商履約的驗(yàn)收等，在一項(xiàng)采購活動(dòng)的全過程中，在什么環(huán)節(jié)由哪些人員參加，這些人員有哪些職責(zé)權(quán)限，集中采購機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)作出明確的規(guī)定。尤其重要的是，經(jīng)辦采購的人員與負(fù)責(zé)采購合同審核、驗(yàn)收人員必須相互分離，經(jīng)辦采購的人員不能負(fù)責(zé)采購合同的審核和驗(yàn)收，負(fù)責(zé)采購合同審核、驗(yàn)收的人員不能經(jīng)辦采購。

4. 集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)該按照管理環(huán)節(jié)和流程設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)，以體現(xiàn)相互制約關(guān)系。

二、集中采購機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督管理問題的規(guī)定，需要注意以下幾個(gè)問題：

1. 政府采購監(jiān)督管理部門慶加強(qiáng)指導(dǎo)和規(guī)范。

建立健全內(nèi)容監(jiān)督管理制度不僅是集中采購機(jī)構(gòu)的重要職責(zé)，同時(shí)也是政府采購監(jiān)督管理部門的職責(zé)，政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)集中采購機(jī)構(gòu)建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理制度的指導(dǎo)和規(guī)范。

2. 要形成規(guī)范的工作程序。

建立崗位責(zé)任制，明確工作責(zé)任和任務(wù)，形成規(guī)范的工作程序。在內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置上，要體現(xiàn)相互監(jiān)督、相互制約的原則。

3. 人員可以互相輪換。

集中采購機(jī)構(gòu)經(jīng)辦采購的人員與負(fù)責(zé)采購合同審核、驗(yàn)收人員應(yīng)當(dāng)相互分離，并不是指所有人員的崗位始終是一成不變的，經(jīng)辦采購的人員與負(fù)責(zé)采購合同審核、驗(yàn)收人員可以互相輪換。

4.要注意對(duì)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的培訓(xùn)，建立定期內(nèi)部輪崗制度。

政府集中采購機(jī)構(gòu)是各級(jí)政府依據(jù)《政府采購法》的規(guī)定成立的負(fù)責(zé)本級(jí)政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體納入集中采購目錄項(xiàng)目采購的非營(yíng)利性事業(yè)單位。對(duì)于這一新設(shè)機(jī)構(gòu)人們還不很了解，甚至在理解上有所偏差，如有人將其簡(jiǎn)單地等同于一般的中介代理機(jī)構(gòu)。實(shí)際上，集中采購機(jī)構(gòu)與社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)是有嚴(yán)格區(qū)別的。對(duì)兩者進(jìn)行比較，進(jìn)而對(duì)政府集中采購機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和職能作出準(zhǔn)確定位，對(duì)今后集中采購工作的順利開展具有重要的意義。

第一， 政府集中采購機(jī)構(gòu)與社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)屬性有所不同。

政府集中采購機(jī)構(gòu)嚴(yán)格講應(yīng)屬于準(zhǔn)行政組織，也就是通常所說的行政性事業(yè)單位。而社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)是經(jīng)國家工商行政管理部門登記注冊(cè)的營(yíng)利性組織，并不具有準(zhǔn)行政組織的屬性。

另外，從法律基礎(chǔ)的角度來考察，政府集中采購機(jī)構(gòu)與社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)屬性也有很大差別。我國的法人包括企業(yè)法人、事業(yè)法人、社團(tuán)法人和政府法人四大類。每一類法人的設(shè)立、運(yùn)行、管理都是依據(jù)不同的法律基礎(chǔ)。行政性事業(yè)單位屬于事業(yè)法人，絕大多數(shù)社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)屬于企業(yè)法人，兩者的法律基礎(chǔ)完全不同，因而不能等同視之。

第二， 政府集中采購機(jī)構(gòu)與社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)所行使的職能不同。

集中采購機(jī)構(gòu)作為一種準(zhǔn)行政組織，與一般的事業(yè)單位最大的區(qū)別在于它有一定的行政職能，一般事業(yè)單位行使的主要是專業(yè)化的社會(huì)服務(wù)職能。《政府采購法》規(guī)定，采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目，必須交由集中采購機(jī)構(gòu)組織采購，這是帶有法律強(qiáng)制性的，采購人對(duì)此沒有選擇權(quán)，不能擅自將納入集中采購目錄的項(xiàng)目委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)辦理。而社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)與采購人之間只是一種單純的民事主體關(guān)系，委托代理行為的展開完全是建立在平等自愿基礎(chǔ)上的，并通過簽訂的民事合同來約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。

此外，集中采購機(jī)構(gòu)的集中采購活動(dòng)不僅包括組織招投標(biāo)，還包括前期采購需求計(jì)劃的匯總整合、采購方案的統(tǒng)一制定以及后期采購合同的督促履行、采購效益的評(píng)估分析等一系列環(huán)節(jié)。這些職能是一個(gè)有機(jī)的整體，環(huán)環(huán)緊扣，為充分發(fā)揮集中采購的規(guī)模效應(yīng)提供了有力的保障。而社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)不具備這樣的職能，它只需在委托人的授權(quán)范圍內(nèi)，以代理人的身份辦理招標(biāo)業(yè)務(wù)，通過合法規(guī)范的程序?yàn)槠洳少彽剿璧呢浳?、服?wù)或工程。

第三， 政府集中采購機(jī)構(gòu)與社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)所發(fā)揮的作用不同。

政府集中采購是深化財(cái)政支出體制改革的重要組成部分，它能夠有效規(guī)范采購人的行為，提高財(cái)政資金的使用效益，有效地實(shí)現(xiàn)國家宏觀調(diào)控目標(biāo)。社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)面向的是社會(huì)上各類市場(chǎng)主體，除了公共部門以外，更多的是為企業(yè)提供中介代理服務(wù)，其行為準(zhǔn)則主要是參與市場(chǎng)活動(dòng)，遵守市場(chǎng)活動(dòng)的基本規(guī)則。

集中采購的優(yōu)勢(shì)還體現(xiàn)在規(guī)模效應(yīng)上。政府集中采購機(jī)構(gòu)將各部門上報(bào)的政府采購需求計(jì)劃匯總，分門別類地進(jìn)行整合，制定統(tǒng)一的政府采購方案，化分散零星采購為集中批量采購，減少了采購數(shù)量，降低了采購成本，在很大程度上提高了財(cái)政資金的使用效益，這也是一般的社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)所不具備的。

實(shí)行政府集中采購還可以引導(dǎo)誠實(shí)信用、公開透明和公平競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)商業(yè)行為。政府集中采購制度是一把“雙刃劍”，它在為供應(yīng)商的發(fā)展帶來無限商機(jī)的同時(shí)，也對(duì)它們提出了更高的要求和新的挑戰(zhàn)。政府消費(fèi)市場(chǎng)的巨大需求可以產(chǎn)生強(qiáng)烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向作用，它可以使真正具有實(shí)力，能夠提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品、工程和服務(wù)的供應(yīng)商在競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出。同時(shí)，我國加入世界貿(mào)易組織之后，打破政府采購非關(guān)稅壁壘是必然趨勢(shì)。集中采購機(jī)構(gòu)可通過規(guī)范的招標(biāo)活動(dòng)、科學(xué)的管理方式和與國際接軌的運(yùn)行模式，引導(dǎo)國內(nèi)供應(yīng)商逐漸了解并適應(yīng)國際市場(chǎng)的游戲規(guī)則，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，在與國際知名企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，不斷推動(dòng)企業(yè)的自我發(fā)展。

實(shí)行集中采購制度有助于政府機(jī)關(guān)的廉政建設(shè)。集中采購機(jī)構(gòu)的設(shè)立使監(jiān)督對(duì)象相對(duì)集中，可以通過公開透明的采購程序、嚴(yán)格有效的監(jiān)督管理機(jī)制和約束制衡機(jī)制，有效地規(guī)范采購行為，抑制政府采購活動(dòng)中腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。雖然社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)對(duì)規(guī)范市場(chǎng)行為也有一定的作用，但它對(duì)抑制政府內(nèi)部的權(quán)力尋租很難發(fā)揮集中采購機(jī)構(gòu)那樣的作用。

第四，政府集中采購機(jī)構(gòu)與社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)所從事活動(dòng)的目的不同。

《政府采購法》規(guī)定，集中采購機(jī)構(gòu)是非營(yíng)利性事業(yè)法人，根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜。因此，集中采購機(jī)構(gòu)屬于為黨政機(jī)關(guān)各部門辦理采購工作的服務(wù)性機(jī)構(gòu)。同時(shí)，行政性事業(yè)單位的性質(zhì)也決定了集中采購機(jī)構(gòu)屬于公益性組織，不以營(yíng)利為目標(biāo)，它的運(yùn)行和從事的集中采購活動(dòng)全部依靠國家財(cái)政來維持。社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)作為一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的理性經(jīng)濟(jì)人，追求利潤(rùn)最大化是其根本目標(biāo)，它很難像政府集中采購機(jī)構(gòu)那樣，較好地做到經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益兼顧。