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社會保險管理體制

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1.什么是社會保險管理體制

  社會保險管理體制是指社會保險行政管理與業(yè)務(wù)管理的組織制度,主要包括各級社會保險管理機(jī)構(gòu)的主體、職責(zé)權(quán)限的劃分及其相互關(guān)系。

2.社會保險管理體制的種類[1]

  目前較多見的社會保障管理體制有以下三種:

  1.政府牽頭統(tǒng)一管理

  中央政府授權(quán)一個國家行政機(jī)關(guān),通常是一個部或委員會,下設(shè)各級分支機(jī)構(gòu),對社會保險實行自上而下的統(tǒng)一管理。典型的以英國為代表。英國自16世紀(jì)就由中年設(shè)立國民保險部,1966年后改為衛(wèi)生社會保險部和辦事機(jī)構(gòu),自上而下實行直線領(lǐng)導(dǎo)。

  2.政府監(jiān)督,有關(guān)部門各負(fù)其責(zé)

  中央政府授權(quán)一個國家行政機(jī)關(guān)對社會保險進(jìn)分別由有關(guān)部門的下屬機(jī)構(gòu)實行多頭管理。比如勞工部門負(fù)責(zé)管理失業(yè)保險,衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)管理醫(yī)療保險等。我國屬于這一種。

  3.工會在保險管理中的作用

  工會組織充當(dāng)社會保險管理機(jī)構(gòu)。一般在各級工會組織中設(shè)立專門的社會保險事務(wù)管理委員會,吸收工人代表參加。

  在國家立法范圍內(nèi),制定各種規(guī)章制度,開展各項社會保險活動。它在一定程度上受國家直接監(jiān)督,是一種半自治的組織形式。

3.我國社會保險管理體制的歷史沿革[2]

  1951年2月,《中華人民共和國勞動保險條例》的頒布,標(biāo)志著我國社會保險制度的建立。我國社會保險管理體制從20世紀(jì)50年代初到現(xiàn)在大致經(jīng)歷了三個歷史階段。

  第一階段:50年代初到60年代中期一直實行集中統(tǒng)一的體制,由國家勞動部和中華全國總工會共同管理。根據(jù)《中華人民共和國勞動保險條例》的規(guī)定,國家勞動部為全國社會保險的最高監(jiān)督機(jī)關(guān),負(fù)責(zé)貫徹社會保險政策的實施,檢查社會保險業(yè)務(wù)的執(zhí)行。中華全國總工會為全國社會保險事業(yè)的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān),統(tǒng)籌社會保險事業(yè)的進(jìn)行。為了執(zhí)行上述任務(wù),國家勞動部設(shè)有勞動保險局,各省(自治區(qū)、直轄市)設(shè)有勞動保險處等職能機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)具體的監(jiān)督檢查工作。中華全國總工會和各級工會組織設(shè)有勞動保險等職能機(jī)構(gòu)。工會基層委員會設(shè)有勞動保險委員會并配備專職人員負(fù)責(zé)社會保險的具體業(yè)務(wù)工作。1954年,原政務(wù)院根據(jù)精簡機(jī)構(gòu)的原則,將國家勞動部的勞動保險工作移交中華全國總工會統(tǒng)一管理,這樣使社會保險的管理權(quán)限更加集中。但在1957年整風(fēng)后期的整改過程中,隨著勞動立法制度的改革,又恢復(fù)了勞動部門與工會組織共管的局面。

  第二階段:“文化大革命”時期,我國的社會保險管理體制發(fā)生了很大的變化,由原來的一定程度的社會化管理蛻變?yōu)?a href="/wiki/%E4%BC%81%E4%B8%9A%E7%AE%A1%E7%90%86" title="企業(yè)管理">企業(yè)管理即單位管理的局面。1966年“文革”開始以后,各級工會組織遭到了嚴(yán)重的破壞,停止了活動,撤銷了社會保險工作的管理機(jī)構(gòu),停止了勞動保險基金的征集、管理和調(diào)劑使用,致使社會保險工作陷入了無政府狀態(tài)。鑒于這種混亂情況,1969年2月,財政部發(fā)出通知,規(guī)定“國營企業(yè)一律停止提取勞動保險金”,企業(yè)退休職工、長期病號工資和其他勞保費開支改在營業(yè)外列支。從此,社會保險失去了社會統(tǒng)籌調(diào)劑的功能。企業(yè)基層的社會保險工作,由工會組織轉(zhuǎn)到了企業(yè)行政方面的管理。

  第三階段:“文化大革命”后,社會保險工作重新由勞動部門和工會組織共同管理。各級勞動部門主要負(fù)責(zé)國家有關(guān)社會保險政策、法規(guī)的貫徹執(zhí)行,各級工會組織給予積極配合和舉辦社會保險集體事業(yè)。

  后來社會保險管理的權(quán)限幾經(jīng)變化。1982年機(jī)構(gòu)改革時,國務(wù)院將原國家人事局和國家勞動總局以及其他部門合并,成立了勞動人事部,并明確勞動人事部為綜合管理社會保險和職工福利的工作機(jī)構(gòu)。國務(wù)院明確勞動人事部在社會保險和職工福利方面的具體任務(wù)是:貫徹執(zhí)行黨和國家的方針、政策、法律和指示,結(jié)合實際情況,研究擬定有關(guān)保險福利工作的具體方針、政策和規(guī)章制度,并組織實施;研究改革保險福利制度,擬定改革的規(guī)劃和實施方案;綜合管理保險、福利工作;研究提出發(fā)展社會保險事業(yè)的辦法,指導(dǎo)和管理職工退休、退職工作。

  1988年國務(wù)院調(diào)整機(jī)構(gòu)成立勞動部,明確勞動部負(fù)責(zé)原勞動人事部綜合管理保險、福利的職責(zé)和任務(wù)。

  按照國務(wù)院的規(guī)定,應(yīng)該說我國職工的社會保險管理工作是比較集中的,但是,實際上社會保險工作長期以來由勞動部、人事部、民政部、衛(wèi)生部、全國總工會、中央組織部和中國人民保險公司等多個部門分散管理:各級政府勞動部門負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會保險,其中,養(yǎng)老保險又分為地方統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌;人事部門負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的社會保險;醫(yī)療保險又分為兩種情況,企業(yè)職工的醫(yī)療保險稱為勞保醫(yī)療,由勞動部門管理,機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的醫(yī)療保險稱為“公費醫(yī)療”,由各級衛(wèi)生部門和財政部門組成的“公費醫(yī)療辦公室”負(fù)責(zé)管理;各級民政部門負(fù)責(zé)農(nóng)村勞動者的養(yǎng)老保險。由于多頭管理、政出多門,結(jié)果形成互相掣肘、推諉扯皮的局面,嚴(yán)重影響了社會保險工作的效率。

4.我國社會保險管理體制存在的問題[2]

  1.我國社會保險管理體制,是一種過度集權(quán)的體制。從管理權(quán)限劃分看,中央政府事無巨細(xì),都要作出詳盡的規(guī)定。對于我們這個幅員遼闊、人口眾多、勞動者構(gòu)成比較復(fù)雜、各地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)情況存在很大差別的國家來說,這種高度集中的管理體制,困擾了中央,也束縛了地方,這是縱向權(quán)力劃分。從橫向職能劃分來看,社會保障管理權(quán)限,依享受者身份逐次分割:全民企事業(yè)單位由勞動部門負(fù)責(zé),行政單位由人事部門負(fù)責(zé);即使同一項制度也多由不同部門管理,如職工退休養(yǎng)老保險,全民企業(yè)由勞動部門管,一部分集體企業(yè)由人民保險公司管,街道集體企業(yè)由街道辦事處管。目前,這種混亂情況有發(fā)展的趨勢。如一些省將管理全民和部分集體企業(yè)職工養(yǎng)老保險的事業(yè)機(jī)構(gòu)定為行政副廳級,而省管理社會保險的業(yè)務(wù)部門一般為處級,還有的省將研究老齡問題的社會團(tuán)體老齡委定為局級單位等。這些情況,為今后我國政府改革社會保險體制、加強(qiáng)社會保險管理,增加了新的難度。

  2.從社會保險的控制機(jī)制來看,缺乏有效的監(jiān)督。以勞動保險為例,制度建立初期,《勞動保險條例》明確規(guī)定,全國總工會為全國保險事業(yè)的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān),勞動部為全國保險業(yè)務(wù)的最高監(jiān)督機(jī)關(guān)。但以后幾年,這種部門間的監(jiān)督職能逐漸弱化,從必要的監(jiān)督程序、監(jiān)督實施措施看,監(jiān)督最終消失了。另一方面,制度自身的控制機(jī)制更差,社會保險的享受者、待遇提供者(如醫(yī)療保險中的醫(yī)院、醫(yī)藥行業(yè))基本沒有參與協(xié)調(diào)控制的活動,缺乏費用意識,因而無從談起監(jiān)督控制;基本免費的社會保險制度,在運行過程中,也不可能產(chǎn)生自動控制機(jī)制。

  3.從管理機(jī)制來看,社會保險管理行政和業(yè)務(wù)不分。長期以來,由于社會保險的行政管理和業(yè)務(wù)管理沒有分開,導(dǎo)致政府部門只能把大量的精力用于處理社會保險業(yè)務(wù)之中,不僅難于實現(xiàn)上級對下級的有效監(jiān)督,而且削弱了政府管理部門的行政職能,不利于政府部門履行和不斷完善立法的工作職責(zé)。在業(yè)務(wù)方面,相當(dāng)一部分社會保險業(yè)務(wù)由各單位直接管理,不僅分散了企業(yè)的精力,而且實際上形成了“單位保險”或“企業(yè)保險”的做法,使各單位負(fù)擔(dān)畸輕畸重,苦樂不均,無法發(fā)揮社會保險分擔(dān)風(fēng)險、互助互濟(jì)、公平分配的功能與作用。

5.我國社會保險管理體制的創(chuàng)新[2]

  (一)建立新的社會保險管理體制的必要性

  1.現(xiàn)代社會保險是面向全體社會成員的。在我國,既有國家公務(wù)員,企業(yè)、事業(yè)單位職工,也有農(nóng)民。社會保險的寬覆蓋性、社會保險對象的多元性和復(fù)雜性,要求國家出面組織管理,統(tǒng)一體制,統(tǒng)一規(guī)劃,統(tǒng)一政策,統(tǒng)一管理,才能更好地調(diào)節(jié)各方面的利益關(guān)系,才能實現(xiàn)社會公平的目標(biāo)。

  2.制定社會保險政策也是國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的主要手段,它受到國家宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境與社會環(huán)境等因素的影響,制定和貫徹執(zhí)行社會保險政策時要通盤考慮這些因素。

  3.傳統(tǒng)的社會保障運行機(jī)制已不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)競爭的需要,如過去國有企業(yè)、集體企業(yè)承擔(dān)了職工的就業(yè)保障、醫(yī)療保險、工傷保險以及福利等,導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)過重,降低了企業(yè)的市場競爭力。為了增強(qiáng)企業(yè)活力,需要給企業(yè)“減負(fù)”,要求社會保險工作從企業(yè)中分離出來由社會承擔(dān)。社會保險運行機(jī)制的轉(zhuǎn)變必然要求社會保險管理體制也相應(yīng)轉(zhuǎn)變。

  4.各國社會保障的核心都是社會保險,它要遵循“大數(shù)法則”,即盡可能廣的社會范圍內(nèi)統(tǒng)一籌集資金、統(tǒng)一調(diào)劑,這樣做才能有利于分散風(fēng)險損失。要在大范圍內(nèi)統(tǒng)籌和調(diào)劑基金,必須實行集中統(tǒng)一的管理。

  (二)建立新的社會保險管理體制的原則

  1.社會化原則。原有的社會保險管理體制是多頭管理、各自為政,以政府各綜合部門為主,按部門自上而下建立分支機(jī)構(gòu),形成條塊分割。這種管理模式導(dǎo)致社會保險管理政策不統(tǒng)一,管理效率低下?,F(xiàn)代社會保險是面向社會大眾的,只有打破部門界限,實行社會化管理,才能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)和社會化大生產(chǎn)的需要。

  2.穩(wěn)定化原則。原有社會保險管理體制的重點在于穩(wěn)定社會、維護(hù)社會安定,這是必要的,但不夠全面。社會保險作為政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要手段,也應(yīng)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定和發(fā)展經(jīng)濟(jì)上發(fā)揮作用。穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)也有利于穩(wěn)定社會,因為經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定,社會是很難穩(wěn)定的。

  3.法制化原則。社會保險管理應(yīng)依法進(jìn)行。原有的社會保險管理是通過規(guī)定政策和下發(fā)文件來推進(jìn)的,其主要特征是行政化管理,極容易導(dǎo)致管理混亂,隨意性強(qiáng)。隨著社會保險事業(yè)的發(fā)展,需要制定一整套完整的社會保險法律體系,使社會保險做到依法管理。

  (三)新的社會保險管理體制的確立

  新的社會保險管理體制的基本特征是:建立統(tǒng)一的社會保險管理機(jī)構(gòu),制定和頒布統(tǒng)一的社會保險法律法規(guī),建立相對獨立的社會保險基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu),建立專門的社會保險監(jiān)督組織。

  為此,1998年3月九屆人大一次會議審議通過了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》。在新的一屆中央政府中,在原勞動部的基礎(chǔ)上組建勞動和社會保障部,把人事部、民政部、衛(wèi)生部及原國務(wù)院醫(yī)療制度改革辦公室管理的有關(guān)社會保險事務(wù)劃歸勞動和社會保障部統(tǒng)一管理。1998年4月1日,勞動和社會保障部正式成立,下轄的養(yǎng)老保險司負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)各類勞動者的養(yǎng)老、傷殘、遺屬保險;醫(yī)療保險司負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)各類勞動者的醫(yī)療、疾病、工傷、生育保險;失業(yè)保險司負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)各類勞動者的失業(yè)保險;農(nóng)村社會保險司負(fù)責(zé)農(nóng)民的養(yǎng)老保險;社會保險基金監(jiān)督司負(fù)責(zé)各類社會保險基金管理的監(jiān)督工作。

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