社會(huì)保障管理體制是社會(huì)保障的管理制度和管理方法的總稱。社會(huì)保障宜實(shí)行統(tǒng)一的社會(huì)化管理，即由中央政府的社會(huì)保障決策機(jī)構(gòu)統(tǒng)一制定社會(huì)保障基本制度，并由各級(jí)政府的社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理社會(huì)保障基金和社會(huì)保障項(xiàng)目。

社會(huì)保障管理體制是指社會(huì)保障管理的制度，管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，各機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍的劃分及各機(jī)構(gòu)之間的分工和協(xié)作、依存和制約關(guān)系的確定，中央和地方、各級(jí)社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)之間、社會(huì)職位機(jī)構(gòu)與有關(guān)部門之間、投保單位與受保對(duì)象之間在職責(zé)權(quán)限、權(quán)利義務(wù)等方面的有關(guān)制度，以及社會(huì)保障管理的形式、方式和方法的總和。合理構(gòu)建社會(huì)保障管理體制的基本結(jié)構(gòu)與內(nèi)容，應(yīng)注意以下幾方面：

• 統(tǒng)一決策管理與分工實(shí)施管理。
• 中央集中管理與地方分級(jí)管理。
• 社會(huì)管理與單位管理。
• 專業(yè)化管理與群眾管理。

建立一個(gè)完善的社會(huì)保障管理體制，使社會(huì)保障的管理運(yùn)行始終通暢、規(guī)范，是我們努力追求的目標(biāo)。在社會(huì)保障管理實(shí)踐中，要達(dá)到這一目標(biāo)，就必須根據(jù)客觀規(guī)律和現(xiàn)實(shí)要求，堅(jiān)持和遵循以下的基本原則。

1、一體化原則。就是將社會(huì)保障體系中的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)互助和個(gè)人儲(chǔ)蓄等六個(gè)子系統(tǒng)實(shí)行相對(duì)集中而又統(tǒng)一的管理，糾正“多頭管理、各自為政”的局面。同時(shí)，根據(jù)社會(huì)保障體系的總體要求，使政策制定、資金使用、監(jiān)督管理三位一體。

2、社會(huì)化原則。就是社會(huì)保障管理部門根據(jù)相關(guān)法律和規(guī)章，在全社會(huì)范圍內(nèi)籌集資金，實(shí)施以社會(huì)保障為項(xiàng)目和對(duì)象的管理。強(qiáng)調(diào)社會(huì)化原則主要是為了避免在社會(huì)保障管理中過(guò)分企業(yè)化和政府行政化的傾向。同時(shí)，對(duì)社會(huì)保障管理體制實(shí)行社會(huì)化原則也是現(xiàn)代社會(huì)大生產(chǎn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。

3、法制化原則。就是社會(huì)保障管理工作必須全面受到法規(guī)的約束，以法規(guī)為先導(dǎo)，以法規(guī)來(lái)規(guī)范管理行為，并以法規(guī)作為處理各種關(guān)系的準(zhǔn)繩。在立法上，強(qiáng)調(diào)中央立法與地方立法結(jié)合，社會(huì)保障總體立法與分項(xiàng)立法并行；在執(zhí)法上，強(qiáng)調(diào)在相互依托彼此促進(jìn)的法制網(wǎng)絡(luò)下，認(rèn)真按照法律程序和法律要求辦事，對(duì)違法違規(guī)的行為依法處置。

4、科學(xué)化原則。就是社會(huì)保障管理部門的職責(zé)和權(quán)限必須科學(xué)劃分、層次分明，特別是對(duì)以下四個(gè)方面應(yīng)分開(kāi)管理：(1)執(zhí)資分開(kāi)，即管理部門不直接介入資金運(yùn)作；(2)執(zhí)政分開(kāi)，即管理部門只執(zhí)行政策不制定政策；(3)執(zhí)監(jiān)分開(kāi)，即管理部門要接受獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)察和社會(huì)監(jiān)督，而不僅僅是自我監(jiān)督。

社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)，是社會(huì)保障事業(yè)的實(shí)施、執(zhí)行和操作部門，也是社會(huì)保障管理體制模式的外在表現(xiàn)。也就是說(shuō)，社會(huì)保障管理體制的模式只有通過(guò)社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)的個(gè)體設(shè)置才能得以實(shí)際運(yùn)行。同時(shí)，管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置又會(huì)對(duì)整個(gè)社會(huì)保障管理體制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生較大影響。因此，管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置是否合理，是決定社會(huì)保障的管理工作能否正常運(yùn)行，是否協(xié)調(diào)高效的關(guān)鍵之一。

社會(huì)保障管理體制中應(yīng)設(shè)置以下四個(gè)層次的管理機(jī)構(gòu)

第一，決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這一層次一般由政府權(quán)威機(jī)構(gòu)充任，是統(tǒng)一管理全國(guó)社會(huì)保障的領(lǐng)導(dǎo)和決策機(jī)構(gòu)。主要擔(dān)當(dāng)向立法機(jī)構(gòu)提供依據(jù)，協(xié)助制定社會(huì)保障的有關(guān)法律，并根據(jù)法律導(dǎo)向制定有關(guān)政策、制度和發(fā)展規(guī)劃，以及對(duì)重大問(wèn)題進(jìn)行決策和預(yù)決算的審議。同時(shí)，還負(fù)有對(duì)社會(huì)保障各項(xiàng)目管理部門的協(xié)調(diào)重任。

第二，業(yè)務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。這一層次由政府的職能部門或事業(yè)單位充任。它實(shí)際是執(zhí)行國(guó)家社會(huì)保障方針、政策的職能部門，通常都要接受中央主管部門和當(dāng)?shù)卣碾p重領(lǐng)導(dǎo)，并且負(fù)責(zé)執(zhí)行政策法規(guī)、落實(shí)實(shí)施方案、以及具體經(jīng)辦社會(huì)保障各項(xiàng)目費(fèi)用的征集、核算和發(fā)放等工作。

第三，資金運(yùn)作機(jī)構(gòu)。這一層次可由社會(huì)保障基金會(huì)(或社會(huì)保障銀行)獨(dú)立運(yùn)作，也可委托專門的基金公司或銀行代理。它的主要職能是通過(guò)對(duì)社會(huì)保障基金的統(tǒng)一運(yùn)作和保值增值，保證社會(huì)保障基金的給付。根據(jù)社會(huì)保障管理體制的發(fā)展需要，可分別設(shè)置從中央到地方的資金運(yùn)作機(jī)構(gòu)。

第四，監(jiān)察監(jiān)督機(jī)構(gòu)。這一層次由中央或地方政府領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)保障監(jiān)督委員會(huì)擔(dān)當(dāng)，主要行使對(duì)社會(huì)保障各項(xiàng)政策、法規(guī)的執(zhí)行情況，以及社會(huì)保障各項(xiàng)目基金的收支、運(yùn)營(yíng)和管理的監(jiān)督權(quán)。監(jiān)察監(jiān)督機(jī)構(gòu)可由工會(huì)、公眾代表或政府代表組成，定期聽(tīng)取社會(huì)保障基金收支、運(yùn)營(yíng)及管理的匯報(bào)，并將情況向社會(huì)公布，使社會(huì)保障具有透明度，便于接受公眾的監(jiān)督，不斷改進(jìn)工作，對(duì)挪用、濫用、擠占、浪費(fèi)社會(huì)保障基金等不良現(xiàn)象，要予以曝光。監(jiān)督機(jī)構(gòu)可委托審計(jì)部門對(duì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)收支、基金管理和運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行審計(jì)。通過(guò)多種途徑實(shí)施監(jiān)督、檢查，以保證社會(huì)保障法令和政策的正確貫徹執(zhí)行。

一個(gè)國(guó)家的社會(huì)保障管理體制，往往由于不同的歷史背景、社會(huì)制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素而存在一定的差異，因此國(guó)際上社會(huì)保障管理體制的類型較多。經(jīng)過(guò)總結(jié)歸納，我們把國(guó)際上比較典型的社會(huì)保障管理體制大致劃分為以下四種類型：

1、集中統(tǒng)一型。這種類型的社會(huì)保障管理體制的主要特征是在整個(gè)國(guó)家或地區(qū)只建立一個(gè)社會(huì)保障機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理有關(guān)的各項(xiàng)目的事務(wù)，并通過(guò)統(tǒng)一征集稅收(目的稅)，以保證社會(huì)保障的各項(xiàng)支出。例如英國(guó)的社會(huì)保障部，就集中統(tǒng)一管理幾乎所有社會(huì)保障事務(wù)，除下屬六個(gè)委員會(huì)和兩個(gè)管理中心辦公室外，在全國(guó)各地還普設(shè)分支機(jī)構(gòu)，而每個(gè)分支機(jī)構(gòu)下又有多個(gè)福利辦公室。因此，整個(gè)管理系統(tǒng)十分龐大。

2、統(tǒng)分結(jié)合型。這種類型的社會(huì)保障管理體制的主要特征是立法、政策、資金和監(jiān)督四種職能實(shí)行統(tǒng)一管理，而具體的社會(huì)保障各項(xiàng)目管理則分別由各職能部門分工管理。例如，法國(guó)的社會(huì)保障管理體制實(shí)行了統(tǒng)一立法、統(tǒng)一資金征集管理、統(tǒng)一實(shí)行監(jiān)督，但社會(huì)保障各項(xiàng)目的具體管理事務(wù)則主要由社會(huì)保險(xiǎn)局和社會(huì)事務(wù)局等機(jī)構(gòu)分工管理。前者負(fù)責(zé)醫(yī)療、年金等社會(huì)保障工作，而后者主要負(fù)責(zé)殘疾人、老人、兒童等的社會(huì)福利工作。此外，還有些特殊性質(zhì)的項(xiàng)目，如失業(yè)保險(xiǎn)的管理則由國(guó)家勞動(dòng)部承擔(dān)。

3、分頭自治型。這種類型的社會(huì)保障管理體制的主要特征是在統(tǒng)一立法和統(tǒng)一監(jiān)督下，對(duì)各種社會(huì)保障項(xiàng)目實(shí)行分頭自治管理，相互獨(dú)立，互不融通。例如德國(guó)就屬于這種類型，醫(yī)療保險(xiǎn)、年金、戰(zhàn)爭(zhēng)被害者的援助等工作由勞動(dòng)社會(huì)部自治管理；醫(yī)療、保健、食品衛(wèi)生、醫(yī)藥和社會(huì)福利則由青少年、家庭、婦女保健部實(shí)行自治管理。

4、市場(chǎng)運(yùn)作型。這種類型的社會(huì)保障管理體制的主要特征是政府部門只作一般監(jiān)督和政策規(guī)劃，而社會(huì)保障的具體事務(wù)，都轉(zhuǎn)與民間部門根據(jù)立法參與運(yùn)作和承辦。例如，智利的政府社會(huì)保障部門只管制定政策和發(fā)展規(guī)劃，具體業(yè)務(wù)和基金運(yùn)營(yíng)則都由包括私營(yíng)保險(xiǎn)公司在內(nèi)的民間機(jī)構(gòu)承擔(dān)，政府對(duì)基金運(yùn)營(yíng)過(guò)程實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督。

一、我國(guó)社會(huì)保障管理體制存在的問(wèn)題

1、社會(huì)保障管理體制中國(guó)家直接管理的內(nèi)容過(guò)多，社會(huì)化成分不足

從縱向權(quán)力劃分看，中央政府事無(wú)巨細(xì)，都要做出詳盡規(guī)定。對(duì)于我們這樣一個(gè)幅員遼闊、勞動(dòng)者構(gòu)成比較復(fù)雜、各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況有很大差別的國(guó)家來(lái)說(shuō)，這種高度集中的管理體制困擾了中央，也束縛了地方。從橫向職能劃分看，社會(huì)保障管理權(quán)限，依享受者身份逐次分割；全民企事業(yè)單位由勞動(dòng)部門負(fù)責(zé)，行政單位由人事部門負(fù)責(zé)；即使同一項(xiàng)制度，也多由不同部門管理，如職工退休養(yǎng)老保險(xiǎn)，全民企業(yè)由勞動(dòng)部門管，一部分集體企業(yè)和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者由社會(huì)保險(xiǎn)局(中心)管理。雖然很多地方的社會(huì)保險(xiǎn)正在逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)統(tǒng)籌，但是社會(huì)承擔(dān)的責(zé)任仍然不夠明確。

2、社會(huì)保障的運(yùn)行機(jī)制缺乏有效的法律管理和監(jiān)督

以勞動(dòng)保險(xiǎn)為例，該制度建立初期，《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》明確規(guī)定，全國(guó)總工會(huì)為全國(guó)保險(xiǎn)事業(yè)的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，勞動(dòng)部為全國(guó)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的最高監(jiān)督機(jī)關(guān)。但以后幾年，這種部門間的監(jiān)督職能逐漸弱化，從必要的監(jiān)督程序、監(jiān)督實(shí)施措施看，監(jiān)督幾乎消失了。同時(shí)，制度自身的控制機(jī)制更差，社會(huì)保障的享受者、待遇提供者(如醫(yī)療保險(xiǎn)中的醫(yī)院、醫(yī)藥行業(yè))基本沒(méi)有納入監(jiān)督的范圍，缺乏費(fèi)用意識(shí)，因而監(jiān)督控制無(wú)從談起。缺乏監(jiān)督的社會(huì)保障制度，在運(yùn)行過(guò)程中也不可能產(chǎn)生自動(dòng)控制機(jī)制。

3、社會(huì)保障管理行政和事業(yè)不分

政府職能部門陷于具體業(yè)務(wù)之中，不僅難于實(shí)現(xiàn)上級(jí)對(duì)下級(jí)的有效監(jiān)督，而且削弱了政府管理部門的行政職能，不利于政府部門履行和不斷完善立法的工作職責(zé)。在具體業(yè)務(wù)方面，目前仍然有相當(dāng)一部分社會(huì)保障業(yè)務(wù)由各單位直接管理，不僅分散了單位的精力，而且實(shí)際上仍在延續(xù)“單位保障”的做法，使各單位負(fù)擔(dān)畸輕畸重、苦樂(lè)不均，無(wú)法發(fā)揮社會(huì)保障分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)調(diào)劑、互相互濟(jì)、公平分配的職能作用。

二、建立新的社會(huì)保障管理體制的基本原則

1、國(guó)家承擔(dān)責(zé)任與社會(huì)承擔(dān)責(zé)任相結(jié)合，以社會(huì)承擔(dān)責(zé)任為主

國(guó)家承擔(dān)責(zé)任，是指由國(guó)家出面建立健全社會(huì)保障的法律法規(guī)，建立政府的管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一政令、法規(guī)，保證公民享受社會(huì)保障的權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的根本任務(wù)和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，并協(xié)調(diào)社會(huì)保障系統(tǒng)與整個(gè)社會(huì)的良性運(yùn)行和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

2、社會(huì)化管理與單位管理相結(jié)合，以社會(huì)化管理為主

從具體實(shí)施角度看，社會(huì)保障就是在社會(huì)范圍內(nèi)統(tǒng)籌、調(diào)劑社會(huì)保障基金，對(duì)社會(huì)保障對(duì)象給予一定的物質(zhì)幫助，提供一系列必要服務(wù)。因此，社會(huì)保障的具體業(yè)務(wù)應(yīng)該由社會(huì)各方的代表建立的社會(huì)保障業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施，即實(shí)行社會(huì)化管理。

3、內(nèi)部控制與外部控制相結(jié)合，以內(nèi)部控制為主

建立完整的外部控制，主要是確立政府和其他社會(huì)團(tuán)體對(duì)社會(huì)保障管理工作的監(jiān)督職能，過(guò)去，由于政事不分，政府職能部門自己立法、自己執(zhí)法，無(wú)所謂監(jiān)督職能，因此，需要建立起一套科學(xué)的監(jiān)督程序，同時(shí)建立起一套外部控制機(jī)制。根據(jù)既定的監(jiān)督程序，政府主管部門內(nèi)從中央到地方逐級(jí)監(jiān)督；政府與業(yè)務(wù)部門間，政府主管部門對(duì)社會(huì)保障業(yè)務(wù)管理部門直接監(jiān)督。

三、完善我國(guó)社會(huì)保障管理體制的措施

(一)加強(qiáng)政府的統(tǒng)一管理

政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)全國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的綜合規(guī)劃、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一協(xié)調(diào)，有力地進(jìn)行宏觀調(diào)控，統(tǒng)籌全國(guó)的社會(huì)保障事務(wù)。為加強(qiáng)政府的統(tǒng)一管理，必須把社會(huì)保障同勞動(dòng)工作密切結(jié)合起來(lái)，以利于發(fā)揮社會(huì)保障的保障生活、促進(jìn)生產(chǎn)、穩(wěn)定社會(huì)的重要作用。社會(huì)保障的核心是社會(huì)保險(xiǎn)，各個(gè)保險(xiǎn)項(xiàng)目都是同勞動(dòng)問(wèn)題緊密結(jié)合在一起的。

(二)加強(qiáng)社會(huì)化管理服務(wù)

為了不斷提高社會(huì)保障管理的社會(huì)化程度，一方面要積極創(chuàng)造條件，逐步建立起社會(huì)化管理服務(wù)體系，使退休和失業(yè)人員脫離原單位，由社會(huì)保障業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)集中管理，以革除企業(yè)辦社會(huì)的弊?。涣硪环矫?，有些無(wú)須實(shí)行社會(huì)化管理的保障項(xiàng)目和保障對(duì)象，要以依托單位進(jìn)行管理。

(三)加快社會(huì)保障立法建設(shè)，依法實(shí)施管理

為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障管理法制化，必須盡快改變社會(huì)保障立法進(jìn)展緩慢的局面，把在改革中已經(jīng)確認(rèn)的各項(xiàng)社會(huì)保障活動(dòng)的準(zhǔn)則用法律形式迅速固定下來(lái)，鞏固社會(huì)保障制度改革的成果，為社會(huì)保障管理提供法律保證。

(四)充分發(fā)揮基層組織在社會(huì)保障管理中的作用

基層組織是指城鄉(xiāng)基層政權(quán)機(jī)構(gòu)和基層群眾自治組織，前者包括鄉(xiāng)政府、城市街道辦事處，后者包括村民委員會(huì)、居民委員會(huì)?；鶎咏M織最密切、最廣泛地聯(lián)系著廣大人民群眾，具有極廣泛的群眾性和社會(huì)性。社會(huì)保障管理工作的社會(huì)性、服務(wù)性、群眾性決定了必須發(fā)揮基層組織的作用。

(五)加強(qiáng)財(cái)政在社會(huì)保障管理中的作用

因?yàn)閲?guó)家是社會(huì)保障的舉辦及組織實(shí)施的主體，國(guó)家財(cái)政在社會(huì)保障中具有極其重要的地位，因此，在我國(guó)社會(huì)保障制度的改革與完善過(guò)程中，國(guó)家財(cái)政應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮其籌集和管理基金的作用。加強(qiáng)國(guó)家財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的管理應(yīng)注意把握以下三個(gè)方面：1、開(kāi)征社會(huì)保障稅，強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征集。2、建立和完善社會(huì)保障預(yù)算管理和建立社會(huì)保障財(cái)務(wù)制度。3、加強(qiáng)國(guó)家對(duì)社會(huì)保障基金籌集、儲(chǔ)存、運(yùn)營(yíng)和分配使用的管理和監(jiān)督。