社會保障管理體制是社會保障的管理制度和管理方法的總稱。社會保障宜實行統(tǒng)一的社會化管理，即由中央政府的社會保障決策機構(gòu)統(tǒng)一制定社會保障基本制度，并由各級政府的社會保障經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一管理社會保障基金和社會保障項目。

社會保障管理體制是指社會保障管理的制度，管理機構(gòu)的設(shè)置，各機構(gòu)的職責(zé)范圍的劃分及各機構(gòu)之間的分工和協(xié)作、依存和制約關(guān)系的確定，中央和地方、各級社會保障管理機構(gòu)之間、社會職位機構(gòu)與有關(guān)部門之間、投保單位與受保對象之間在職責(zé)權(quán)限、權(quán)利義務(wù)等方面的有關(guān)制度，以及社會保障管理的形式、方式和方法的總和。合理構(gòu)建社會保障管理體制的基本結(jié)構(gòu)與內(nèi)容，應(yīng)注意以下幾方面：

• 統(tǒng)一決策管理與分工實施管理。
• 中央集中管理與地方分級管理。
• 社會管理與單位管理。
• 專業(yè)化管理與群眾管理。

建立一個完善的社會保障管理體制，使社會保障的管理運行始終通暢、規(guī)范，是我們努力追求的目標(biāo)。在社會保障管理實踐中，要達(dá)到這一目標(biāo)，就必須根據(jù)客觀規(guī)律和現(xiàn)實要求，堅持和遵循以下的基本原則。

1、一體化原則。就是將社會保障體系中的社會保險、社會救濟、社會福利、社會優(yōu)撫、社會互助和個人儲蓄等六個子系統(tǒng)實行相對集中而又統(tǒng)一的管理，糾正“多頭管理、各自為政”的局面。同時，根據(jù)社會保障體系的總體要求，使政策制定、資金使用、監(jiān)督管理三位一體。

2、社會化原則。就是社會保障管理部門根據(jù)相關(guān)法律和規(guī)章，在全社會范圍內(nèi)籌集資金，實施以社會保障為項目和對象的管理。強調(diào)社會化原則主要是為了避免在社會保障管理中過分企業(yè)化和政府行政化的傾向。同時，對社會保障管理體制實行社會化原則也是現(xiàn)代社會大生產(chǎn)和市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求。

3、法制化原則。就是社會保障管理工作必須全面受到法規(guī)的約束，以法規(guī)為先導(dǎo)，以法規(guī)來規(guī)范管理行為，并以法規(guī)作為處理各種關(guān)系的準(zhǔn)繩。在立法上，強調(diào)中央立法與地方立法結(jié)合，社會保障總體立法與分項立法并行；在執(zhí)法上，強調(diào)在相互依托彼此促進的法制網(wǎng)絡(luò)下，認(rèn)真按照法律程序和法律要求辦事，對違法違規(guī)的行為依法處置。

4、科學(xué)化原則。就是社會保障管理部門的職責(zé)和權(quán)限必須科學(xué)劃分、層次分明，特別是對以下四個方面應(yīng)分開管理：(1)執(zhí)資分開，即管理部門不直接介入資金運作；(2)執(zhí)政分開，即管理部門只執(zhí)行政策不制定政策；(3)執(zhí)監(jiān)分開，即管理部門要接受獨立的監(jiān)察機構(gòu)監(jiān)察和社會監(jiān)督，而不僅僅是自我監(jiān)督。

社會保障管理機構(gòu)，是社會保障事業(yè)的實施、執(zhí)行和操作部門，也是社會保障管理體制模式的外在表現(xiàn)。也就是說，社會保障管理體制的模式只有通過社會保障管理機構(gòu)的個體設(shè)置才能得以實際運行。同時，管理機構(gòu)的設(shè)置又會對整個社會保障管理體制目標(biāo)的實現(xiàn)產(chǎn)生較大影響。因此，管理機構(gòu)的設(shè)置是否合理，是決定社會保障的管理工作能否正常運行，是否協(xié)調(diào)高效的關(guān)鍵之一。

社會保障管理體制中應(yīng)設(shè)置以下四個層次的管理機構(gòu)

第一，決策協(xié)調(diào)機構(gòu)。這一層次一般由政府權(quán)威機構(gòu)充任，是統(tǒng)一管理全國社會保障的領(lǐng)導(dǎo)和決策機構(gòu)。主要擔(dān)當(dāng)向立法機構(gòu)提供依據(jù)，協(xié)助制定社會保障的有關(guān)法律，并根據(jù)法律導(dǎo)向制定有關(guān)政策、制度和發(fā)展規(guī)劃，以及對重大問題進行決策和預(yù)決算的審議。同時，還負(fù)有對社會保障各項目管理部門的協(xié)調(diào)重任。

第二，業(yè)務(wù)執(zhí)行機構(gòu)。這一層次由政府的職能部門或事業(yè)單位充任。它實際是執(zhí)行國家社會保障方針、政策的職能部門，通常都要接受中央主管部門和當(dāng)?shù)卣碾p重領(lǐng)導(dǎo)，并且負(fù)責(zé)執(zhí)行政策法規(guī)、落實實施方案、以及具體經(jīng)辦社會保障各項目費用的征集、核算和發(fā)放等工作。

第三，資金運作機構(gòu)。這一層次可由社會保障基金會(或社會保障銀行)獨立運作，也可委托專門的基金公司或銀行代理。它的主要職能是通過對社會保障基金的統(tǒng)一運作和保值增值，保證社會保障基金的給付。根據(jù)社會保障管理體制的發(fā)展需要，可分別設(shè)置從中央到地方的資金運作機構(gòu)。

第四，監(jiān)察監(jiān)督機構(gòu)。這一層次由中央或地方政府領(lǐng)導(dǎo)下的社會保障監(jiān)督委員會擔(dān)當(dāng)，主要行使對社會保障各項政策、法規(guī)的執(zhí)行情況，以及社會保障各項目基金的收支、運營和管理的監(jiān)督權(quán)。監(jiān)察監(jiān)督機構(gòu)可由工會、公眾代表或政府代表組成，定期聽取社會保障基金收支、運營及管理的匯報，并將情況向社會公布，使社會保障具有透明度，便于接受公眾的監(jiān)督，不斷改進工作，對挪用、濫用、擠占、浪費社會保障基金等不良現(xiàn)象，要予以曝光。監(jiān)督機構(gòu)可委托審計部門對經(jīng)辦機構(gòu)的財務(wù)收支、基金管理和運營情況進行審計。通過多種途徑實施監(jiān)督、檢查，以保證社會保障法令和政策的正確貫徹執(zhí)行。

一個國家的社會保障管理體制，往往由于不同的歷史背景、社會制度和經(jīng)濟發(fā)展水平等因素而存在一定的差異，因此國際上社會保障管理體制的類型較多。經(jīng)過總結(jié)歸納，我們把國際上比較典型的社會保障管理體制大致劃分為以下四種類型：

1、集中統(tǒng)一型。這種類型的社會保障管理體制的主要特征是在整個國家或地區(qū)只建立一個社會保障機構(gòu)，統(tǒng)一管理有關(guān)的各項目的事務(wù)，并通過統(tǒng)一征集稅收(目的稅)，以保證社會保障的各項支出。例如英國的社會保障部，就集中統(tǒng)一管理幾乎所有社會保障事務(wù)，除下屬六個委員會和兩個管理中心辦公室外，在全國各地還普設(shè)分支機構(gòu)，而每個分支機構(gòu)下又有多個福利辦公室。因此，整個管理系統(tǒng)十分龐大。

2、統(tǒng)分結(jié)合型。這種類型的社會保障管理體制的主要特征是立法、政策、資金和監(jiān)督四種職能實行統(tǒng)一管理，而具體的社會保障各項目管理則分別由各職能部門分工管理。例如，法國的社會保障管理體制實行了統(tǒng)一立法、統(tǒng)一資金征集管理、統(tǒng)一實行監(jiān)督，但社會保障各項目的具體管理事務(wù)則主要由社會保險局和社會事務(wù)局等機構(gòu)分工管理。前者負(fù)責(zé)醫(yī)療、年金等社會保障工作，而后者主要負(fù)責(zé)殘疾人、老人、兒童等的社會福利工作。此外，還有些特殊性質(zhì)的項目，如失業(yè)保險的管理則由國家勞動部承擔(dān)。

3、分頭自治型。這種類型的社會保障管理體制的主要特征是在統(tǒng)一立法和統(tǒng)一監(jiān)督下，對各種社會保障項目實行分頭自治管理，相互獨立，互不融通。例如德國就屬于這種類型，醫(yī)療保險、年金、戰(zhàn)爭被害者的援助等工作由勞動社會部自治管理；醫(yī)療、保健、食品衛(wèi)生、醫(yī)藥和社會福利則由青少年、家庭、婦女保健部實行自治管理。

4、市場運作型。這種類型的社會保障管理體制的主要特征是政府部門只作一般監(jiān)督和政策規(guī)劃，而社會保障的具體事務(wù)，都轉(zhuǎn)與民間部門根據(jù)立法參與運作和承辦。例如，智利的政府社會保障部門只管制定政策和發(fā)展規(guī)劃，具體業(yè)務(wù)和基金運營則都由包括私營保險公司在內(nèi)的民間機構(gòu)承擔(dān)，政府對基金運營過程實行動態(tài)監(jiān)督。

一、我國社會保障管理體制存在的問題

1、社會保障管理體制中國家直接管理的內(nèi)容過多，社會化成分不足

從縱向權(quán)力劃分看，中央政府事無巨細(xì)，都要做出詳盡規(guī)定。對于我們這樣一個幅員遼闊、勞動者構(gòu)成比較復(fù)雜、各地社會經(jīng)濟情況有很大差別的國家來說，這種高度集中的管理體制困擾了中央，也束縛了地方。從橫向職能劃分看，社會保障管理權(quán)限，依享受者身份逐次分割；全民企事業(yè)單位由勞動部門負(fù)責(zé)，行政單位由人事部門負(fù)責(zé)；即使同一項制度，也多由不同部門管理，如職工退休養(yǎng)老保險，全民企業(yè)由勞動部門管，一部分集體企業(yè)和個體經(jīng)營者由社會保險局(中心)管理。雖然很多地方的社會保險正在逐步實現(xiàn)社會統(tǒng)籌，但是社會承擔(dān)的責(zé)任仍然不夠明確。

2、社會保障的運行機制缺乏有效的法律管理和監(jiān)督

以勞動保險為例，該制度建立初期，《勞動保險條例》明確規(guī)定，全國總工會為全國保險事業(yè)的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，勞動部為全國保險業(yè)務(wù)的最高監(jiān)督機關(guān)。但以后幾年，這種部門間的監(jiān)督職能逐漸弱化，從必要的監(jiān)督程序、監(jiān)督實施措施看，監(jiān)督幾乎消失了。同時，制度自身的控制機制更差，社會保障的享受者、待遇提供者(如醫(yī)療保險中的醫(yī)院、醫(yī)藥行業(yè))基本沒有納入監(jiān)督的范圍，缺乏費用意識，因而監(jiān)督控制無從談起。缺乏監(jiān)督的社會保障制度，在運行過程中也不可能產(chǎn)生自動控制機制。

3、社會保障管理行政和事業(yè)不分

政府職能部門陷于具體業(yè)務(wù)之中，不僅難于實現(xiàn)上級對下級的有效監(jiān)督，而且削弱了政府管理部門的行政職能，不利于政府部門履行和不斷完善立法的工作職責(zé)。在具體業(yè)務(wù)方面，目前仍然有相當(dāng)一部分社會保障業(yè)務(wù)由各單位直接管理，不僅分散了單位的精力，而且實際上仍在延續(xù)“單位保障”的做法，使各單位負(fù)擔(dān)畸輕畸重、苦樂不均，無法發(fā)揮社會保障分擔(dān)風(fēng)險、社會調(diào)劑、互相互濟、公平分配的職能作用。

二、建立新的社會保障管理體制的基本原則

1、國家承擔(dān)責(zé)任與社會承擔(dān)責(zé)任相結(jié)合，以社會承擔(dān)責(zé)任為主

國家承擔(dān)責(zé)任，是指由國家出面建立健全社會保障的法律法規(guī)，建立政府的管理機構(gòu)，統(tǒng)一政令、法規(guī)，保證公民享受社會保障的權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)，實現(xiàn)社會保障的根本任務(wù)和長遠(yuǎn)目標(biāo)，并協(xié)調(diào)社會保障系統(tǒng)與整個社會的良性運行和社會的可持續(xù)發(fā)展。

2、社會化管理與單位管理相結(jié)合，以社會化管理為主

從具體實施角度看，社會保障就是在社會范圍內(nèi)統(tǒng)籌、調(diào)劑社會保障基金，對社會保障對象給予一定的物質(zhì)幫助，提供一系列必要服務(wù)。因此，社會保障的具體業(yè)務(wù)應(yīng)該由社會各方的代表建立的社會保障業(yè)務(wù)管理機構(gòu)和社會服務(wù)機構(gòu)負(fù)責(zé)實施，即實行社會化管理。

3、內(nèi)部控制與外部控制相結(jié)合，以內(nèi)部控制為主

建立完整的外部控制，主要是確立政府和其他社會團體對社會保障管理工作的監(jiān)督職能，過去，由于政事不分，政府職能部門自己立法、自己執(zhí)法，無所謂監(jiān)督職能，因此，需要建立起一套科學(xué)的監(jiān)督程序，同時建立起一套外部控制機制。根據(jù)既定的監(jiān)督程序，政府主管部門內(nèi)從中央到地方逐級監(jiān)督；政府與業(yè)務(wù)部門間，政府主管部門對社會保障業(yè)務(wù)管理部門直接監(jiān)督。

三、完善我國社會保障管理體制的措施

(一)加強政府的統(tǒng)一管理

政府應(yīng)加強對全國社會保障事業(yè)的綜合規(guī)劃、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一協(xié)調(diào)，有力地進行宏觀調(diào)控，統(tǒng)籌全國的社會保障事務(wù)。為加強政府的統(tǒng)一管理，必須把社會保障同勞動工作密切結(jié)合起來，以利于發(fā)揮社會保障的保障生活、促進生產(chǎn)、穩(wěn)定社會的重要作用。社會保障的核心是社會保險，各個保險項目都是同勞動問題緊密結(jié)合在一起的。

(二)加強社會化管理服務(wù)

為了不斷提高社會保障管理的社會化程度，一方面要積極創(chuàng)造條件，逐步建立起社會化管理服務(wù)體系，使退休和失業(yè)人員脫離原單位，由社會保障業(yè)務(wù)管理機構(gòu)集中管理，以革除企業(yè)辦社會的弊?。涣硪环矫?，有些無須實行社會化管理的保障項目和保障對象，要以依托單位進行管理。

(三)加快社會保障立法建設(shè)，依法實施管理

為了實現(xiàn)社會保障管理法制化，必須盡快改變社會保障立法進展緩慢的局面，把在改革中已經(jīng)確認(rèn)的各項社會保障活動的準(zhǔn)則用法律形式迅速固定下來，鞏固社會保障制度改革的成果，為社會保障管理提供法律保證。

(四)充分發(fā)揮基層組織在社會保障管理中的作用

基層組織是指城鄉(xiāng)基層政權(quán)機構(gòu)和基層群眾自治組織，前者包括鄉(xiāng)政府、城市街道辦事處，后者包括村民委員會、居民委員會?；鶎咏M織最密切、最廣泛地聯(lián)系著廣大人民群眾，具有極廣泛的群眾性和社會性。社會保障管理工作的社會性、服務(wù)性、群眾性決定了必須發(fā)揮基層組織的作用。

(五)加強財政在社會保障管理中的作用

因為國家是社會保障的舉辦及組織實施的主體，國家財政在社會保障中具有極其重要的地位，因此，在我國社會保障制度的改革與完善過程中，國家財政應(yīng)進一步發(fā)揮其籌集和管理基金的作用。加強國家財政對社會保障的管理應(yīng)注意把握以下三個方面：1、開征社會保障稅，強化社會保險費的征集。2、建立和完善社會保障預(yù)算管理和建立社會保障財務(wù)制度。3、加強國家對社會保障基金籌集、儲存、運營和分配使用的管理和監(jiān)督。