特別保障措施是世界貿(mào)易組織（WTO）成員利用特定產(chǎn)品過(guò)渡性保障機(jī)制（Transitional Product-specific Safeguard Mechanism）針對(duì)來(lái)自特定成員的進(jìn)口產(chǎn)品采取的措施，即在WTO體制下，在特定的過(guò)渡期內(nèi)，進(jìn)口國(guó)政府為防止來(lái)源于特定成員國(guó)的進(jìn)口產(chǎn)品對(duì)本國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成損害而實(shí)施的限制性保障措施。

最早的特別保障措施適用于日本。1953年日本申請(qǐng)加入關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定（GATT）時(shí)，一些GATT締約國(guó)擔(dān)心日本的紡織品進(jìn)口可能對(duì)本國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成損害，決定在日本加入GATT之后其它成員國(guó)可以對(duì)日本適用特別保障條款，即GATT締約國(guó)在發(fā)現(xiàn)原產(chǎn)于日本的紡織品進(jìn)口數(shù)量增加從而對(duì)本國(guó)構(gòu)成市場(chǎng)擾亂時(shí)，可以單方面針對(duì)日本的紡織品采取保障措施，以抵消或減少對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的沖擊。此后，在波蘭、匈牙利、羅馬尼亞等東歐社會(huì)主義國(guó)家加入GATT時(shí)，也適用特別保障措施條款。本文主要探討針對(duì)中國(guó)的特別保障措施。

針對(duì)中國(guó)的特別保障措施實(shí)際上是“發(fā)達(dá)國(guó)家把中國(guó)當(dāng)作非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家對(duì)待的產(chǎn)物”。我國(guó)是GATT1947創(chuàng)始締約國(guó)，但由于歷史的原因，長(zhǎng)期游離于GATT之外。1986年，我國(guó)正式提出恢復(fù)GATT席位的申請(qǐng)，但是因?yàn)榉N種原因未能在1994年底前結(jié)束談判，1995年WTO成立后，又開(kāi)始漫長(zhǎng)的加入談判。以美國(guó)為代表的一些西方國(guó)家對(duì)中國(guó)要價(jià)太高，“一致要求中國(guó)接受特別保障措施條款”，談判十分艱難。經(jīng)過(guò)多次反復(fù)，我國(guó)政府權(quán)衡利弊，采取務(wù)實(shí)和靈活的態(tài)度，最終于1999年與美國(guó)達(dá)成包含了特別保障措施條款的關(guān)于中國(guó)“入世”的雙邊協(xié)議，2001年我“入世”時(shí)被確定為《中華人民共和國(guó)加入議定書》的正式條款。因此，在某種程度上，特別保障措施是美國(guó)貿(mào)易利益的直接體現(xiàn)，是中美雙方利益均衡和政治妥協(xié)的結(jié)果。

針對(duì)中國(guó)的特別保障措施主要包含在《中華人民共和國(guó)加入議定書》(以下簡(jiǎn)稱《議定書》)第16條和《中國(guó)加入工作組報(bào)告書》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告書》）第 242，245段到250段中。根據(jù)《議定書》第16條規(guī)定，在中國(guó)加入WTO之日起的12年內(nèi)，如果原產(chǎn)于中國(guó)的產(chǎn)品在進(jìn)口至任何WTO成員領(lǐng)土?xí)r，其增長(zhǎng)的數(shù)量或所依據(jù)的條件對(duì)生產(chǎn)同類產(chǎn)品或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)者造成或威脅造成市場(chǎng)擾亂，該WTO成員可請(qǐng)求與中國(guó)進(jìn)行磋商，包括該成員是否應(yīng)根據(jù)《保障措施協(xié)議》采取措施。如果磋商未能使中國(guó)與有關(guān)WTO成員在收到磋商請(qǐng)求后60天內(nèi)達(dá)成協(xié)議，該WTO成員有權(quán)在防止或補(bǔ)救此種市場(chǎng)擾亂所必需的限度內(nèi)，對(duì)此類產(chǎn)品撤銷減讓或限制進(jìn)口。根據(jù)《報(bào)告書》第242段規(guī)定，在2008年12月31日前，WTO成員可以對(duì)來(lái)自中國(guó)的紡織品采取特別保障措施；第245段到250段中則規(guī)定實(shí)施特別保障措施的基本程序。附件7還列舉了部分WTO成員可以采取特別保障措施的中國(guó)產(chǎn)品名稱和具體措施。

（一）特別保障措施的性質(zhì)

特別保障措施違反了WTO非歧視原則，是中國(guó)“在處于弱勢(shì)地位，是在緊迫、意志受限的情況下做出的承諾，在意思真實(shí)性上存在瑕疵” 。因此，特別保障措施是中國(guó)加入WTO時(shí)被迫接受的不公平條款，是WTO成員國(guó)針對(duì)中國(guó)產(chǎn)品實(shí)施的歧視性措施；但如前文所述，它也是中國(guó)在談判中為換取 WTO成員國(guó)的其它讓步所作出的戰(zhàn)略選擇，也是中國(guó)為平衡和其它WTO成員國(guó)貿(mào)易利益沖突的戰(zhàn)略推進(jìn)與戰(zhàn)術(shù)妥協(xié)的結(jié)果。

（二）特別保障措施的特征

1. 適用對(duì)象的選擇性和歧視性。如果說(shuō)保障措施是WTO自由貿(mào)易原則的例外制度，特別保障措施則是保障措施的例外，具有嚴(yán)重的歧視性。保障措施是條約法“情勢(shì)變更原則”（Principle of change of circumstances）的具體體現(xiàn)，適用于所有WTO成員，意在平衡貿(mào)易利益，其合理運(yùn)用“是保證各國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)安全和實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由化的‘安全閥 ’”，具有合法性和非歧視性；特別保障措施僅針對(duì)來(lái)源于中國(guó)的產(chǎn)品，對(duì)什么產(chǎn)品適用和何時(shí)適用完全取決于進(jìn)口國(guó)，因而具有強(qiáng)烈的選擇性和針對(duì)性。

2. 適用條件的模糊性和隨意性。根據(jù)《議定書》第16條的規(guī)定，實(shí)施特別保障措施的條件是來(lái)源于中國(guó)的產(chǎn)品數(shù)量增加（包括絕對(duì)增加和相對(duì)增加）給進(jìn)口國(guó)造成或威脅造成市場(chǎng)擾亂或造成重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移。只要一項(xiàng)產(chǎn)品的進(jìn)口快速增長(zhǎng)，無(wú)論是絕對(duì)增長(zhǎng)還是相對(duì)增長(zhǎng)，從而構(gòu)成對(duì)生產(chǎn)同類產(chǎn)品或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成實(shí)質(zhì)損害或?qū)嵸|(zhì)損害威脅的一個(gè)重要原因，即可認(rèn)定為市場(chǎng)擾亂。但是，《議定書》對(duì)實(shí)質(zhì)損害和實(shí)質(zhì)損害威脅并無(wú)明確的定義和說(shuō)明；對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成實(shí)質(zhì)損害或?qū)嵸|(zhì)損害威脅的標(biāo)準(zhǔn)也遠(yuǎn)低于實(shí)施保障措施條件的“嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅”的標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，只要實(shí)質(zhì)損害或?qū)嵸|(zhì)損害威脅是“重要原因”而不需要是“主要原因” 即可認(rèn)定，這實(shí)際上也放寬了適用特別保障措施的條件，因?yàn)檫M(jìn)口國(guó)只要證明來(lái)源于中國(guó)的產(chǎn)品進(jìn)口大量增加，就可以提起特別保障措施調(diào)查，有很大的隨意性。

3. 適用報(bào)復(fù)措施救濟(jì)的有限性?！蹲h定書》第16.6條規(guī)定了中國(guó)有權(quán)針對(duì)實(shí)施特別保障措施的WTO成員的貿(mào)易暫停實(shí)施GATT1994項(xiàng)下實(shí)質(zhì)相當(dāng)?shù)臏p讓或義務(wù)的兩種情形：一是因中國(guó)產(chǎn)品的進(jìn)口水平的相對(duì)增長(zhǎng)而采取的特別保障措施持續(xù)有效的期限超過(guò)2年；二是特別保障措施是由于進(jìn)口的絕對(duì)增長(zhǎng)而采取的，且持續(xù)有效的期限超過(guò)3年。而根據(jù)《保障措施協(xié)議》，對(duì)于因進(jìn)口相對(duì)增長(zhǎng)采取的保障措施，被訴WTO成員有權(quán)在保障措施實(shí)施生效后的任何時(shí)間采取報(bào)復(fù)措施。由此可見(jiàn)，特別保障措施條款實(shí)質(zhì)上限制了中國(guó)采取報(bào)復(fù)措施的權(quán)利。

4.適用期限具有過(guò)渡性。與保障措施沒(méi)有實(shí)施期限的規(guī)定不同，特別保障措施實(shí)施期限為中國(guó)“入世”12年后終止。

根據(jù)《議定書》第十六條和《報(bào)告書》第246段的規(guī)定，適用特別保障措施應(yīng)當(dāng)遵循下列程序。

1.調(diào)查。調(diào)查是發(fā)現(xiàn)事實(shí)的根本途徑。特別保障措施調(diào)查內(nèi)容包括對(duì)來(lái)自中國(guó)的進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量、市場(chǎng)份額及其對(duì)進(jìn)口國(guó)同類產(chǎn)品的價(jià)格和國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的影響以及市場(chǎng)擾亂與中國(guó)的進(jìn)口產(chǎn)品增長(zhǎng)是否存在因果關(guān)系等。

2.公告和通知。進(jìn)口成員國(guó)應(yīng)及時(shí)公告有關(guān)信息，包括調(diào)查的啟動(dòng)、調(diào)查的結(jié)果、擬采取的措施、采取措施的決定及采取措施的氣象等。同時(shí)，對(duì)中國(guó)適用特別保障措施的WTO成員采取的任何措施和中國(guó)采取任何報(bào)復(fù)行動(dòng)都應(yīng)該立即通知保障措施委員會(huì)。

3．磋商。（1）磋商的啟動(dòng)。啟動(dòng)磋商的觸發(fā)器就是原產(chǎn)于中國(guó)的產(chǎn)品進(jìn)口的數(shù)量或所依據(jù)的條件對(duì)生產(chǎn)同類產(chǎn)品或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)者造成或威脅造成市場(chǎng)擾亂，則受此影響的WTO成員可請(qǐng)求與中國(guó)進(jìn)行磋商。（2）磋商達(dá)成一致，中國(guó)主動(dòng)采取節(jié)制出口的行動(dòng)。如在這些雙邊磋商過(guò)程中，雙方同意原產(chǎn)于中國(guó)的進(jìn)口產(chǎn)品是造成市場(chǎng)擾亂的原因并有必要采取行動(dòng)，則中國(guó)應(yīng)采取行動(dòng)以防止或補(bǔ)救此種市場(chǎng)擾亂。（3）磋商沒(méi)有達(dá)成一致。如磋商未能使中國(guó)與有關(guān)WTO 成員在收到磋商請(qǐng)求后60天內(nèi)達(dá)成協(xié)議，則有關(guān)WTO成員有權(quán)在防止或補(bǔ)救此種市場(chǎng)擾亂所必需的限度內(nèi)，對(duì)此類產(chǎn)品撤銷減讓或限制進(jìn)口。

4．臨時(shí)保障措施。根據(jù)《議定書》第16.7條規(guī)定，在遲延會(huì)造成難以補(bǔ)救的損害的緊急情況下，受影響的WTO成員可根據(jù)一項(xiàng)有關(guān)進(jìn)口產(chǎn)品已經(jīng)造成或威脅造成市場(chǎng)擾亂的初步認(rèn)定，采取臨時(shí)保障措施，并在立即向保障措施委員會(huì)作出有關(guān)所采取措施的通知，同時(shí)提出進(jìn)行雙邊磋商的請(qǐng)求。臨時(shí)措施的期限不得超過(guò)200天。臨時(shí)措施的期限均應(yīng)計(jì)入將來(lái)采取保障措施的期限。

5．報(bào)復(fù)。WTO成員只能在防止和補(bǔ)救市場(chǎng)擾亂所必需的時(shí)限內(nèi)根據(jù)《議定書》第16條采取措施。如果基于進(jìn)口水平的相對(duì)增長(zhǎng)而采取的特別保障措施期限超過(guò)2年，或基于進(jìn)口的絕對(duì)增長(zhǎng)而采取的特別保障措施超過(guò)3年，中國(guó)有權(quán)采取報(bào)復(fù)措施，即針對(duì)實(shí)施該措施的WTO成員的貿(mào)易暫停實(shí)施GATT 1994項(xiàng)下實(shí)質(zhì)相當(dāng)?shù)臏p讓或義務(wù)。

一是原則依據(jù)不同?！侗Ｕ洗胧﹨f(xié)議》第2．2條規(guī)定，保障措施應(yīng)針對(duì)一正在進(jìn)口的產(chǎn)品實(shí)施，而不考慮其來(lái)源。而據(jù)《中國(guó)加入議定書》第16條的規(guī)定，某一 WTO成員可只對(duì)中國(guó)的進(jìn)口產(chǎn)品提起特別保障調(diào)查。顯然，這一原則構(gòu)成了《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》第19條和《保障措施協(xié)議》所遵循的非歧視性原則的一個(gè)例外。

二是實(shí)施條件不同。根據(jù)《中國(guó)加入議定書》第16條的規(guī)定，一W TO成員只需在我國(guó)產(chǎn)品對(duì)其生產(chǎn)同類產(chǎn)品或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成“市場(chǎng)擾亂”的情況下，即可針對(duì)中國(guó)進(jìn)口產(chǎn)品提起特別保障調(diào)查。此處的“市場(chǎng)擾亂” 應(yīng)在下列情況下存在：一項(xiàng)產(chǎn)品的進(jìn)口快速增長(zhǎng)（無(wú)論是絕對(duì)增長(zhǎng)還是相對(duì)增長(zhǎng)），構(gòu)成進(jìn)口國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)同類產(chǎn)品或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)遭受實(shí)質(zhì)損害或?qū)嵸|(zhì)損害威脅的一個(gè)重要原因。

從美國(guó)軸承傳動(dòng)器特保措施案來(lái)看，美國(guó)調(diào)查機(jī)關(guān)即圍繞中國(guó)軸承傳動(dòng)器的進(jìn)口是否對(duì)美國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成實(shí)質(zhì)損害展開(kāi)調(diào)查。與一般保障措施的損害判定標(biāo)準(zhǔn)———嚴(yán)重?fù)p害相比，顯然特別保障措施的門檻低了許多。

三是實(shí)施期限不同。通常情況下，一般保障措施的實(shí)施期限不得超過(guò)4年，特殊情況下可以延期，但最長(zhǎng)不得超過(guò)8年，發(fā)展中國(guó)家的實(shí)施期限則最長(zhǎng)可為10 年。《中國(guó)加入議定書》第16條對(duì)特別保障措施的實(shí)施期限則沒(méi)有明確的限制性規(guī)定，唯一可以作為參考的是“一WTO成員只能在防止和補(bǔ)救市場(chǎng)擾亂所必需的時(shí)限內(nèi)根據(jù)本條采取措施”這一彈性條款。在此需要注意的是，無(wú)論是特別保障措施，還是一般保障措施，其臨時(shí)措施的期限均為“不得超過(guò)200天”。

四是措施的后果不同。在進(jìn)口相對(duì)增長(zhǎng)的情況下，對(duì)一般保障措施而言，受影響成員方可以及時(shí)針對(duì)實(shí)施該措施的WTO成員的貿(mào)易中止實(shí)施GATT1994 項(xiàng)下實(shí)質(zhì)相當(dāng)?shù)臏p讓或義務(wù)；對(duì)特別保障措施而言，只有在該措施實(shí)施滿2年以后，中國(guó)才有權(quán)針對(duì)實(shí)施該措施的WTO成員的貿(mào)易中止實(shí)施GATT1994項(xiàng)下實(shí)質(zhì)相當(dāng)?shù)臏p讓或義務(wù)。在進(jìn)口絕對(duì)增長(zhǎng)的情況下，一般保障措施與特別保障措施的措施后果則是一致的，即在該措施實(shí)施的前3內(nèi)不得針對(duì)實(shí)施該措施的WTO成員的貿(mào)易中止實(shí)施GATT1994項(xiàng)下實(shí)質(zhì)相當(dāng)?shù)臏p讓或義務(wù)。

1，采取特別保障措施的標(biāo)準(zhǔn)降低。將“嚴(yán)重?fù)p害”改為“實(shí)質(zhì)損害。在GATT 實(shí)踐中,針對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的加入問(wèn)題,如波蘭、匈牙利、羅馬尼亞等國(guó)家采用的“選擇性保障措施”,也是以“市場(chǎng)擾亂”為原由,根據(jù)1960 年締約方全體大會(huì),這一“市場(chǎng)擾亂”被定義為“嚴(yán)重?fù)p害”( serious injury) 。《保障措施協(xié)定》第4 條第一款規(guī)定:嚴(yán)重?fù)p害應(yīng)理解為指對(duì)一國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的狀況的重大全面減損。但特別保障措施中的“市場(chǎng)擾亂”在內(nèi)涵上,則被定義為造成“實(shí)質(zhì)性損害”(material injury) 。所謂的“實(shí)質(zhì)損害”,是指對(duì)進(jìn)口方同類產(chǎn)品的售產(chǎn)生了重大影響,嚴(yán)重?fù)p害了進(jìn)口方同類產(chǎn)品生產(chǎn)者的利益及其產(chǎn)業(yè)發(fā)展。由定義可知,“嚴(yán)重?fù)p害”比“實(shí)質(zhì)性損害”標(biāo)準(zhǔn)受損程度更大。根據(jù)《維也納條約法公約》第三十一條規(guī)定:“條約應(yīng)按照其用語(yǔ)按上下文所具有的通常意義并參照該條約的目的和宗旨善意的予以解釋,但如經(jīng)確定各當(dāng)事方有意給予條約某一用語(yǔ)以特殊意義,應(yīng)認(rèn)為其具有該意義”。

從“市場(chǎng)擾亂”這一用語(yǔ)的來(lái)看,“嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅”是它的通常意義,但議定書明確援用了反傾銷中的標(biāo)準(zhǔn)———“實(shí)質(zhì)性損害或實(shí)質(zhì)性損害威脅”,這也是特別保障措施與選擇性保障措施最大的不同之處。在損害確定上,特別保障條款要求“受影響方應(yīng)考慮客觀因素,包括進(jìn)口量、進(jìn)口產(chǎn)對(duì)同類產(chǎn)品或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品價(jià)格的影響以及此類產(chǎn)品對(duì)生產(chǎn)同類產(chǎn)品或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的影響。這在標(biāo)準(zhǔn)上和反傾銷上一樣的。這實(shí)際上是有悖于保障措施設(shè)立的一般原則,因?yàn)楸Ｕ洗胧┦轻槍?duì)公平貿(mào)易下的產(chǎn)品進(jìn)口而采取的貿(mào)易限制措施,因此保障措施的實(shí)施條件比較嚴(yán)格且實(shí)行非歧視性適用;反傾銷措施是因市場(chǎng)不公平競(jìng)爭(zhēng)而由進(jìn)口國(guó)針對(duì)有傾銷行為的出口方采取的貿(mào)易限制措施。中國(guó)加入WTO 議定書中所規(guī)定的特別保障措施在適用標(biāo)準(zhǔn)上采取的是反傾銷的標(biāo)準(zhǔn),針對(duì)的是中國(guó)的產(chǎn)品,是明顯違反最惠國(guó)待遇原則的體現(xiàn)。而特別保障措施實(shí)質(zhì)上是一種被更名的反傾銷措施,只不過(guò)這種“反傾銷”是針對(duì)公平貿(mào)易進(jìn)行的。由此可見(jiàn),議定書第十六條是違反了《保障措施協(xié)定》基本規(guī)定。這從法理上來(lái)看,是不合理、缺乏公平性的。同時(shí)，只要實(shí)質(zhì)損害或?qū)嵸|(zhì)損害威脅是“重要原因”而不需要是“主要原因”即可認(rèn)定，這實(shí)際上也放寬了適用特別保障措施的條件，因?yàn)檫M(jìn)口國(guó)只要證明來(lái)源于中國(guó)的產(chǎn)品進(jìn)口大量增加，就可以提起特別保障措施調(diào)查，具有很大的隨意性。

2、增加“貿(mào)易轉(zhuǎn)移”條款，使針對(duì)中國(guó)、的保障措施條件進(jìn)一步降低?！蹲h定書》第16條第8款規(guī)定重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移是援用特保措施的又一情形。SG 未規(guī)定此種情況下可實(shí)施保障措施。根據(jù)《工作組報(bào)告》第247節(jié), 貿(mào)易轉(zhuǎn)移指由于依《議定書》第16條, 中國(guó)采取了“防止或補(bǔ)救市場(chǎng)擾亂”的行動(dòng)或其他WTO成員采取了保障措施(含臨時(shí)保障措施) 而使中國(guó)的一產(chǎn)品進(jìn)入一WTO成員的“重大”數(shù)量增加。據(jù)此, 只要證明進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加是“重大”的且與上述行動(dòng)具有因果關(guān)系, 無(wú)須證明對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成的損害就可采取特保措施, 這無(wú)疑大大降低了第三方針對(duì)同類產(chǎn)品實(shí)施保障措施的門檻?！豆ぷ鹘M報(bào)告》第245條規(guī)定了WTO成員確定重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移的客觀標(biāo)準(zhǔn): (1) 自中國(guó)的進(jìn)口產(chǎn)品的市場(chǎng)份額或進(jìn)口額的實(shí)際或迫近的增加。(2) 中國(guó)或該另一成員所采取行動(dòng)的性質(zhì)或程度以及其他類似標(biāo)準(zhǔn)。第248 條規(guī)定還應(yīng)審查有關(guān)產(chǎn)品在該WTO進(jìn)口成員市場(chǎng)中的供求關(guān)系以及中國(guó)產(chǎn)品對(duì)先前依市場(chǎng)擾亂采取特保措施的成員和該進(jìn)口成員的出口程度。

3、中國(guó)的報(bào)復(fù)的能力被嚴(yán)重削弱，適用報(bào)復(fù)措施救濟(jì)受到一定的限制。《議定書》第16條規(guī)定了中國(guó)有權(quán)針對(duì)實(shí)施特別保障措施的WTO成員的貿(mào)易暫停實(shí)施GATT1994項(xiàng)下相當(dāng)?shù)臏p讓或義務(wù)的兩種情形：一是因中國(guó)產(chǎn)品的進(jìn)口水平的相對(duì)增長(zhǎng)而采取的特別保障措施持續(xù)有效的期限超過(guò)2年，二是特別保障措施是由于進(jìn)口的絕對(duì)增長(zhǎng)而采取的，且持續(xù)有效的期限超過(guò)3年。而根據(jù)《保障措施協(xié)議》，對(duì)于因?yàn)橄鄬?duì)增長(zhǎng)采取的保障措施，被訴WTO成員有權(quán)在保障措施實(shí)施生效后的任何時(shí)間采取報(bào)復(fù)措施。換言之，中國(guó)要采取報(bào)復(fù)措施至少要等到特保措施適用2年后，且沒(méi)有規(guī)定貿(mào)易補(bǔ)償。而根據(jù)《保障措施協(xié)議》，被實(shí)施保障措施的進(jìn)口成員在一定條件下有權(quán)實(shí)行或“立即”實(shí)行實(shí)質(zhì)水平對(duì)等的報(bào)復(fù)，且有權(quán)要求實(shí)施方提供相應(yīng)的貿(mào)易補(bǔ)償。

4、臨時(shí)保障措施的實(shí)行過(guò)于主觀。。議定書規(guī)定了,在遲延會(huì)造成難以補(bǔ)救的損害的緊急情況下,進(jìn)口方可根據(jù)對(duì)產(chǎn)品造成市場(chǎng)擾亂的初步認(rèn)定,采取臨時(shí)保障措施。我們可以比照《保障措施協(xié)定》所規(guī)定的臨時(shí)保障措施實(shí)施條件“在遲延會(huì)造成難以彌補(bǔ)的損害的緊急情況下,一成員可根據(jù)關(guān)于存在明確證據(jù)表明增加的進(jìn)口已經(jīng)或正在威脅造成嚴(yán)重?fù)p害的初步裁定”。由此可見(jiàn),第十六條中的臨時(shí)性保障措施在實(shí)行上較之于《保障措施協(xié)定》在條件上更為放松,不以進(jìn)口方提供明確的證據(jù)為先決條件,這就使臨時(shí)保障措施的施行帶有較大的主觀性,任意性。

5、剝奪了我國(guó)享受發(fā)展中國(guó)家特殊待遇的機(jī)會(huì)。按照《保障措施協(xié)議》規(guī)定, 對(duì)發(fā)展中國(guó)家成員方實(shí)施保障措施的前提條件是, 其出口產(chǎn)品在進(jìn)口國(guó)進(jìn)口產(chǎn)品中的比例超過(guò)了3%。而按照《議定書》第16條第1款的規(guī)定, WTO成員可以針對(duì)中國(guó)產(chǎn)品采取特保措施, 而無(wú)論其出口產(chǎn)品是否在該成員國(guó)進(jìn)口產(chǎn)品中占3%以上。這一歧視性的做法實(shí)際上使中國(guó)不可享有作為發(fā)展中國(guó)家應(yīng)有的特殊待遇。

總體而言，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)特別保障措施條款的批評(píng)占主導(dǎo)地位，認(rèn)為特別保障措施條款是我國(guó)“入世”所接受的四個(gè)不利條款之一。無(wú)需否認(rèn)，特別保障措施條款為其它WTO成員濫用保障措施提供更大的可能性和便利條件，使我國(guó)企業(yè)面臨更大的挑戰(zhàn)。但是，經(jīng)過(guò)對(duì)“入世”三年多來(lái)的貿(mào)易發(fā)展歷程的仔細(xì)研究，可以認(rèn)為，特別保障措施“并沒(méi)有過(guò)分地加大對(duì)中國(guó)的不利影響?！币虼?，應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)特別保障措施對(duì)我國(guó)的影響。本文認(rèn)為，特別保障措施是對(duì)自由和公平貿(mào)易原則的扭曲，對(duì)我國(guó)影響重大，就影響的層面而言，應(yīng)當(dāng)包括宏觀與微觀兩個(gè)方面。前者表現(xiàn)為對(duì)國(guó)家的宏觀貿(mào)易政策和貿(mào)易制度的影響，后者則表現(xiàn)為對(duì)我國(guó)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與企業(yè)運(yùn)營(yíng)方面。

（一）積極影響

基于前文的論述，本文不贊成把特別保障措施條款描繪成現(xiàn)代的不平等條約，從某種意義上講，還是“一個(gè)積極的條款”，　其積極方面至少表現(xiàn)在三個(gè)方面。

1．促進(jìn)我國(guó)改革貿(mào)易體制，調(diào)整貿(mào)易政策。經(jīng)過(guò)二十多年的改革開(kāi)放，我國(guó)已經(jīng)初步建立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，對(duì)外貿(mào)易在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有十分重要的地位。但是，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的外貿(mào)依存度也大幅提高，到2003年已達(dá)到60.3%, 這就孕育了一定的風(fēng)險(xiǎn)，任何國(guó)際經(jīng)濟(jì)波動(dòng)都會(huì)影響我國(guó)的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行出口導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)政策，片面強(qiáng)調(diào)外貿(mào)對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用和增加外匯儲(chǔ)備，致使不少企業(yè)為獲取出口退稅，競(jìng)相壓低出口價(jià)格，出口求量不重質(zhì)，出口效益低下。特別保障措施條款在一定程度上起到警示作用。國(guó)家在2004年底調(diào)整部分產(chǎn)品的出口退稅率就是一個(gè)貿(mào)易政策調(diào)整的強(qiáng)烈信號(hào)，新《對(duì)外貿(mào)易法》的實(shí)施也預(yù)示貿(mào)易體制改革已經(jīng)開(kāi)始。

2．促使我國(guó)加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐。我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)期，產(chǎn)業(yè)升級(jí)的外在需求和博取短期貿(mào)易利益的內(nèi)在沖動(dòng)在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)廣泛存在，而且不斷表現(xiàn)出劇烈的沖突和尖銳的矛盾。事實(shí)上，改革開(kāi)放進(jìn)程中體現(xiàn)出來(lái)的結(jié)構(gòu)性矛盾和各種利益沖突已經(jīng)在一定程度上削弱了改革開(kāi)放的內(nèi)在動(dòng)力。加入WTO無(wú)疑為解決這一矛盾提供了推動(dòng)改革開(kāi)放的外力。對(duì)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而言，由于存在其它WTO成員對(duì)我國(guó)實(shí)施包括特別保障措施在內(nèi)的貿(mào)易救濟(jì)措施的可能性，我國(guó)政府和企業(yè)存在一定的壓力，有利于形成加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主動(dòng)性和推動(dòng)力。

3．促使企業(yè)加速技術(shù)改造，提升產(chǎn)品的技術(shù)含量。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)出口產(chǎn)品偏重依靠勞動(dòng)力成本優(yōu)勢(shì)，技術(shù)含量少，附加值低，出口競(jìng)爭(zhēng)力差，價(jià)格戰(zhàn)成為企業(yè)慣用的出口競(jìng)爭(zhēng)策略，這使我國(guó)不斷受到反傾銷指控。隨著WTO后過(guò)渡期的來(lái)臨，紡織品配額自2005年1月1日取消，不少企業(yè)甚至一些學(xué)者開(kāi)始盲目樂(lè)觀，這不能不引起警惕，因?yàn)槊绹?guó)等國(guó)已經(jīng)有利益集團(tuán)開(kāi)始游說(shuō)政府對(duì)中國(guó)的紡織品配額重新設(shè)限。因此，在這個(gè)意義上，特別保障措施條款的存在會(huì)不斷警示我國(guó)政府和企業(yè)，企業(yè)也應(yīng)該利用這一契機(jī)革新技術(shù)，提高出口產(chǎn)品附加值和技術(shù)含量，提高出口效益。

（二）消極影響

1．沖擊甚至損害我國(guó)的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)。作為歧視性很強(qiáng)的特別保障措施的實(shí)施目的在于保護(hù)進(jìn)口國(guó)（實(shí)施國(guó)）的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)，在另一方面就會(huì)直接損害中國(guó)的出口產(chǎn)業(yè)，因?yàn)樘貏e保障措施的實(shí)施在事實(shí)上會(huì)使中國(guó)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)的出口市場(chǎng)份額下降，進(jìn)而產(chǎn)量下滑，形成連鎖反應(yīng)，危及產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2．相關(guān)產(chǎn)品出口受阻，企業(yè)利潤(rùn)減少。特別保障措施實(shí)施的直接后果就是中國(guó)的產(chǎn)品出口受到限制，企業(yè)的出口產(chǎn)品數(shù)量減少，企業(yè)利潤(rùn)下降，企業(yè)要么放棄對(duì)該國(guó)的產(chǎn)品出口，要么應(yīng)對(duì)特別保障措施，要么重新開(kāi)拓新的出口市場(chǎng)，要么提高產(chǎn)品的技術(shù)含量和附加值。無(wú)論采取上述何種策略，都會(huì)直接或間接地增加中國(guó)出口企業(yè)的成本，導(dǎo)致利潤(rùn)下降。

3．破壞公平競(jìng)爭(zhēng)，阻滯經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行。貿(mào)易自由與公平競(jìng)爭(zhēng)已被公認(rèn)為國(guó)際貿(mào)易的基本原則。特別保障措施是對(duì)這兩個(gè)原則的違背和破壞，不利于建立公平競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)際貿(mào)易環(huán)境。由于特別保障措施針對(duì)我國(guó)產(chǎn)品出口，對(duì)我國(guó)的出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響，不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和健康發(fā)展, 并隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)在世界經(jīng)濟(jì)中比重的增加而影響世界經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展。

應(yīng)該承認(rèn)，特別保障措施是一個(gè)對(duì)中國(guó)很不公平的條款，在某種意義上，“它完全是美國(guó)貿(mào)易法406條款的移植”，違反了自由和公平的貿(mào)易原則；但是，它也是“中國(guó)在權(quán)衡利弊的前提下的一種選擇”，而且，中國(guó)尋求加入WTO（包括GATT）的努力也是建立在長(zhǎng)期的戰(zhàn)略考慮基礎(chǔ)上的，簡(jiǎn)單地以特別保障條款是“在緊迫、意志受限的情況下做出的承諾”為理由，主張“撤銷或使其無(wú)效”，似乎有點(diǎn)偏頗。作為政治大國(guó)和上升中的經(jīng)濟(jì)大國(guó)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)樹(shù)立“信守承諾，遵守條約”的國(guó)際形象。在此前提下，我國(guó)應(yīng)采取對(duì)策，力爭(zhēng)使 WTO成員減少適用和防止其濫用這一條款，積極維護(hù)我國(guó)的貿(mào)易利益。

（一）宏觀對(duì)策

WTO是政府間國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織，有關(guān)協(xié)議首先約束政府行為。因此，我國(guó)政府應(yīng)該從宏觀方面采取對(duì)策，應(yīng)對(duì)特別保障措施。

1．國(guó)家應(yīng)完善立法，改革貿(mào)易體制，調(diào)整外貿(mào)政策。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐和探索，我國(guó)已經(jīng)初步建立了符合WTO規(guī)則和適合我國(guó)基本國(guó)情的貿(mào)易法律框架和貿(mào)易體制；但是，還有不少具體規(guī)則有待完善。我國(guó)應(yīng)該通過(guò)立法手段完善出口退稅制度和外匯管理制度，減低經(jīng)濟(jì)的外貿(mào)依存度，改變我國(guó)出口導(dǎo)向型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，而代之以資本、投資、出口協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，規(guī)范貿(mào)易企業(yè)出口行為，增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)涵。

2．培育和完善機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)積極應(yīng)訴。由于外貿(mào)體制的原因，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，我國(guó)的產(chǎn)品出口主體包括享有進(jìn)出口經(jīng)營(yíng)權(quán)的生產(chǎn)企業(yè)、獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的專業(yè)外貿(mào)企業(yè)和外貿(mào)代理企業(yè)?！≡谟嘘P(guān)WTO成員針對(duì)我國(guó)產(chǎn)品提起“兩反一?！钡闹缚貢r(shí)，往往因?yàn)橘Q(mào)易利益均衡與沖突的問(wèn)題導(dǎo)致生產(chǎn)企業(yè)和外貿(mào)代理企業(yè)之間、生產(chǎn)企業(yè)之間、外貿(mào)企業(yè)之間缺乏內(nèi)在協(xié)調(diào)與合作，疏于、惰于甚至放棄應(yīng)訴，以致在大多數(shù)案件中我國(guó)被迫承擔(dān)不利后果，這在另一方面又誘使更多的WTO成員對(duì)我國(guó)適用貿(mào)易救濟(jì)措施。目前，對(duì)我國(guó)提起特別保障措施得以實(shí)現(xiàn)的案例還不多，但是，我們并不能掉以輕心，應(yīng)加快建立應(yīng)訴機(jī)制，確立“誰(shuí)應(yīng)訴誰(shuí)受益，誰(shuí)逃避誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，鼓勵(lì)企業(yè)合作應(yīng)對(duì)包括特別保障措施在內(nèi)的貿(mào)易救濟(jì)措施的適用。

3．加大經(jīng)濟(jì)外交力度，加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。由于歐美等主要發(fā)達(dá)國(guó)家拒絕承認(rèn)中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，導(dǎo)致我國(guó)屢遭反傾銷訴訟。現(xiàn)在，一些國(guó)家已經(jīng)根據(jù)《議定書》第16條進(jìn)行國(guó)內(nèi)貿(mào)易立法，對(duì)中國(guó)產(chǎn)品采取特別保障措施的企圖已昭然若揭。因此，一方面我國(guó)應(yīng)積極開(kāi)展經(jīng)濟(jì)外交，爭(zhēng)取更多發(fā)展中國(guó)家和其它友好國(guó)家率先承認(rèn)我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，減少特別保障措施條款的適用；另一方面，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)與周邊國(guó)家的經(jīng)濟(jì)合作，建立關(guān)稅聯(lián)盟和自由貿(mào)易區(qū)，以規(guī)避特別保障措施的適用。

4．運(yùn)用WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制，積極磋商，妥善解決爭(zhēng)端。在WTO成員針對(duì)我國(guó)產(chǎn)品適用特別保障措施條款，我國(guó)不應(yīng)消極回避，應(yīng)盡量利用磋商機(jī)制，化解矛盾，解決爭(zhēng)端；必要時(shí)訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制。任何懈怠和僥幸心理都會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的不利后果，損害我國(guó)的貿(mào)易利益。

5．加快人才培養(yǎng)，熟悉運(yùn)用規(guī)則。在WTO后過(guò)渡期內(nèi)，我國(guó)應(yīng)加快培養(yǎng)懂外語(yǔ)、懂法律、懂經(jīng)濟(jì)、熟悉WTO規(guī)則的專門人才，尤其是擅長(zhǎng)解決貿(mào)易爭(zhēng)端的人才，使我國(guó)逐步完成由了解WTO規(guī)則逐步過(guò)渡到善于運(yùn)用WTO規(guī)則直至參與制定WTO規(guī)則的成員角色轉(zhuǎn)變，由被動(dòng)維護(hù)本國(guó)貿(mào)易權(quán)益的WTO成員國(guó)變成主動(dòng)維護(hù)貿(mào)易自由與貿(mào)易公平的主要力量。

（二）微觀對(duì)策

1．建立和完善行業(yè)協(xié)會(huì)制度，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用。我國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)很不發(fā)達(dá)，有限的協(xié)會(huì)也是脫胎于政府機(jī)構(gòu)，“衙門”作風(fēng)并未完全褪去，有時(shí)還很嚴(yán)重，這很不利于政府的職能轉(zhuǎn)變，也不利于發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)有的作用。因此，國(guó)家應(yīng)該簡(jiǎn)政放權(quán)，通過(guò)立法等手段促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)健康發(fā)展，并發(fā)揮其在解決特別保障措施申訴中的獨(dú)特作用。

就特別保障措施而言，行業(yè)協(xié)會(huì)至少應(yīng)該發(fā)揮如下作用：（1）提供信息。我國(guó)企業(yè)信息不暢和缺乏與外國(guó)客戶直接溝通是導(dǎo)致貿(mào)易摩擦的重要原因?！⌒袠I(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)是聯(lián)結(jié)我國(guó)企業(yè)與外國(guó)商戶的信息橋梁，為企業(yè)提供包括行業(yè)預(yù)警在內(nèi)的各種信息。（2）行業(yè)自律。企業(yè)的終極目標(biāo)是利潤(rùn)，對(duì)利潤(rùn)的追逐容易導(dǎo)致其漠視甚至破壞規(guī)則。在對(duì)外貿(mào)易中，行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)制定和實(shí)施行業(yè)規(guī)范，規(guī)范出口企業(yè)的出口行為，通過(guò)行業(yè)自律避免惡性競(jìng)爭(zhēng)。（3）維護(hù)行業(yè)利益。行業(yè)協(xié)會(huì)是企業(yè)利益的保護(hù)神。在因特別保障措施的適用使本行業(yè)企業(yè)的貿(mào)易利益受到損害時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)利用本身優(yōu)勢(shì)和力量，協(xié)調(diào)和調(diào)動(dòng)一切力量，積極維護(hù)本行業(yè)的利益。（4）游說(shuō)外國(guó)政府、行業(yè)協(xié)會(huì)和利益集團(tuán)。就特別保障措施而言，在實(shí)施國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)受益的同時(shí)，該國(guó)的商戶和最終用戶利益也受到損害。如果我國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)能通過(guò)游說(shuō)實(shí)施國(guó)政府、行業(yè)協(xié)會(huì)或相關(guān)利益集團(tuán)等方法促使實(shí)施國(guó)國(guó)內(nèi)形成反對(duì)對(duì)我國(guó)實(shí)施特別保障措施的力量，無(wú)疑會(huì)加大我國(guó)的勝算。