集中采購機構，是指按《政府采購法》中規(guī)定，設區(qū)的市、自治州以上人民政府專門為執(zhí)行本級政府集中采購目錄項目而設立的集中采購代理機構。

1. 采購價格要低于市場平均價格。

這里的價格是指特定采購對象的價格，市場平均價是指特定采購對象的成本加上合理利潤，既不是市場價格，也不能低于成本。集中采購機構開展的采購活動，與采購人開展的采購活動一樣，必須低于市場平均價，這是推行政府采購制度的基本要求。由于集中采購機構有規(guī)模優(yōu)勢，具有實現(xiàn)這一目標的條件。

這項工作要求就是要促進集中采購機構發(fā)揮采購規(guī)模優(yōu)勢，采用充分競爭的采購方式，獲得規(guī)模效益，降低采購成本，體現(xiàn)實行政府采購在節(jié)約財政資金、提高財政資金使用效益方面的優(yōu)越性。

2. 采購效率更高。

采購效率包括采購次數(shù)要少，采購周期要短，目標是要及時滿足采購人的需要。

這項工作要求旨在促進集中采購機構加強內(nèi)部管理，提高采購業(yè)務，增強采購的計劃性，縮短采購周期，按照與采購人簽訂的采購委托協(xié)議書要求，及時完成受委托的采購項目，保證采購人相關工作的正常開展。

3. 采購質量優(yōu)良。

采購質量是指對采購對象的規(guī)格、性能、安全等方面的要求，采購質量不僅指采購對象本身，還涉及售后服務水平。政府采購的對象的質量直接關系到政府提供公共服務的水平，因此，必須保證采購質量，實現(xiàn)物有所值的目標。這就要求集中采購機構在人員構成上要有質量管理等方面的人才，要全面提高人員素質，熟悉市場，準確掌握采購人的采購需求，確定科學的評標標準，強化檢驗和驗收工作，替采購人把好質量關。

4. 服務良好。

集中采購機構是采購人的采購代理機構，其中心工作是為采購人做好服務。為此，集中采購機構要加強自身建設，提高干部職工的政治思想水平，強化服務意識，抑制商業(yè)氣息，克服官僚作風，始終要把采購人的利益放在第一位，當好采購人滿意的采購員。

《政府采購法》第16 條第1 款明確規(guī)定,集中采購機構由“設區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級政府采購項目組織集中采購的需要設立”。

據(jù)此可知:

第一,設置集中采購機構的權限是設區(qū)的市、自治州以上級別的人民政府,其他級別的人民政府、各級人民政府所屬部門、各種社會團體和組織一律不得設立集中采購機構,這是毫無疑義的。

第二,設置集中采購機構的原則是“根據(jù)本級政府采購項目組織集中采購的需要設立”。目前對此具體理解尚有分歧,歸納起來,主要有三種不同觀點:

一是有人認為,有設置權的政府是否設立和設立多少數(shù)量的集中采購機構,是個裁量性職權,法律并沒有作強制性規(guī)定?？梢栽O立也可以不設立;可以設立一個,也可以設立若干個 。

二是有人認為,有設置權的政府應當普遍設立 。

三是有人認為,有設置權的政府“在同一地區(qū)應設有多家(至少兩家) 集中采購機構供政府采購人選擇” 。以上幾種觀點,都帶有一定片面性。若依第一種觀點,很有可能出現(xiàn)有設置權的政府不應當設立而設立、應當設立而不設或濫設的混亂局面,顯然有違立法本意。事實上,集中采購機構作為《政府采購法》賦予的對集中采購目錄內(nèi)的政府采購項目進行具體采購的組織,其設置是否合理、穩(wěn)妥、科學,直接關系到我國政府集中采購制度乃至整個政府采購制度能否成功建立和運作的問題,所以,對有設置權的政府來講,根據(jù)本級政府采購項目組織集中采購的需要設立,是個強制性規(guī)定,可理解為,不需要設立的不應當設立、需要設立的應當設立且與需要設立的數(shù)量相適應,否則,就是違反法定義務。而第二、第三種觀點,則將《政府采購法》規(guī)定的“采購人有權自行選擇集中采購機構代理采購”偏狹地理解為“采購人只能選擇本地的集中采購機構代理采購”,人為地縮小了采購人選擇集中采購機構的范圍,顯然是不妥的。因此,要盡快制定一個“需要設立集中采購機構的標準”,以便有設置權的政府在實際操作過程中把握和執(zhí)行,進而切實有效地貫徹集中采購機構的設置原則。依筆者之見,可根據(jù)當?shù)啬甓?a href="/wiki/GDP" title="GDP">GDP 的規(guī)?；蛘哒少忣A算總額來確定“需要設立集中采購機構的標準”,是一種簡便易行的辦法。

關于集中采購機構的設置方式,《政府采購法》未作明確規(guī)定。筆者認為,根據(jù)有關法律、法規(guī)規(guī)定,結合我國實際情況,在合理利用現(xiàn)有組織資源的基礎上,采取“改造一批、轉制一批、新設一批”的方式分類設立集中采購機構較為適宜?？紤]到我國依據(jù)《招標投標法》及《工程建設項目招標代理機構資格認定辦法》組建的工程招標代理機構已經(jīng)形成相當規(guī)模,而且積累了豐富經(jīng)驗,因之,可以根據(jù)需要從中選擇一批將其改造成專門從事政府工程項目采購的集中采購機構,改造的關鍵是將其定位在“非營利事業(yè)法人”上。至于政府貨物、服務項目的集中采購機構,

一方面,對有設置權的地方政府曾經(jīng)試點組建的專門承擔政府采購職能的行政性機構(或稱之為政府采購中心,或稱之為政府采購辦公室等) ,可結合政府機構改革的總體部署和實際進程,通過“徹底剝離”的方法將其與原政府主管部門(一般是政府財政部門)完全脫鉤,轉制成為自主、獨立的集中采購機構。

另一方面,對有設置權但沒有試點組建專門承擔政府采購職能機構的地方政府,可走依法新設的路子,另起爐灶,重新組建集中采購機構。需要特別強調的是,無論采取哪一種方式設立集中采購機構,都必須緊緊圍繞“非營利事業(yè)法人”這一目標進行準確定位,堅決防止和杜絕集中采購機構蛻變?yōu)椤肮俜健被颉鞍牍俜健毙再|的組織。當務之急,應當盡快制訂和出臺《政府采購法》實施細則以及《集中采購機構資格認定辦法》、《集中采購機構內(nèi)部機構設置及其職責》等配套性法規(guī),為集中采購機構的順利組建和運作提供可操作性的法律依據(jù)。

《政府采購法》的有關條文規(guī)定了集中采購機構的業(yè)務范圍包括法定強制性業(yè)務和非強制性業(yè)務兩個方面。必須看到,該法對集中采購機構非強制性業(yè)務范圍的規(guī)定比較明確,是指采購人采購未納入集中采購目錄的政府采購項目,可以委托集中采購機構代理采購。但是,該法對集中采購機構強制性業(yè)務范圍的具體規(guī)定卻存有矛盾之處。該法第18 條第1 款規(guī)定“采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目, 必須委托集中采購機構代理采購”, 從中不難得出“采購人凡是采購納入集中采購目錄的政府采購項目,都屬于集中采購機構的強制性業(yè)務范圍”之結論。然而,該法第18 條第2 款接著又規(guī)定:“納入集中采購目錄屬于通用的政府采購項目的, 應當委托集中采購機構代理采購;屬于本部門、本系統(tǒng)有特殊要求的項目,應當實行部門集中采購;屬于本單位有特殊要求的項目,經(jīng)省級以上人民政府批準,可以自行采購?！笨梢?此款規(guī)定則將“納入集中采購目錄的政府采購項目”劃分為通用項目和非通用項目,而且作了區(qū)別對待,容許采購人采購本部門有特殊要求的通用項目時,實行部門集中采購;采購本單位有特殊要求的非通用項目時,可以依法自行采購。這樣,集中采購機構的強制性業(yè)務范圍則又被縮小為集中采購目錄中的通用項目,形成了不同條款之間的矛盾和沖突現(xiàn)象。

那么,在實務中,究竟以該法第18 條第1 款的規(guī)定為準還是以該法第18 條第2 款的規(guī)定為準,值得探究。依筆者之見,后者顯與《政府采購法》確立的特殊原則相悖,因為該法“總則”第7 條第3 款關于“納入集中采購目錄的政府采購項目,應當實行集中采購”的規(guī)定相當明確,根本沒有“除外”或者“限縮”意圖。與此同時,從財政部2004 年頒布實施的《中央單位政府采購管理實施辦法》有關規(guī)定來看,所謂部門集中采購,是指部門集中采購機構統(tǒng)一組織實施部門集中采購項目的采購活動,該辦法還特別強調說明部門集中采購機構就是采購人。顯而易見,部門集中采購名為集中采購,實質上仍是一種各自為政的分散采購。盡管《政府采購法》也規(guī)定部門集中采購可以委托集中采購機構代理采購,但這種任意性規(guī)范,約束力究竟有多大,值得懷疑。事實上,2003 年我國集中采購規(guī)模為1025 億元,占采購總量的6 % ,然而自開始,我國的集中采購規(guī)模被逐漸壓縮,分散采購規(guī)模不斷擴大,而且愈演愈烈,這一現(xiàn)象必須引起高度重視。筆者認為,該法第18 條第2 款的規(guī)定,有違政府采購立法的整體設計思路,應當刪除,以便維護法制統(tǒng)一,真正建立起“只要是納入集中采購目錄的政府采購項目,都必須委托集中采購機構代理采購”的規(guī)則,避免過多分散采購額度、部門集中采購機構不健全、脫離法律監(jiān)督制約軌道,防止出現(xiàn)新的腐敗。

關于集中采購機構的業(yè)務范圍,還有一個敏感的問題是,采購人采購納入集中采購目錄的采購項目,是應當委托本地的集中采購機構還是容許其委托外地的集中采購機構代理采購,立法尚不明確。對此,有人認為,集中采購機構的服務對象是本級政府機關、事業(yè)單位和社會團體 。這種觀點欠妥,直接與《政府采購法》確立的公開透明、公平競爭原則相抵觸。因此,為了防止和杜絕政府采購中的地方保護主義,構建一個與市場經(jīng)濟體制相適應的公開、公平、公正的全國性政府采購大市場,應當容許采購人自由選擇集中采購機構。

如前所述,集中采購機構的業(yè)務范圍有強制性和非強制性業(yè)務之分,但無論是強制性還是非強制性業(yè)務,集中采購機構都必須與采購人簽訂委托采購協(xié)議書,明確委托采購事項及各自的權利和義務,因而,采購人與集中采購機構本質上是一種委托與被委托關系。一般而言,對這種委托關系,可適用民事代理的一般規(guī)則。

但是,集中采購機構接受了采購人的委托后,是否可以轉委托代理《, 政府采購法》未作規(guī)定,理論上有兩種不同意見:一是“肯定說”, 有人認為,集中采購機構可以將一些專業(yè)性強的項目再行委托社會中介機構代理采購 。二是“否定說”,有人認為集中采購機構負責的采購項目不應再另行委托 ?！翱隙ㄕf”主要從項目著眼,將集中采購機構的轉委托代理范圍限定在專業(yè)性強的項目上;“否定說”則不分具體情況,采取一概禁止的態(tài)度。兩種觀點都忽略了采購人意愿和采購效率這些根本性要素,因而都有失偏頗。筆者認為,集中采購機構是直接根據(jù)采購人的委托而取得了在授權范圍內(nèi)以采購人名義實施政府采購活動的權利,這種權利產(chǎn)生于采購人對其信任與授權行為的結合,所以,宜采“限制說”,即原則上應禁止集中采購機構轉委托代理,這是個基本前提,但在特殊情況下又要容許其再行選擇委托代理人。根據(jù)《民法通則》及最高法院司法解釋關于轉委托代理的相關規(guī)定,結合政府采購的特點,這里的“特殊情況”應當包括以下幾種情形:一是集中采購機構轉委托代理應當事先征得采購人同意。二是集中采購機構在接受采購人委托并實施采購活動過程中,只要轉委托代理符合采購價格低于市場平均價格、采購效率更高、采購質量優(yōu)良和服務良好的要求,可事先不經(jīng)采購人同意,事后采購人必須追認。三是最高法院司法解釋關于“由于急病、通訊聯(lián)絡中斷等特殊原因,委托代理人自己不能辦理代理事項,又不能與被代理人及時取得聯(lián)系,如不及時轉托他人代理,會給被代理人的利益造成損失或者擴大損失的,可適用轉委托的規(guī)定”,集中采購機構同樣可以比照適用。

最后,尚需說明的是,轉委托代理人盡管是集中采購機構以自己的名義選任的,但他不是集中采購機構的代理人, 仍然是采購人的代理人, 因而,集中采購機構所實施采購活動的后果仍然歸屬于采購人。

《政府采購法》把集中采購機構定位在“非營利事業(yè)法人”上,但未對集中采購機構的預算體制作出規(guī)定,也未對“非營利”作出具體解釋。有人認為,集中采購機構實行“全額撥款、自收自支、差額撥款的預算體制”中的任何一種都可以實現(xiàn)非營利目的,并指出“除全額撥款外,為了確保集中采購機構做到非營利,不能實行收入和支出掛鉤的模式,對收取的各項費用應當嚴格實行‘收支兩條線’管理” 。應該說這種看法是有道理的,但這種就事論事的做法并不能達到徹底解決問題的目的。筆者認為,集中采購機構實行全額撥款、自收自支這兩種預算體制都不可取。實行全額撥款制,完全由財政包攬一切費用支出,容易使集中采購機構失去工作動力,淡化責任,降低效率,根本不符合當前事業(yè)單位的改革方向。

實行自收自支制,費用支出全部來源于集中采購機構的代理服務收費,容易導致集中采購機構過于注重商業(yè)利益,片面追求贏利,顯與《政府采購法》將集中采購機構定位于“非營利事業(yè)法人”的規(guī)定相悖。唯一可行的是應當實行差額撥款的預算體制,關鍵是要解決好如何適用的問題。應本著有利于提高工作效率和貫徹公平競爭的原則來構建集中采購機構的預算體制,即由中央和地方政府根據(jù)集中采購機構接受并完成采購人委托的集中采購項目的規(guī)模核定補助額度,同時又允許其對接受并完成采購人委托的非集中采購項目依法自行收取一定費用。對自行收費部分,必須嚴格實行“收支兩條線”管理,并且容許集中采購機構按一定比例從中提取一部分,用于建立獎勵基金,以便激發(fā)和調動工作人員的工作熱情和創(chuàng)造精神。

這樣,集中采購機構的活動經(jīng)費可由中央和地方政府財政補助以及自行收費兩部分組成,既能夠切實反映政府采購行為的非營利性本質要求,又可以將競爭理念引入到集中采購運行機制之中,無疑是一種合理、可行的路徑選擇。集中采購機構完成采購人委托的集中采購項目或非集中采購項目的采購活動后,有權依法定方式和標準(可由其它配套法規(guī)具體確定) 向有關政府財政部門請求補助經(jīng)費或依約定(由當事人雙方按意思自治原則和公平原則以合同加以約定) 請求委托的采購人支付經(jīng)費。

一、集中采購機構的內(nèi)部監(jiān)督管理問題的規(guī)定，包括以下幾個方面的含義：

1. 集中采購機構應當建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理制度。

建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理制度包括諸多方面的內(nèi)容，最核心的問題就是在集中采購機構內(nèi)部形成一種相互制衡的約束機制。這不僅是順應政府采購活動正常高效進行的需要，也是維護國家利益和社會公共利益的重要措施。

2. 集中采購機構采購活動的決策和執(zhí)行程序應當明確，并相互監(jiān)督、相互制約。

集中采購機構必須明確、合理地制定政府采購活動的決策和執(zhí)行程序，并使決策和執(zhí)行兩套程序相互監(jiān)督、相互制約，決策程序中不能包含執(zhí)行程序，更不能以執(zhí)行程序代替決策程序。

3. 集中采購機構經(jīng)辦采購的人員與負責采購合同審核、驗收人員的職責權限應當明確，并相互分離。

政府采購活動由多個環(huán)節(jié)組成，包括擬訂和公布招標文件，招標評標或者談判、詢價、確定中標、成交供應商，根據(jù)中標、成交結果審核、簽訂采購合同，對供應商履約的驗收等，在一項采購活動的全過程中，在什么環(huán)節(jié)由哪些人員參加，這些人員有哪些職責權限，集中采購機構都應當作出明確的規(guī)定。尤其重要的是，經(jīng)辦采購的人員與負責采購合同審核、驗收人員必須相互分離，經(jīng)辦采購的人員不能負責采購合同的審核和驗收，負責采購合同審核、驗收的人員不能經(jīng)辦采購。

4. 集中采購機構應該按照管理環(huán)節(jié)和流程設置內(nèi)部機構，以體現(xiàn)相互制約關系。

二、集中采購機構的內(nèi)部監(jiān)督管理問題的規(guī)定，需要注意以下幾個問題：

1. 政府采購監(jiān)督管理部門慶加強指導和規(guī)范。

建立健全內(nèi)容監(jiān)督管理制度不僅是集中采購機構的重要職責，同時也是政府采購監(jiān)督管理部門的職責，政府采購監(jiān)督管理部門應當加強對集中采購機構建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理制度的指導和規(guī)范。

2. 要形成規(guī)范的工作程序。

建立崗位責任制，明確工作責任和任務，形成規(guī)范的工作程序。在內(nèi)部組織機構設置上，要體現(xiàn)相互監(jiān)督、相互制約的原則。

3. 人員可以互相輪換。

集中采購機構經(jīng)辦采購的人員與負責采購合同審核、驗收人員應當相互分離，并不是指所有人員的崗位始終是一成不變的，經(jīng)辦采購的人員與負責采購合同審核、驗收人員可以互相輪換。

4.要注意對人員業(yè)務素質的培訓，建立定期內(nèi)部輪崗制度。

政府集中采購機構是各級政府依據(jù)《政府采購法》的規(guī)定成立的負責本級政府機關、事業(yè)單位和社會團體納入集中采購目錄項目采購的非營利性事業(yè)單位。對于這一新設機構人們還不很了解，甚至在理解上有所偏差，如有人將其簡單地等同于一般的中介代理機構。實際上，集中采購機構與社會中介代理機構是有嚴格區(qū)別的。對兩者進行比較，進而對政府集中采購機構的性質和職能作出準確定位，對今后集中采購工作的順利開展具有重要的意義。

第一， 政府集中采購機構與社會中介代理機構的機構屬性有所不同。

政府集中采購機構嚴格講應屬于準行政組織，也就是通常所說的行政性事業(yè)單位。而社會中介代理機構是經(jīng)國家工商行政管理部門登記注冊的營利性組織，并不具有準行政組織的屬性。

另外，從法律基礎的角度來考察，政府集中采購機構與社會中介代理機構的機構屬性也有很大差別。我國的法人包括企業(yè)法人、事業(yè)法人、社團法人和政府法人四大類。每一類法人的設立、運行、管理都是依據(jù)不同的法律基礎。行政性事業(yè)單位屬于事業(yè)法人，絕大多數(shù)社會中介代理機構屬于企業(yè)法人，兩者的法律基礎完全不同，因而不能等同視之。

第二， 政府集中采購機構與社會中介代理機構所行使的職能不同。

集中采購機構作為一種準行政組織，與一般的事業(yè)單位最大的區(qū)別在于它有一定的行政職能，一般事業(yè)單位行使的主要是專業(yè)化的社會服務職能?！墩少彿ā芬?guī)定，采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須交由集中采購機構組織采購，這是帶有法律強制性的，采購人對此沒有選擇權，不能擅自將納入集中采購目錄的項目委托社會中介機構辦理。而社會中介代理機構與采購人之間只是一種單純的民事主體關系，委托代理行為的展開完全是建立在平等自愿基礎上的，并通過簽訂的民事合同來約定雙方的權利和義務。

此外，集中采購機構的集中采購活動不僅包括組織招投標，還包括前期采購需求計劃的匯總整合、采購方案的統(tǒng)一制定以及后期采購合同的督促履行、采購效益的評估分析等一系列環(huán)節(jié)。這些職能是一個有機的整體，環(huán)環(huán)緊扣，為充分發(fā)揮集中采購的規(guī)模效應提供了有力的保障。而社會中介代理機構不具備這樣的職能，它只需在委托人的授權范圍內(nèi)，以代理人的身份辦理招標業(yè)務，通過合法規(guī)范的程序為其采購到所需的貨物、服務或工程。

第三， 政府集中采購機構與社會中介代理機構所發(fā)揮的作用不同。

政府集中采購是深化財政支出體制改革的重要組成部分，它能夠有效規(guī)范采購人的行為，提高財政資金的使用效益，有效地實現(xiàn)國家宏觀調控目標。社會中介代理機構面向的是社會上各類市場主體，除了公共部門以外，更多的是為企業(yè)提供中介代理服務，其行為準則主要是參與市場活動，遵守市場活動的基本規(guī)則。

集中采購的優(yōu)勢還體現(xiàn)在規(guī)模效應上。政府集中采購機構將各部門上報的政府采購需求計劃匯總，分門別類地進行整合，制定統(tǒng)一的政府采購方案，化分散零星采購為集中批量采購，減少了采購數(shù)量，降低了采購成本，在很大程度上提高了財政資金的使用效益，這也是一般的社會中介代理機構所不具備的。

實行政府集中采購還可以引導誠實信用、公開透明和公平競爭的社會商業(yè)行為。政府集中采購制度是一把“雙刃劍”，它在為供應商的發(fā)展帶來無限商機的同時，也對它們提出了更高的要求和新的挑戰(zhàn)。政府消費市場的巨大需求可以產(chǎn)生強烈的市場競爭導向作用，它可以使真正具有實力，能夠提供優(yōu)質產(chǎn)品、工程和服務的供應商在競爭中脫穎而出。同時，我國加入世界貿(mào)易組織之后，打破政府采購非關稅壁壘是必然趨勢。集中采購機構可通過規(guī)范的招標活動、科學的管理方式和與國際接軌的運行模式，引導國內(nèi)供應商逐漸了解并適應國際市場的游戲規(guī)則，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，在與國際知名企業(yè)競爭的同時，不斷推動企業(yè)的自我發(fā)展。

實行集中采購制度有助于政府機關的廉政建設。集中采購機構的設立使監(jiān)督對象相對集中，可以通過公開透明的采購程序、嚴格有效的監(jiān)督管理機制和約束制衡機制，有效地規(guī)范采購行為，抑制政府采購活動中腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。雖然社會中介代理機構對規(guī)范市場行為也有一定的作用，但它對抑制政府內(nèi)部的權力尋租很難發(fā)揮集中采購機構那樣的作用。

第四，政府集中采購機構與社會中介代理機構所從事活動的目的不同。

《政府采購法》規(guī)定，集中采購機構是非營利性事業(yè)法人，根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜。因此，集中采購機構屬于為黨政機關各部門辦理采購工作的服務性機構。同時，行政性事業(yè)單位的性質也決定了集中采購機構屬于公益性組織，不以營利為目標，它的運行和從事的集中采購活動全部依靠國家財政來維持。社會中介代理機構作為一個市場經(jīng)濟條件下的理性經(jīng)濟人，追求利潤最大化是其根本目標，它很難像政府集中采購機構那樣，較好地做到經(jīng)濟效益和社會效益兼顧。