行政公益訴訟是指公民、法人或其他組織認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時(shí)，雖與自己無(wú)直接利害關(guān)系，但為維護(hù)社會(huì)公共利益，依法向法院直接提起訴訟或者向特定機(jī)關(guān)提出請(qǐng)求，由特定機(jī)關(guān)依法向法院提起的行政訴訟。

　　與傳統(tǒng)的行政訴訟相比，其具有以下幾個(gè)基本特點(diǎn)。

　　第一，行政公益訴訟的目的是維護(hù)公共利益。所謂公共利益，主要有兩層涵義：一是指社會(huì)公共利益，即為社會(huì)全部或部分成員所享有的利益，其涉及文明的社會(huì)生活并以這種生活名義所提出的主張、要求或愿望，包括一般安全利益、保護(hù)道德的利益、保護(hù)社會(huì)資源(的利益以及經(jīng)濟(jì)、政治和文化進(jìn)步方面的利益等。二是指國(guó)家公共利益，其涉及政治組織社會(huì)的生活并以政治組織社會(huì)名義提出的主張、要求或愿望。行政公益訴訟的目的就是為了保護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益，制止行政主體濫用權(quán)力危害國(guó)家和社會(huì)，促使形成良好社會(huì)秩序。

　　第二，行政公益訴訟原告具有廣泛性。行政公益訴訟的原告并不局限于具體的合法權(quán)利或財(cái)產(chǎn)受到損害的特定人，也包括無(wú)直接利害關(guān)系人。也即，只要行政主體的違法行為侵害了國(guó)家利益或社會(huì)公共利益，或?qū)?guó)家和社會(huì)公共利益具有損害的潛在可能，特定國(guó)家機(jī)關(guān)或公益組織等就可以向法院提起公益訴訟。

　　第三，行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現(xiàn)實(shí)的損害，也可以存在損害發(fā)生可能性的潛在損害。

　　行政訴訟的受案范圍是行政訴訟中一個(gè)極其重要的理論與實(shí)踐問題，與案件的受理關(guān)系十分密切，制約著起訴于受理?！八鼧?biāo)志著行政法律關(guān)系中的相對(duì)一方的訴權(quán)的范圍，也規(guī)定著行政終局裁定的范圍，解決的是人民法院于其他國(guó)際機(jī)構(gòu)直接處理行政爭(zhēng)議的分工和權(quán)限問題。”具體而言，行政公益訴訟的受案范圍較之一般的行政訴訟要寬，包括某些抽象行政行為(規(guī)章以下較低層次的抽象行政行為)，對(duì)原告主體資格要求也比較寬泛。對(duì)于行政行為侵害具體公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，應(yīng)由該具體受害者提起行政訴訟，而不應(yīng)由不相關(guān)之人、組織或機(jī)關(guān)起訴，而這也不屬于筆者隨概括之行政公益訴訟的范疇，即使受害者不起訴、不愿訴或不敢訴，也不應(yīng)由別人越俎代庖，應(yīng)當(dāng)通過加強(qiáng)法制宣傳，建立支持起訴制度等方法加以解決，而不是由行政公益訴訟來解決。確立行政公益訴訟受案范圍應(yīng)當(dāng)把握住維護(hù)公益這一本位觀念，即其范圍應(yīng)限于公共利益受到違法行政行為(包括作為與不作為)侵害引起的行政爭(zhēng)議。

　　近年來在行政訴訟上對(duì)原告資格的要求大大降低了：從直接相對(duì)人到間接相對(duì)人甚至“任何人”，均可依法享有提起行政訴訟的權(quán)利，這也驗(yàn)證了“行政法的任何方面都沒有有關(guān)原告資格方面的法律變化迅速”。但某種程度上來說，行政公益訴訟的產(chǎn)生并非偶然，它是當(dāng)代社會(huì)根基和結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，政治法律思想全面革新的必然產(chǎn)物。

　　1、市民社會(huì)公共權(quán)利的司法保護(hù)

　　公民權(quán)利受到尊重和保護(hù)的程度，是一國(guó)法治發(fā)展?fàn)顩r和人權(quán)受保護(hù)水平的反映，而公民權(quán)利的保障離不開法律作用的發(fā)揮。法律的制定過程，實(shí)際上就是公民權(quán)利從應(yīng)然權(quán)利上升為法定權(quán)利的過程。然而，僅有制度根據(jù)沒有制度保障是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，實(shí)體權(quán)利必須有切實(shí)有效的訴訟手段為依托才能真正把紙面權(quán)利落實(shí)為實(shí)質(zhì)權(quán)利。就我國(guó)而言，“立法者往往局限于創(chuàng)制的層面，關(guān)注法律規(guī)范自身在邏輯結(jié)構(gòu)上的完整性，而忽視從將來法律實(shí)施的前瞻性視角關(guān)注法律的可訴性問題?！?

　　無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利，只有在立法上規(guī)定相應(yīng)的救濟(jì)措施方是一個(gè)最可行的制度建構(gòu)。其中司法救濟(jì)應(yīng)是一種最根本、最權(quán)威的解決途徑，原因在于，獨(dú)立的司法權(quán)和有效的司法運(yùn)作機(jī)制較之其它權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，更能經(jīng)常而穩(wěn)定地調(diào)整及調(diào)和種種相互沖突的利益。如果缺乏司法的權(quán)威衡量，“那么這種權(quán)益的調(diào)整就會(huì)取決于或然性或偶然性，或取決于某個(gè)有權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行它的決定的群體的武斷命令?！薄岸鴱男姓V訟制度監(jiān)督行政職權(quán)的依法行使這一特定角度來說，原告起訴資格的賦予就是其民主權(quán)利的一個(gè)表現(xiàn)。”

　　2、私人力量對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約

　　行政公益訴訟產(chǎn)生的一個(gè)歷史性意義在于它突破了近代以來傳統(tǒng)的政治法律理論的框架，即公權(quán)力的行使僅對(duì)社會(huì)公共性利益造成損害，對(duì)人民私權(quán)益不構(gòu)成直接的損害，故而公民個(gè)人沒有資格對(duì)此提起訴訟，從而使這類損害無(wú)法進(jìn)入司法審查的視野的傳統(tǒng)思維框架。按照這樣的傳統(tǒng)理論，國(guó)家將一項(xiàng)權(quán)力授予某一機(jī)關(guān)行使后，為保證其行為合乎法律和公益，就有必要設(shè)立并授權(quán)另外一個(gè)機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)控；這另外一個(gè)機(jī)關(guān)如果濫用權(quán)力，又有必要設(shè)立第三個(gè)機(jī)關(guān)來干預(yù)和控制。這正是權(quán)力分立和制衡理論最通俗明了的表述。

　　分權(quán)和制衡機(jī)制在理論上是很好的，并經(jīng)過很多理論家證明這是官僚系統(tǒng)保持一定效率和公正的最佳制度選擇。但是這樣的機(jī)制也需要有一個(gè)前提條件，即分權(quán)和制衡下的國(guó)家機(jī)關(guān)是真正依法辦事、廉潔奉公、忠于正義的。然而在事實(shí)上，政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員并不是超脫一切利害關(guān)系之外的，他們本身也組成了若干集團(tuán)和階層，互相間也有形形色色的利害關(guān)系。結(jié)果往往導(dǎo)致，各種權(quán)力日益聚合為一個(gè)相對(duì)封閉的龐大系統(tǒng)，公權(quán)系統(tǒng)呈無(wú)限擴(kuò)張的趨勢(shì)，運(yùn)作效率愈來愈低下，造成社會(huì)資源的極度浪費(fèi)；同時(shí)也堵塞了公民管理國(guó)家事務(wù)、主張各種權(quán)利的途徑，違背了人民主權(quán)的根本法理。私人因公益妨害和私益妨害的劃分而無(wú)權(quán)就公益妨害起訴，這造成了公益妨害可繼續(xù)存在下去和受害人得不到法律救濟(jì)的不合理現(xiàn)象。由此也在實(shí)踐中證明，創(chuàng)設(shè)公益訴訟制度是一個(gè)必然需要，也即通過動(dòng)用私人的力量對(duì)國(guó)家公權(quán)進(jìn)行制約，以充分發(fā)揮公民和團(tuán)體在保護(hù)公益中的作用。

　　關(guān)于原告資格的標(biāo)準(zhǔn)，原來英美國(guó)家遵循的是“法律權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)”，但到了現(xiàn)代，隨著公益遭受侵害的問題越發(fā)凸顯，“法律權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)”逐步讓位于“利益范圍標(biāo)準(zhǔn)”。即指法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)是要求當(dāng)事人所申請(qǐng)保護(hù)的利益必須可爭(zhēng)辯地屬于法律或憲法保護(hù)或調(diào)整的利益范圍之內(nèi)。

　　可提起行政訴訟的人從其權(quán)利或利益受到行政行為直接影響的行政管理直接相對(duì)人，擴(kuò)大到認(rèn)為其權(quán)利、利益因行政性行為而受到損害的行政管理間接相對(duì)人，乃至任何人。在我國(guó)，行政訴訟的公益代表人包括檢查機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民，即這些主題均由提起行政公益訴訟的資格。行政訴訟中的原告資格知識(shí)成為原告的一種可能性，它主要解決的是在行政訴訟中什么人具備了可以請(qǐng)求人民法院保護(hù)其合法權(quán)益的問題，即誰(shuí)的行為能夠?qū)е滦姓V訟開始。至于是否能真正成為原告并非原告資格所能解決的問題。賦予公民、社會(huì)團(tuán)體提起公益行政訴訟的權(quán)利，是不會(huì)增加行政審判的壓力和工作量，也談不上會(huì)造成司法資源的浪費(fèi)。

　　(一)費(fèi)用承擔(dān)方式的改進(jìn)

　　按各國(guó)的立法例，訴訟費(fèi)用一般由敗訴人承擔(dān)，但在實(shí)際操作上，則由原告先行預(yù)付。但因公益性案件一般牽涉面較大，加之在一些新型案件中，動(dòng)輒涉及高深科技知識(shí)和方法的綜合運(yùn)用，所需費(fèi)用往往為公民個(gè)人和一般組織所難以承受。如果僅因訴訟費(fèi)用問題而將原告拒于法院大門之外，這無(wú)異于強(qiáng)迫公民放棄對(duì)公益的保護(hù)請(qǐng)求。

　　行政公益訴訟的訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)可堅(jiān)持以下做法，即檢察院提起的行政公益訴訟，如果要承擔(dān)必要的訴訟費(fèi)用的，由國(guó)庫(kù)支付；公民和社會(huì)團(tuán)體提起的行政公益訴訟而敗訴的，其具體訴訟費(fèi)用可通過兩種方式轉(zhuǎn)嫁：實(shí)行訴訟保險(xiǎn)制度和成立行政公益訴訟基金。這既有利于支持鼓勵(lì)提起行政公益訴訟，又能在一定程度上防止濫訴。

　　(二)審判方式的采用

　　行政公益訴訟案件宜影響較大，類型新穎、法律關(guān)系復(fù)雜、適用法律難度大獨(dú)任制審理方式難以勝任，因此應(yīng)當(dāng)實(shí)行合議制審理方式，充分發(fā)揮每個(gè)合議庭成員的法律智慧，保證案件得以順利審理。同時(shí)宜采用一審終審制，以提高行政效率和司法效率。不適用調(diào)解制度。

　　(三)勝訴原告的獎(jiǎng)勵(lì)

　　行政公益訴訟的原告如果是公民或組織，在勝訴后，可依法獲得因訴訟而支出的補(bǔ)償，同時(shí)可得到補(bǔ)償，同時(shí)可得到適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。為了懲惡揚(yáng)善，我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)中有對(duì)違法行為揭發(fā)、檢舉有功的單位和個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)。在公益訴訟中，原告要承擔(dān)舉證責(zé)任、訴訟費(fèi)用，要為訴訟花費(fèi)大量的時(shí)間、精力和金錢。無(wú)論其目的如何，此類訴訟在客觀上都：“公益訴訟”的色彩：進(jìn)行了普法宣傳、喚醒了公民的維護(hù)意識(shí)，對(duì)侵權(quán)行為構(gòu)成警示，對(duì)民主法制建設(shè)不無(wú)裨益。然而任何具有積極意義的事物，如果不能普遍地存在，其價(jià)值和意義將十分有限?！肮嬖V訟”賠本賺吆喝的模式，對(duì)更多民眾通過“公益訴訟”方式維護(hù)公共利益的積極性，是個(gè)抑制。對(duì)于原告這種懲惡揚(yáng)善訴訟行為，保護(hù)國(guó)家和公共利益的行為以獎(jiǎng)勵(lì)的形式加以鼓勵(lì)，一方面是對(duì)原告付出的彌補(bǔ)，另一方面，有利于鼓勵(lì)更多的人監(jiān)督行政行為，維護(hù)社會(huì)公益，有利于更多的公民加入到法律監(jiān)督的領(lǐng)域。

　　首先，建立行政公益訴訟制度是遏制當(dāng)前公共利益損害的需要?！?a href="/wiki/%E5%85%AC%E5%9C%B0%E6%82%B2%E5%89%A7" title="公地悲劇">公地悲劇”是經(jīng)濟(jì)界的一個(gè)現(xiàn)象，告訴我們處于無(wú)保護(hù)狀態(tài)下的公共利益是最容易受到侵害的。當(dāng)前在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過程中，許多違法、不當(dāng)?shù)男姓袨樵诰S護(hù)公共利益的旗幟的掩護(hù)下，牟取個(gè)人利益、部門利益和地方利益，導(dǎo)致普通公民的合法權(quán)益和社會(huì)公共利益都受到損害，因?yàn)橹贫热笔?，違法行政作為或不作為對(duì)公共利益的侵害得不到有效迢制。

　　其次，建立行政公益訴訟制度是有效監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的需要。我國(guó)有必要確立行政公益訴訟制度，來對(duì)國(guó)家公權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督，充分發(fā)揮公民和團(tuán)體在保護(hù)公共利益中的積極作用，通過行政公益訴訟制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的制約，從而避免因某些違法行政現(xiàn)象法律無(wú)法制裁而使行政機(jī)關(guān)的權(quán)力盲目擴(kuò)張麗出現(xiàn)人治的局面。

　　最后，公益訴訟在給訴訟人帶來某些可能的隱性利益之外，更大的價(jià)值是體現(xiàn)在對(duì)廣大公民所起的教育、宣傳、指導(dǎo)意義，從而推動(dòng)我國(guó)的民主法治進(jìn)程。

　　一、行政公益訴訟制度的特點(diǎn)

　　(一)行政公益訴訟制度是指被訴行為侵害了或危及到國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，一般并不直接損害原告私人的利益。在單純私人利益直接受損害的情形下，只需訴諸傳統(tǒng)的行政訴訟手段即可處理，個(gè)人作為自身利益的最大維護(hù)者，理應(yīng)且非常自覺地向法院提起訴訟以維護(hù)自身合法權(quán)益；而在行政公益訴訟的場(chǎng)合，"原告申訴的基礎(chǔ)并不在于自己的某種利益受到侵害或脅迫，而在于希望保護(hù)因私人或政府機(jī)關(guān)的違法行為而受損的公眾或一部分公眾的利益。"③在此情形下，起訴資格的實(shí)質(zhì)問題是"申請(qǐng)人是否能表明一些實(shí)質(zhì)性的不負(fù)責(zé)任或?yàn)E用職權(quán)，而不在于是否涉及他的個(gè)人權(quán)利或利益"。這也從一側(cè)面反映了同"唯有法律上有直接利害，才有資格提起訴訟"的傳統(tǒng)訴訟制度相比，行政公益訴訟放寬了原告起訴資格的限制，而使越來越多的公民個(gè)人或其它組織通過司法力量維護(hù)社會(huì)公共權(quán)益的渠道愈加暢通。

　　(二)行政公益訴訟具有顯著的預(yù)防性。與私益訴訟相比，公益訴訟的提起及最終裁決并不要求一定有損害事實(shí)發(fā)生，只要能根據(jù)有關(guān)情況合理判斷有社會(huì)公益侵害的潛在可能，亦可提起訴訟，由違法行為人承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這樣可以有效地保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)秩序不受違法侵害行為的侵害，把違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。在行政公益訴訟中，這種預(yù)防功能尤為明顯且顯得更為重要，因?yàn)閲?guó)家利益和社會(huì)公共利益一旦遭受破壞就難以恢復(fù)原狀，所以法律有必要在違法行政行為侵害尚未完全發(fā)生時(shí)就容許公民適用司法手段加以排除，從而阻止國(guó)家利益和社會(huì)公益遭受無(wú)法彌補(bǔ)的損失或危害。

　　(三)行政公益訴訟的判決未必僅限于訴訟當(dāng)事人，其效力具有明顯的"擴(kuò)張性"。在行政公益訴訟中，通常會(huì)有不特定的多數(shù)人依法享有原告資格，而向法院提起訴訟的可能其中的某個(gè)人或某些人，在此情況下，法院判決的效力并不只僅僅局限于訴訟當(dāng)事人，而是遍及所有享有原告資格的人。

　　二、在我國(guó)建立行政公益訴訟制度的依據(jù)

　　(一)法理基礎(chǔ)。傳統(tǒng)的訴訟理論認(rèn)為，除檢察院提起公訴之外，只有存在直接利害關(guān)系的當(dāng)事人，才可以向法院起訴，以維護(hù)個(gè)體利益。國(guó)家利益和社會(huì)利益的維護(hù)是國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍，無(wú)須個(gè)人插手。英國(guó)著名的行政法專家威廉·韋德對(duì)此觀點(diǎn)予以嚴(yán)肅批評(píng)，他認(rèn)為："只給有足夠資格的訴訟當(dāng)事人以救濟(jì)，這歷來是獲取救濟(jì)的重要限制。在私法中，這個(gè)原則可以從嚴(yán)應(yīng)用。在公法中，只有這個(gè)原則還不夠，因?yàn)樗雎粤斯怖娴囊幻妗９伯?dāng)局有許多權(quán)力與義務(wù)，這些權(quán)力與義務(wù)與其說影響特定個(gè)人的，不如說是影響一般公眾的。如果公共機(jī)構(gòu)不適當(dāng)?shù)嘏鷾?zhǔn)計(jì)劃，或給下流電影發(fā)許可證展覽，那它就是對(duì)公共利益做了錯(cuò)事，而沒有對(duì)任何具體個(gè)人做了錯(cuò)事。如果沒有人有過問這件事的資格，那它就可以無(wú)視法律而逍遙法外，這種結(jié)果會(huì)使法律成為一紙空文。一個(gè)有效的行政法體系必須對(duì)這個(gè)問題找出某種解決辦法，否則法治就會(huì)垮臺(tái)。法律制度的智慧足以解決這一問題，法律必須設(shè)法給沒有利害關(guān)系或沒有直接利害關(guān)系的居民找到一個(gè)位置，以便防止政府內(nèi)部的不法行為，否則沒有人能有資格反對(duì)這種不法行為。"④威廉·韋德先生在這里講得很明確，在私法中，可以從嚴(yán)應(yīng)用沒有直接利害關(guān)系就沒有訴訟資格的原則，但在公法中，只有這個(gè)原則是不行的，因?yàn)樗雎粤斯怖娴囊幻?。在公法之中，法律必須授?quán)于沒有利害關(guān)系的居民起訴，以維護(hù)公法所保護(hù)的社會(huì)公共利益，避免公法成為一紙空文?！?

　　(二)憲政根據(jù)。毋庸質(zhì)疑，我國(guó)在1989年通過的《行政訴訟法》中，確實(shí)沒有規(guī)定行政公益訴訟制度，因此，司法實(shí)踐部門簡(jiǎn)單地認(rèn)為，只有個(gè)人的合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)侵害的當(dāng)事人，才可以向法院提起行政訴訟，以維護(hù)自己的個(gè)體利益。國(guó)家利益和社會(huì)利益的維護(hù)是國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍，不允許個(gè)人插手。我國(guó)行政訴訟法沒有規(guī)定行政公益訴訟制度，但并不等于行政公益訴訟制度在我國(guó)沒有法律依據(jù)。我國(guó)《憲法》第 41條規(guī)定："中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，1許個(gè)人插手，......。對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)。"《憲法》如此清晰、明確的規(guī)定，足以說明行政公益訴訟制度在我國(guó)是有法律依據(jù)的?！稇椃ā肥菄?guó)家的根本大法，規(guī)定了公民的基本權(quán)利和義務(wù)以及國(guó)家機(jī)關(guān)的組織與活動(dòng)的基本原則。憲法不僅是制定其他法律的根據(jù)，也是解決各種爭(zhēng)端的依據(jù)。　

　　(三)必要性。首先，在我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中，存在著大量公共利益遭受違法行政行為侵害而得不到行政訴訟救濟(jì)的情況。比如，國(guó)有資產(chǎn)流失問題，環(huán)境公害問題等。因此，我們有必要從權(quán)利和權(quán)力的合理配置上進(jìn)行深刻的反省，賦予公民私人就侵害公益之行為提起司法審查的權(quán)利，或許這已成為目前解決傳統(tǒng)權(quán)力制約理論缺陷的"一劑良藥"。司法審查的意義就在于動(dòng)用司法力量來制約行政權(quán)之行使，以保護(hù)各種私益和公益，"甚至可以說，司法權(quán)是公民的權(quán)利，司法制度是為了公民而設(shè)置，而不是為國(guó)家及法官設(shè)置的。"⑤如果我們跨出一步，將保護(hù)公益的司法大門向民眾敞開，就可以打破過去關(guān)于權(quán)利和權(quán)力之間的劃分結(jié)構(gòu)與作用機(jī)制，動(dòng)員私人拿起司法的武器來對(duì)抗公權(quán)力之違法行使，充分發(fā)揮民眾保護(hù)公益中的作用。其次，在我們今天的現(xiàn)實(shí)生活中，少數(shù)富有正義感的公民發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行政侵害公共利益的行為時(shí)，不再沉默，而是勇敢拿起法律武器，糾正違法行政行為，維護(hù)社會(huì)秩序。對(duì)這些以實(shí)際行為維護(hù)公共利益的公民，我們應(yīng)該報(bào)以掌聲，對(duì)他們肅然起敬，而對(duì)于訴訟的結(jié)果不得不感到一絲遺憾，原告的主體資格地位得不到承認(rèn)，或其訴訟請(qǐng)求得不到滿足。以上結(jié)果會(huì)打擊公民公益維權(quán)的積極性，不利于社會(huì)公共利益的維護(hù)。因此，我國(guó)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)實(shí)踐的需要呼喚行政公益訴訟制度，進(jìn)一步健全我國(guó)法律制度，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的全面進(jìn)步。

　　(四)可行性。一方面，經(jīng)過20多年來的改革開放，社會(huì)上已出現(xiàn)了多樣化的利益群體及代表他們利益的社會(huì)團(tuán)體，遍布社會(huì)的各種民間組織與非政府組織，其擁有的大小不等的社會(huì)權(quán)力的影響力與支配力無(wú)處不在。⑥針對(duì)政府機(jī)關(guān)違法行為或不作為而使公共利益受損的情形，授權(quán)這些團(tuán)體為維護(hù)公益而提起行政公益訴訟，與當(dāng)代權(quán)利多元化和社會(huì)化趨勢(shì)正相契合。另一方面，隨著公眾公益意識(shí)的一定發(fā)展，社會(huì)上也出現(xiàn)了一些以維護(hù)公益為宗旨的團(tuán)體組織，通過這些團(tuán)體，公眾可以更全面、更有效地參與管理公共事務(wù)。這些團(tuán)體將一定范圍內(nèi)個(gè)人的力量聚合起來，并與公民個(gè)體一起奠定了行政公益訴訟的群眾基礎(chǔ)。另一方面，建立行政公益訴訟制度，符合時(shí)代發(fā)展潮流。西方有許多國(guó)家都建立了行政公益訴訟制度，授權(quán)公民、社會(huì)團(tuán)體作為公益代表人，對(duì)行政機(jī)關(guān)違法侵犯公共利益的行為，提起行政訴訟，以糾正違法行政，維護(hù)整個(gè)社會(huì)的公共和諧。諸如納稅人訴訟、消費(fèi)者訴訟、環(huán)境訴訟、民眾訴訟等，國(guó)外的公益訴訟實(shí)踐證明，行政公益訴訟制度對(duì)于維護(hù)人權(quán)、增進(jìn)民主、實(shí)行法治發(fā)揮了積極的作用。而且國(guó)外在具體的操作實(shí)踐中也積累了經(jīng)驗(yàn)，我們可以拿來"為我所用"，吸收其中的菁華，與我國(guó)的本土資源相結(jié)合，建立符合我國(guó)國(guó)情的行政公益訴訟制度。

　　三、構(gòu)建我國(guó)行政公益訴訟制度的具體設(shè)想

　　(一)立法步驟。支持公民提起行政公益訴訟，首先要有明確和具體的立法，即在憲法原則的指導(dǎo)下，行政訴訟法明確規(guī)定行政公益訴訟制度，授權(quán)無(wú)直接利害關(guān)系的公民、法人或社會(huì)團(tuán)體可以為維護(hù)國(guó)家利益或社會(huì)利益，以個(gè)人名義對(duì)行政機(jī)關(guān)提起訴訟，要求行政機(jī)關(guān)依法履行法定職責(zé)。為了避免立法的跳躍式引進(jìn)所帶來的振蕩，我國(guó)可通過最高人民法院在典型案例中確認(rèn)一定的規(guī)則，在積累相當(dāng)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，再通過司法解釋逐步擴(kuò)大原告資格。⑦盡管我國(guó)不承認(rèn)判例法，但最高法院的司法解釋在法院審判時(shí)仍可作為法律依據(jù)適用，其公布的典型案例對(duì)各級(jí)法院也有很強(qiáng)的示范效力，并對(duì)全社會(huì)發(fā)揮著指向功能。待時(shí)機(jī)成熟時(shí)，再在我國(guó)的行政訴訟法中通過立法的形式正式確立我國(guó)的行政公益訴訟制度。

　　(二)放寬原告資格。為了使國(guó)家和社會(huì)公共利益保護(hù)獲得可訴性，不應(yīng)恪守傳統(tǒng)行政訴訟法理論"無(wú)直接利害關(guān)系便無(wú)訴權(quán)"的要求，而應(yīng)將原告范圍擴(kuò)及于任何組織和個(gè)人。我國(guó)可以借鑒國(guó)外公益訴訟的分類方法，將我國(guó)的行政公益訴訟界定為三類：一是民眾之訴，即申訴人與公益受害無(wú)直接利害關(guān)系，按傳統(tǒng)訴訟法理論會(huì)導(dǎo)致"公益受害無(wú)從救濟(jì)與民眾投訴無(wú)門之尷尬境地"，故法律授權(quán)這些個(gè)人或組織代表公眾提起民眾之訴；二是受害人訴，一方面原告是行政侵害的直接受害人，另一方面這一侵害行為又同時(shí)損害或威脅到社會(huì)公共利益，這時(shí)法律允許受害人提起含有保護(hù)私益和公益方面內(nèi)容的行政公益訴訟；三是機(jī)關(guān)之訴，指負(fù)有維護(hù)公益職責(zé)的有關(guān)機(jī)關(guān)(如檢察機(jī)關(guān))有權(quán)就行政機(jī)關(guān)的違法行為或不行為提起公益性行政訴訟。

　　(三)設(shè)立行政前置程序。有權(quán)提起行政公益訴訟的主體能否直接起訴行政機(jī)關(guān)?這涉及到行政決定是否存在以及訴訟提起的時(shí)間和階段問題。提起一切行政訴訟必須先有行政決定的存在，否則缺乏訴訟標(biāo)的，這稱之為行政決定的前置原則。美國(guó)的司法審查強(qiáng)調(diào)窮盡行政救濟(jì)原則，即當(dāng)事人在尋求救濟(jì)時(shí)，首先必須利用行政內(nèi)部存在的、最近的和簡(jiǎn)便的救濟(jì)手段，然后才能請(qǐng)求司法救濟(jì)。這一原則存在的理由之一便是使行政系統(tǒng)內(nèi)部有自我改正錯(cuò)誤的機(jī)會(huì)，減少司法審查的需要，使法院有限的人力和財(cái)力更有效的使用。因此，筆者建議公民和社會(huì)團(tuán)體提起行政公益訴訟時(shí)，應(yīng)向擬起訴的行政機(jī)關(guān)提起書面建議，要求行政機(jī)關(guān)修正損害國(guó)家利益和社會(huì)公益的行政行為，并要求行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的合理期限內(nèi)予以答復(fù)或處理。當(dāng)行政機(jī)關(guān)在規(guī)定或限定期限內(nèi)不予答復(fù)或公民、社會(huì)團(tuán)體認(rèn)為處理不當(dāng)，便可以向法院起訴。

　　(四)訴訟費(fèi)用的承擔(dān)及對(duì)原告的獎(jiǎng)勵(lì)。已有的三種訴訟活動(dòng)表明，人們是在利益的推動(dòng)下去實(shí)施訴訟行為的。民事訴訟的原告和刑事訴訟的自訴人都是為了保護(hù)自己的人身以及財(cái)產(chǎn)利益而起訴的。行政公益訴訟的原告作為社會(huì)成員，受自己價(jià)值觀的支配，有為捍衛(wèi)社會(huì)整體利益而斗爭(zhēng)的積極性，哪怕這種斗爭(zhēng)會(huì)使自己的直接物質(zhì)利益受到損失。與此同時(shí)，也可能有為自己直接獲得物質(zhì)利益而訴訟的動(dòng)機(jī)，只要這種動(dòng)機(jī)有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義，就應(yīng)當(dāng)予以鼓勵(lì)和支持。試想，關(guān)于獎(jiǎng)勵(lì)揭發(fā)和檢舉違法行為有功單位和個(gè)人的規(guī)定在我國(guó)現(xiàn)行法律以及法規(guī)中已頻頻出現(xiàn)。既然揭發(fā)和檢舉違法行為應(yīng)當(dāng)?shù)玫姜?jiǎng)勵(lì)，那么公民提起行政公益訴訟，要花費(fèi)更多的人力、物力和財(cái)力，在勝訴后得到一定獎(jiǎng)勵(lì)更是不容置疑的。同時(shí)，在行政公益訴訟中，應(yīng)適當(dāng)減輕民眾的訴訟費(fèi)用，如在法國(guó)，當(dāng)事人提起公益訴訟時(shí)，事先不繳納訴訟費(fèi)用，敗訴時(shí)再按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，數(shù)額極為低廉。這種訴訟費(fèi)用分擔(dān)方式有利于保護(hù)公眾提起行政公益訴訟的積極性，可供我國(guó)借鑒。