新型城鎮(zhèn)化是指中國政府在2013年6月規(guī)劃的要走的區(qū)別于過去的走集約、智能、綠色、低碳的新的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化是指農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉移，第二、三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集，從而使城鎮(zhèn)數(shù)量增加，城鎮(zhèn)規(guī)模擴大的一種歷史過程，它主要表現(xiàn)為隨著一個國家或地區(qū)社會生產(chǎn)力的發(fā)展、科學技術的進步以及產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整，其農(nóng)村人口居住地點向城鎮(zhèn)的遷移和農(nóng)村勞動力從事職業(yè)向城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)的轉移。城鎮(zhèn)化的過程也是各個國家在實現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化過程中所經(jīng)歷社會變遷的一種反映。

• 2012年11月，十八大報告中八次提到了城鎮(zhèn)化，李克強總理也多次強調(diào)，城鎮(zhèn)化是我們最大的內(nèi)需潛力所在。

• 2012年12月16日，中央經(jīng)濟工作會議指出，城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設的歷史任務，是擴大內(nèi)需的最大潛力所在，要積極引導城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

• 由發(fā)改委牽頭、多部委參與編制的《城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃綱要(2012-2020)》在2013年年6月底完成，并報國務院發(fā)布實施。規(guī)劃共涉及全國20多個城市群、180多個地級以上城市和1萬多個城鎮(zhèn)的建設。中央提出要走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路，低碳將成為新型城鎮(zhèn)化的重要“符號”。

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化率年均提高1.02個百分點；2000年以來，城鎮(zhèn)化率年均提高1.36個百分點，2012年城鎮(zhèn)化率達到52.57%，與世界平均水平大體相當。城鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模不斷擴大，城市群形態(tài)更加明顯，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創(chuàng)造了36%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，成為拉動我國經(jīng)濟快速增長和參與國際經(jīng)濟合作與競爭的主要平臺。城市綜合服務能力明顯提升，人居環(huán)境逐步改善。但也必須看到，我國城鎮(zhèn)化質量不高的問題也越來越突出，主要表現(xiàn)為五個方面^[1]：

一是大量農(nóng)業(yè)轉移人口難以融入城市社會，市民化進程滯后。被納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計的2億多農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面平等享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務，城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)新的二元結構矛盾，制約了城鎮(zhèn)化對擴大內(nèi)需和結構升級的推動作用，也存在著社會風險隱患。

二是土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)用地粗放低效。一些城市“攤大餅”式擴張，脫離實際建設寬馬路、大廣場，新城新區(qū)、開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)占地過多，建成區(qū)人口密度偏低，耕地減少過多過快。這不僅浪費了大量土地資源，也威脅到國家糧食安全。

三是城鎮(zhèn)空間分布與資源環(huán)境承載能力不匹配，城鎮(zhèn)規(guī)模結構不合理。東部一些城鎮(zhèn)密集地區(qū)資源環(huán)境約束加劇，中西部資源環(huán)境承載能力較強地區(qū)的城鎮(zhèn)化潛力有待挖掘。城市群布局不盡合理，城市群內(nèi)部分工協(xié)作不夠、集群效率不高；部分特大城市主城區(qū)人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加??；中小城市集聚產(chǎn)業(yè)和人口功能不足，潛力沒有得到充分發(fā)揮；小城鎮(zhèn)數(shù)量多、規(guī)模小、服務功能弱。城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結構不合理，增加了經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境成本。

四是“城市病”問題日益突出，城市服務管理水平不高。一些城市空間無序開發(fā)、人口過度集聚，重經(jīng)濟發(fā)展、輕環(huán)境保護，重城市建設、輕管理服務，交通擁堵問題嚴重，食品藥品等公共安全事件頻發(fā)，大氣、水、土壤等環(huán)境污染加劇，城市管理運行效率不高，公共服務供給能力不足，城中村和城鄉(xiāng)結合部等外來人口聚集區(qū)人居環(huán)境較差。

五是體制機制不健全，阻礙了城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。現(xiàn)行戶籍管理、土地管理、社會保障、財稅金融、行政管理等制度，在一定程度上固化了已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局，制約了農(nóng)業(yè)轉移人口市民化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

我國城鎮(zhèn)化是在人口多、資源相對短缺、生態(tài)環(huán)境比較脆弱、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的背景下推進的，這決定了必須從基本國情出發(fā)，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。要緊緊圍繞推動城鎮(zhèn)化轉型發(fā)展，以人口城鎮(zhèn)化為核心，以城市群為主體形態(tài)，以綜合承載能力為支撐，以體制機制創(chuàng)新為保障，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)轉移和人口集聚相統(tǒng)一，走以人為本、集約高效、綠色智能、四化同步的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，全面提高城鎮(zhèn)化質量。

以人口城鎮(zhèn)化為核心，就是要有序推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，不斷提升城鎮(zhèn)居民生活品質。以城市群為主體形態(tài)，就是要以大城市為依托、以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。以綜合承載能力為支撐，就是要增強城市經(jīng)濟、基礎設施、公共服務、資源環(huán)境對人口集聚的支撐作用，提升城市可持續(xù)發(fā)展能力。以體制機制創(chuàng)新為保障，就是要營造有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的制度環(huán)境，以改革的紅利釋放發(fā)展的潛力。

促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，必須堅持公平共享，有序推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，推動城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，使全體居民共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果；堅持合理布局，根據(jù)資源環(huán)境承載能力、發(fā)展基礎和潛力，科學規(guī)劃城市群規(guī)模和布局，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展；堅持產(chǎn)城融合，繁榮城鎮(zhèn)經(jīng)濟，加快產(chǎn)業(yè)轉型升級和服務業(yè)發(fā)展壯大，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)功能和居住功能，促進城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化良性互動；堅持集約低碳，合理控制城市開發(fā)邊界，提高現(xiàn)有空間利用效率，推進綠色循環(huán)低碳發(fā)展；堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，加快城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，促進生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間自由流動和平等交換、公共資源在城鄉(xiāng)間均衡配置；堅持制度創(chuàng)新，深化重點領域和關鍵環(huán)節(jié)改革，更好地發(fā)揮市場主導和政府引導作用，為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展奠定制度基礎。

第一，有序推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化。

按照因地制宜、分步推進，存量優(yōu)先、帶動增量的原則，以農(nóng)業(yè)轉移人口為重點，兼顧異地就業(yè)城鎮(zhèn)人口，統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化。全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉移人口轉為城鎮(zhèn)居民。加快推進基本公共服務均等化，努力實現(xiàn)義務教育、就業(yè)服務、社會保障、基本醫(yī)療、保障性住房等覆蓋城鎮(zhèn)常住人口。

第二，優(yōu)化城市化布局和形態(tài)。

優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群，培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群，用綜合交通網(wǎng)絡和信息化網(wǎng)絡把大中小城市和小城鎮(zhèn)連接起來，促進各類城市功能互補、協(xié)調(diào)發(fā)展。在發(fā)揮中心城市輻射帶動作用基礎上，強化中小城市和小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)功能、服務功能和居住功能，把有條件的東部地區(qū)中心鎮(zhèn)、中西部地區(qū)縣城和重要邊境口岸逐步發(fā)展成為中小城市。

第三，提高城市可持續(xù)發(fā)展能力。加快轉變城市發(fā)展方式，優(yōu)化城市空間結構，統(tǒng)籌中心城區(qū)改造和新城新區(qū)建設，有效預防和治理“城市病”。

加快產(chǎn)業(yè)轉型升級，強化城市產(chǎn)業(yè)支撐，營造良好創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新環(huán)境，增強城市經(jīng)濟活力和競爭力。完善城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務設施，提升社會服務和居住服務水平，增強城市承載能力。推進創(chuàng)新城市、綠色城市、智慧城市和人文城市建設，全面提升城市內(nèi)在品質。完善城市治理結構，創(chuàng)新城市管理方式，提升城市社會管理水平。

第四，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化。完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，促進城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源均衡配置。牢牢守住18億畝耕地紅線，確保國家糧食安全。加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，建設農(nóng)民幸福生活的美好家園。

中國的城鎮(zhèn)化與美國的新技術革命被視作21世紀影響人類社會進程的最主要的兩件大事。在經(jīng)濟社會和城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段，在國際經(jīng)濟格局發(fā)生重大調(diào)整和我國全面建成小康社會、跨越中等收入陷阱的關鍵時期，需要高度重視推進新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義。

(一)推進新型城鎮(zhèn)化是順應世界各國實現(xiàn)現(xiàn)代化的普遍規(guī)律，加快實現(xiàn)我國現(xiàn)代化的理性選擇。

工業(yè)革命以來的歷史告訴我們，一國特別是大國要成功實現(xiàn)現(xiàn)代化，在推進工業(yè)化的同時，必須同步推進城鎮(zhèn)化，世界發(fā)達國家成為強國的過程就是其逐步提高城鎮(zhèn)化率的過程。根據(jù)聯(lián)合國2012年4月份發(fā)布的《世界城市化展望》，從2011年到2050年，世界城鎮(zhèn)人口將從現(xiàn)在的36.3億增加到62.5億，城市化率由52.08%提高到67.13%，其中較發(fā)達地區(qū)將提高到86.26%，而欠發(fā)達地區(qū)也將提高到64.08%。實際上，發(fā)達國家在現(xiàn)代化過程中都有過城市化較快推進的時期，而且這個時期往往也是工業(yè)化較快推進的時期。特別是德國和日本正是抓住了現(xiàn)代化發(fā)展階段的歷史性機遇，快速推進城市化進程，并最終完成了城市化任務。譬如，日本城市化率曾由1950年的37.5%猛增到1955年的56.3%，城市化率5年上升18.8個百分點，年均提高3.766個百分點。我國要實現(xiàn)從經(jīng)濟大國向經(jīng)濟強國邁進，必須自覺遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)律的內(nèi)在要求，努力推進新型城鎮(zhèn)化，進而實現(xiàn)國家的現(xiàn)代化。

(二)推進新型城鎮(zhèn)化是自覺遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，建設經(jīng)濟強國的必由之路。

美國城市地理學家諾瑟姆揭示了城鎮(zhèn)化發(fā)展在城鎮(zhèn)化早期和后期階段，城鎮(zhèn)化率提升得十分緩慢，而在城鎮(zhèn)化中期階段，城市人口比重可在短短的幾十年內(nèi)突破50%而上升到70%，顯然這是城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段。當前，我國城鎮(zhèn)人口占總人口的比重超過50%，已進入城鎮(zhèn)化發(fā)展的加速時期。我們要抓住世界城鎮(zhèn)化的歷史性機遇，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢和后發(fā)優(yōu)勢，從提升國家綜合實力、建設經(jīng)濟強國的角度來看，穩(wěn)步提高新型城鎮(zhèn)化質量和水平，經(jīng)過20年使我國城鎮(zhèn)化水平達到70%左右，基本完成城鎮(zhèn)化任務，建設經(jīng)濟強國。

由此判斷，中國城鎮(zhèn)化速度是基本合適的。

(三)推進新型城鎮(zhèn)化有助于推動國民經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展，跨越中等收入陷阱。

首先，城鎮(zhèn)化是擴大內(nèi)需的最大潛力。城鎮(zhèn)化帶動大量農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)，帶來消費需求的大幅增加，同時還產(chǎn)生龐大基礎設施、公共服務設施以及住房建設等投資需求。其次，城鎮(zhèn)化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本前提。通過推進城鎮(zhèn)化，大量的農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉移，農(nóng)村居民人均資源占有量會大幅度增加，有利于提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?、市場化水平，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，解決農(nóng)業(yè)增長、農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)民增收問題。城鎮(zhèn)化還可推動工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，促進基本公共服務均等化，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。第三，城鎮(zhèn)化是產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整升級的重要依托。城鎮(zhèn)化產(chǎn)生集聚效益、規(guī)模效益和分工協(xié)作效益，極大地推動工業(yè)化進程。同時，城鎮(zhèn)化不僅能夠推動以教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障等為主要內(nèi)容的公共服務發(fā)展，也能夠推動以商貿(mào)、餐飲、旅游等為主要內(nèi)容的消費型服務業(yè)和以金融、保險、物流等為主要內(nèi)容的生產(chǎn)型服務業(yè)的發(fā)展。第四、城鎮(zhèn)化是轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要條件。城鎮(zhèn)化帶來人們生活方式改變，帶動消費需求將從“吃穿用”轉變到“住行學”，推動消費結構和消費方式升級。

城鎮(zhèn)化帶來人力資本和信息知識聚集，促進市場競爭、技術創(chuàng)新和改善管理，有利于提高資源集約利用，降低工業(yè)排放，實現(xiàn)低碳、綠色發(fā)展。城鎮(zhèn)化的規(guī)模效應將大幅度減少資源消耗，有利于對污染進行集中治理，促進兩型社會建設。第五，城鎮(zhèn)化是提高中等收入者比重的重要途徑。城鎮(zhèn)化形成更多的就業(yè)機會，提高勞動生產(chǎn)率，有利于提高勞動力的工資和勞動報酬在初次分配中的比重；同時，城市服務產(chǎn)業(yè)也是培育中產(chǎn)階級或者中等收入人群最重要的產(chǎn)業(yè)載體，印度就是通過發(fā)展服務業(yè)使中產(chǎn)階級數(shù)量在20年里增加了4倍，達到2.5億人。

(四)推進新型城鎮(zhèn)化既是解決城鎮(zhèn)化自身問題的基本途徑，也是解決經(jīng)濟社會問題的重要出路。

從整體上看，我國城鎮(zhèn)化依然滯后，也出現(xiàn)了類似城市病的苗頭和各種問題，并導致了其他社會經(jīng)濟問題的產(chǎn)生。在城鎮(zhèn)化發(fā)展進入關鍵階段之際，為了解決這些問題，亟需積極推進新型城鎮(zhèn)化。首先，繼續(xù)保持一定的城鎮(zhèn)化速度，是盡快改變城鎮(zhèn)化滯后狀態(tài)的需要。無論是從城市化與工業(yè)化和經(jīng)濟發(fā)展的相互關系，還從國際比較的角度，我國城鎮(zhèn)化水平都是滯后的。城鎮(zhèn)化滯后會帶來一系列嚴重的問題，需要通過繼續(xù)保持一定的城鎮(zhèn)化速度，盡快改變城鎮(zhèn)化滯后狀態(tài)才能得到解決。

其次，推進新型城鎮(zhèn)化是解決城鎮(zhèn)化問題的需要。從總體上看，目前我國的城鎮(zhèn)化基本上是比較健康的，但是，也的確局部存在幾種值得反思的屬于病態(tài)城鎮(zhèn)化傾向的不良現(xiàn)象，如半城鎮(zhèn)化、被城鎮(zhèn)化、“貴族化”城鎮(zhèn)化和“大躍進”城鎮(zhèn)化等現(xiàn)象。此外，由于缺乏有效措施和調(diào)控機制，在城鎮(zhèn)化宏觀整體布局上，還存在著大城市過度集聚、小城鎮(zhèn)發(fā)展無序，地區(qū)發(fā)展失衡、城市之間的關系不協(xié)調(diào)等問題。這些問題雖然還沒有發(fā)展為嚴重的城市病，但如果不采取科學的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，盡早預防和治理，就很可能積重難返，無法根治。

第三，積極穩(wěn)妥推進新型城鎮(zhèn)化還有利于城鎮(zhèn)化問題帶來的各種經(jīng)濟社會問題的解決。城鎮(zhèn)化不可避免地帶來了其他各種經(jīng)濟社會發(fā)展問題。例如，由于半城鎮(zhèn)化造成了我國數(shù)量龐大農(nóng)業(yè)轉移人口和日益嚴重的農(nóng)民工問題；再如，由于城市偏向政策和城鄉(xiāng)要素難以自由流動，造成的城鄉(xiāng)收入差距過大，出現(xiàn)的雙二元結構等諸多問題，這些問題主要由于城鎮(zhèn)化滯后、城鎮(zhèn)化質量不高造成的，也必須依靠積極推進新型城鎮(zhèn)化才能解決。